新预算法视角下构建现代预算监督新模式

[摘 要]我国新修订的预算法已于2015年1月1日开始实施。预算是财政的核心，预算监督在整个财政监督体系中起到主导作用。当前我国预算监督体系还不够健全，财政部门的传统预算监督方式难以满足新预算管理模式的需要，传统审计部门的预算监督内容不适应新预算监督模式的需要。在新预算法视角下构建现代预算监督新模式，应健全预算监督体系，构建“三位一体”、相互制衡协调的预算监管模式；构建嵌入式财政预算监督新模式；调整审计监督内容和范围以适应预算监督新模式。

[关键词]预算监督；管理模式；新预算法

[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2015）04-0159-02

[作者简介]薛锋（1969-），男，汉族，河南西峡人，财务总监，硕士研究生，研究方向：财务监督检查。

一、当前预算监督模式存在的问题

（一）预算监督体系不健全

1.各级人大及常委会预算监督职能被弱化。实际工作中，人大监督往往是流于形式的程序性监督。究其原因，主要是人大审查周期短、议程多，人员专业化程度偏低，加之按照现行预算体制和编制办法，政府向人大提供的预算（草案）总体而言，预算编制不完整，过于简单粗略，预算资金很难“精细”到具体项目，人大立法机构成员难以对预算草案进行深入审查。因此，人大审查批准预算草案存在“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。即使人大对政府预算报告提出修改建议时，往往由于缺乏针对性，被政府行政机关忽视，人大有被“架空”之嫌。

2.社会监督缺位。

目前预算监督主体已经不再局限于国家职能部门和有关单位，而是逐步扩大到社会组织、新闻媒体、纳税人和社会公众。政府有责任和义务让社会各界了解取之于民的财富是否用之于民，纳税人的钱是否管得好，花得值。但是由于专业知识的缺乏以及政务信息的不够透明公开，社会各界很难了解具体内容，

纳税人的监督无法实施。制约就更谈不上。这在现代国家的预算监督体系构成中是不完整的，也不利于预算监督体系整体效能的发挥。健全、完善的预算监督体系是由多层次、多环节、宽领域、全方位的要素构成的，它们共同成为公共预算监督机制的组成部分。

（二）传统的财政部门预算监督方式难以满足新预算管理模式的需要

目前我国财政部门预算监督的理念、方式没有跟上预算管理体制改革的步伐，监管方法比较单一，监督内容和方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视宏观监督，与现行的财政预算监督职能转变不相适应。具体表现在：从财政监督的内容上看，对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；从监督的方式上看，突击性、专项性检查多，日常监督少；从监督的环节上看，集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法行为形成结果后才被发现，从而造成财政管理中不可挽回的损失。

（三）审计部门的传统预算监督内容不适应新预算监督模式的需要

政府的财政行为始于预算，预算编制的合理性、科学性和精细化水平决定了政府提供公共产品的水平。当前的审计部门对政府预算编制工作监督尚显不足。传统的审计预算监督工作是以提高财政预算执行效率为目标，主要关注财政预算执行过程中的合规性问题，而非政府是否将所有收支均纳入预算问题。由于政府预算在编制环节存在不完整、不够精细等问题，这严重影响了各级政府审计部门预算监督和审查的效果。

二、构建现代预算监督新模式的对策建议

（一）健全预算监督体系，构建“三位一体”、相互制衡协调的预算监管模式

1.加大人大监督力度。新修订的预算法大大加强了人大的预算监督力度，丰富了监督手段。一是建立全口径决算审批机制。一切政府收支全部纳入预算，编制一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算构成的“四本预算”，使人大审批监督的内容更加完整。二是要求财政部门细化预算，使人大监督落到实处。新预算法规定，“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。依据这些规定，人大可以要求财政部门提供细化的预算，再对照预算草案进行逐款逐项地深入审查，从而使人大更好地行使预算监督权，规范政府的收支行为，有力制衡政府的权力。三是扩大初步审查内容和范围，人大应将各级预算初步审查的对象从预算草案的主要内容扩大到预算草案初步审查方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案，并提出初步审查意见。四是健全审查机制。按新预算法“各级人大及常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查”的要求，赋予人大重大事项或者特定问题组织调查权，提高预算监督的针对性。

2.建立能够独立行使预算监督职责的权力机构。在我国现行预算管理体制下，财政部门是掌握财政信息最为充分的机构，从客观条件来看，由财政部门组织实施财政监督是最有效的。然而，从主观条件看，由财政部门实施财政监督又摆脱不了“自己监督自己”的尴尬局面。对现行财政监督体制的改革应充分考虑到这两方面的因素，可招收监督检查专业人员，建立由各级人大授权的独立于行政机构的预算监督机构，直接向人大负责，通过立法赋予其实施财政监督需要的行政权、检查、质询和评价权，并将财政监督的结果作为评价地方政府及其职能部门行政长官“政绩”的重要指标，从而确保行政机构能积极配合预算监督机构的工作。

3.健全社会监督体系。健全的预算监督体系要求预算监督主体不仅限于政府部门，还应扩展到包括纳税人在内的社会组织、新闻媒体、中介机构及社会公众等。新修订的《预算法》指出：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”这些规定为社会监督预算执行提供了法律依据，但仅有这些还远远不够，社会监督作为预算监督体系的重要组成部分，其主体的多元化为构建全方位监督创造了条件。因此，首先应该从法律上明确社会各监督主体的职能、监督的范围、监督程序、操作方法、有效监督机制和监督奖惩机制，发挥社会监督主体的积极作用；其次，鼓励财经类专业人才、企业职员及个人组成民间预算监督组织或团体，使政府的公共预算收支安排、“三公”经费支出、部门预算收支情况等处于全民监督之下，促进政府预算朝着民主化、规范化的方向发展。endprint

构建现代预算监督模式不仅要求强化各级人民代表大会及其常务委员会预算监督，还要求公民、法人、其它组织积极参与预算监督，从而确立人大、政府、社会“三位一体”的预算监督体系，形成立法权、行政权和公民权相互分离制衡、分工协调的监督机制，有利于形成现代国家治理结构。

（二）构建嵌入式财政预算监督新模式

预算监督是财政监督的核心。为了适应财税体制改革和预算管理改革目标，财政监督需要从以前单一直接监督的传统模式转变为覆盖财政运行全过程的嵌入式财政预算监督新模式，以促进形成预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行新机制，强化财政预算监督。

构建嵌入式财政预算监督新模式的具体操作内容如下：财政监督部门在各地财政部门业务主管处室审核后的预算单位“一上”基础上，全面审核包括所有预算单位的机构编制、实有人员、资产等基本信息情况，以及所有行政单位的新增资产配置预算。通过实地考察调研，对预算压缩或调整提出具体审核意见，作为财政部门内各业务处室安排预算的重要参考依据；项目支出预算原则上应在监督部门提出的预算建议规模之内安排。预算下达后，财政监督部门应对资金分配和使用情况进行跟踪监控，重点监控预算资金是否按规定用途使用等。部门决算开始时，财政监督部门按相关规定对预算单位部门决算进行审核。强化对财政预算编制和执行全过程的监管。通过嵌入式的财政预算监督模式，完善管理机制，规范工作程序，为促进财政体制改革和规范预算管理发挥积极作用。

（三）调整审计监督内容和范围以适应预算监督新模式

一是加大对预算编制完整性的审计，加强对一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算构成的“四本预算”编制、执行、相互关系和作用发挥情况的审计，并对预算公开情况进行审计监督。二是适应预算控制方式的改变，增加对收支预算编制平衡情况的审计，检查预算收入的编制是否与社会经济发展水平相适应，预算安排是否符合国家经济发展的政策方针，预算周转金、超收收入安排和使用情况是否符合新预算法规定，促进科学、合理预算编制。三是调整加大地方政府性债务审计，根据新《预算法》对地方政府举借债务主体、规模、用途、方式、风险防控五个方面的限制性规定，加强对政府债务举借各方面的审计，严控债务风险。

（责任编辑：梁宏伟）endprint