海南省填海造地价值补偿机制探析

简花平

摘 要：本文明确了填海造地的法律概念以及价值补偿的含义，分析了海南省目前填海造地价值补偿的现状以及存在的一些问题，从海域有偿使用制度、海洋生态补偿机制以及价值补偿市场机制三个方面提出了完善海南省填海造地价值补偿机制的建议。

关键词：填海造地；价值补偿；海域有偿使用；生态补偿

中图分类号：D920.4 文獻标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）01-0140-02

1988年建省以来，海南省被开辟为全国最大的经济特区，发展为我国区域开发的新热点，吸引了国内外的一大批投资者。但是，作为海南省主要陆域面积的海南岛，面积仅3.4平方公里，经济发展受到了自然环境的限制，因此投资者将眼光投向了辽阔的海洋，进行大规模填海造地。海南省虽然在1991年率先在全国实行海域有偿使用制度，但是由于海域使用金的标准规定得归于笼统，且标准过低，导致海域资源的浪费和不合理使用。因此，有必要对填海造地的价值补偿机制进行研究，促进海域资源的优化配置，实现海洋经济的可持续发展。

一、相关概念的法律解析

（一）填海造地概念的法律解析

对于填海造地的法律概念，我国法律并未明确，在法律文件中也存在填海造地与其他法律概念混用的情形。国务院办公厅2002年《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海的有关问题的通知》将“围海”与“围海造地”区别开来，并将“填海造地”与“围海造地”加以等同。①国家海洋局2005年发布的《海域使用管理公报》对“围海造地”的解释为：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成土地的工程，包括城镇建设、围垦和工程项目建设。实际上将“填海造地”纳入“围海造地”的范围。国家海洋局2008年发布的《关于引发<海域使用分类体系>和<海籍调查规范的通知>》明确了填海造地的含义：填海造地，是指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式。但是，由于其法律位阶太低，宣传力度不够，导致很少运用到其他文件中。

在上述文件中，“围填海”“填海造地”“围海造地”等术语的混用，容易引起概念上的误解和法律适用的分歧，因此有必要进行规范化。根据《关于引发<海域使用分类体系>和<海籍调查规范的通知>》，结合相关法律规定，本文将填海造地界定为：以人为的方式改变海域的自然形态和生态格局，利用滩涂、港湾或其他海岸为基础，或以建造人工岛的方式，通过筑堤围割海域，并按照法律的规定进行填充，最终形成土地的用海方式。

（二）价值补偿含义的法律解析

价值补偿是指社会的商品资本在出售之后以货币的形式回流，实现价值以及剩余价值的过程。填海造地的价值补偿是指海域开发者对其在填海造地活动中所耗费的海域资源成本及由此引发的生态破坏和环境污染等成本进行恢复、弥补或替换的价值表现。其含义可从以下几方面来理解：

1.海域资源成本补偿。海域作为一种自然资源，能够为人类提供丰富的海洋类食物以及石油等矿产资源，并为海洋运输提供便利，此外也是沿海城市重要的旅游资源，满足了人类的物质生活需要，经济价值十分明显。但海域资源并非取之不尽、用之不竭，它也具备明显的稀缺性。填海造地的用海方将稀缺海域资源的多种功能转化为单一的土地功能，损耗了其他功能，用以实现用海方的现实收益。因此，从经济学角度来看，填海造地用海方取得其海域使用权时，应为其使用的海域资源对未来使用者造成的机会成本的损失支付费用，即实施海域资源成本补偿。

2.外部生态成本补偿。海域资源不仅包括海域之中的海水、海床和底土中的各类资源，还包括海洋生态系统服务功能，如调节气候、栖息生物、灾害缓冲等功能。这些功能虽不直接进入生产、消费过程，不能以市场价格进行价值衡量，但它们保障了生产和消费的正常进行，因而具备间接使用价值。研究表明，填海造地影响海洋生态系统的调节功能，大大缩小了自然的纳潮区域，使潮灾的隐患大大增加；填海造地会使海水污染加重以及海岸生态环境质量下降等[1]。但是，目前填海造地用海方并没有承担填海造地所带来的生态破坏成本，而由国家承担。填海造地的外部生态成本补偿就是要将开发利用海域的生态破坏成本纳入海域使用的价格中，经由市场交换收回货币，用于填海造地所造成的生态破坏的恢复和治理。

二、海南省填海造地价值补偿的现状

1991年1月11日海南省第一部县级《海域使用管理法》在澄迈县正式颁布实施，海南省开始在全省13个沿海市县推行海域有偿使用制度，任何单位或个人使用海域必须依法取得海域使用权，并缴纳海域使用金。2005年6月1日公布的《海南省实施<中华人民共和国海域使用管理法>办法》、2007年12月制定的《海南省农业填海造地养殖盐业用海海域使用金征收标准和管理规定》对海域使用金的征收做了进一步规定。海域有偿使用制度是海域管理的一项创新性制度，为使用经济手段调控填海造地、实施填海造地的价值补偿提供了法律依据，对海域的保护和管理具有十分重要的意义。但是，由于传统观念对自然资源认识的局限性、科学技术的局限性，使得海南省填海造地价值补偿存在着诸多问题。

（一）建设用填海造地海域使用金征收标准笼统且偏低

《海南省海域使用金征收管理办法》没有规定海域使用金的征收标准，依据《国家海域使用管理暂行规定》的相关规定：“海域出让金的征收标准，由各地根据具体情况制定，但每年每亩不得低于100元。”这一标准过于笼统，且不利于执行。有些市县借此施展灵活性，收费情况不统一，这是目前海域管理工作中急需解决的问题。没有建立海域等级制度，对不同的海域按相同的标准进行收费，不利于海域的保护和管理。

（二）填海造地价值补偿构成不完整

以价格形式进行补偿是自然资源价值补偿的基本形式，即以自然资源的价值为基础制定合理价格，使其价值包含在价格之中，经由市场交换收回货币。用于资源定价的边际机会成本理论认为，资源使用者所付的资源价格应等于边际机会成本，低于边际机会成本的价格会刺激过度开发利用资源，高于边际机会成本的价格则会抑制人们对自然资源的合理开发[2]13。填海造地的机会成本由三部分组成：一是填海所产生的工程费用成本；二是占用了稀缺的海域资源而损失的未来利益；三是填海造地所引发的生态损害成本。基于上述机会成本理论，填海造地用海方在取得海域使用权时，除了向国家缴纳海域使用金用以支付海域资源成本外，还应以交税或付费的形式对海域的生态环境损害进行补偿。海域使用金是海南省目前填海造地价值补偿的唯一内容，而填海造地生态损害成本补偿则是空白，造成填海造地价值补偿构成不完整。

（三）填海造地价值补偿的市场机制不健全

一般而言，习惯、命令和市场是资源配置的三种基本方式。但是，目前海南省填海造地海域使用权的取得主要通过习惯和命令方式，尚未建立起市场机制。海洋行政管理部門一般是根据政府部门的核准立项文件进行资源配置工作，政府部门立项确立的项目实施人就是海域使用权人，海域使用权的市场竞争不充分，价格形成机制不完善，使得国有资产可能以廉价方式流失。

三、海南省填海造地价值补偿的完善对策

填海造地的价值补偿，既包括对被填海域的海域资源成本补偿，也包括对填海活动所引起的外部生态损害成本进行补偿。建立科学的海域资源价格形成机制是进行价值补偿的前提，同时，还需建立填海造地生态补偿制度，促进经济发展与环境保护协调发展。

（一）完善填海造地海域有偿使用制度

对于海域使用金的收取标准可以根据使用海域所邻近的陆域地价和距陆域的远近、开发程度的难易、资源丰度等，借鉴韩国的经验，按照经济学地租级差理论进行评估，使得收费标准科学化、规范化，既保护投资者的利益，又使得国家资产保值增值。此外，还需提高国家海域有偿使用管理制度的法律地位，在现行规定的基础上，根据各地的实践经验，进一步加以修改、完善，积极申请加入国家立法计划，使其升级为国家法规，提高该法的法律地位和权威性。

（二）构建填海造地海洋生态补偿机制

海洋生态补偿，是指海域使用权人或受益人在合法利用海洋资源的过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用[3]。海南省目前对于海洋生态补偿机制并没有做出系统的规定，可以从以下两方面进行完善。首先是征收生态补偿金。从性质上说，海域使用金是使用者成本补偿的表现形式，也是目前为止对填海造地用海进行价值补偿的唯一内容，但是并没有将填海所造成的生态损害成本纳入补偿范围。并且，填海造地海域使用金收入并不高，无法满足海洋生态补偿的需求。针对填海造地给海洋资源和生态环境造成的负面影响，海南省在征收海域使用金的基础上，应当根据“谁利用、谁补偿”的原则，进一步征收生态补偿金，与海域使用金一起，共同调控填海造地的成本和规模[2]15。其次应该加大财政补偿力度。在我国的生态补偿机制中，政府补偿占有很大比重，其优势在于，政府补偿可以提供比个体补偿强大得多的资金来源，而且是政府从宏观角度协调区域间生态、经济的发展，避免了市场补偿的盲目性[4]。由于填海造地会对当地的海洋资源、生态环境以及居民生活造成较大负面影响，因此，理应将其纳入海南省生态补偿范畴，加大财政补偿的力度，保护海洋资源的生态价值和经济价值。

（三）健全填海造地价值补偿市场机制

资源配置与利用方式分为两种：一是通过申请审批取得，另一种是通过招标或拍卖取得。通过第一种方式配置资源，虽然也能达到有偿使用的目的，但是资源难以通过市场机制实现自身的经济价值。在市场经济条件下，通过招标或拍卖取得海域使用权比审批取得更加适宜，以市场机制调控资源配置可使资源价值得到显化，更能实现海域资源的经济价值。通过市场配置海域资源包含两方面的含义：第一，通过市场机制确定海域使用权人；第二，海域使用金价格也应通过市场机制形成。目前，海南省填海造地的海域使用权主要是通过审批取得，海域使用金的缴纳标准也是由政府来确定，导致审批不尽合理，海域使用金征收标准无法真实反映海域资源的价值。因此，政府可遵循土地市场的改革思路，通过市场以招标和拍卖的方式分配海域使用权，由市场主导海域使用金价格标准。

参考文献：

[1]郭伟，朱大奎.深圳围海造地对海洋环境影响的分析[J].南京大学学报，2005（3）：286-296.

[2]李京梅，刘铁鹰，周罡.我国填海造地价值补偿现状及对策探讨[J].海洋开发与管理，2010（7）.

[3]王淼，段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨[J].中国渔业经济，2008（3）：12.

[4]杨娟.生态补偿法律制度研究[D].武汉：武汉大学，2005：41.