新型城镇化背景下农地流转中的农户风险及其应对机制研究

韩锦绵 邵佳莹 刘映辰

内容提要：从农户角度出发，对其在农地流转过程中面临的诸多风险系统性地归类，并剖析这些风险的形成原因。在此基础上，从政府、市场和农户三个维度出发，构建全面综合的农户风险规避机制。

关键词：农地流转；农户风险：风险规避机制

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0040-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.009

一、引言

新型城镇化的一个重要约束就是土地资源的合理配置，而我国的用地矛盾随着新型城镇化的推进日益突出。在我国现行土地制度下，解决这一问题的出路在于建立土地市场，加速农地流转。我国的农村土地可分为农户拥有经营权的农业用地和农村集体土地。农地流转既包括通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；也包括农村集体土地的流转。在农地流转中，当农业用地转化为非农用地时，所剩的农田须通过农业现代化提高生产效率，以满足日益增长的粮食需求。这会导致小块分散的农田从农户手中流转到大型农业企业集中大规模使用，以便机械化生产。而且由于大量农村劳动力流入城市，留守的大多为老人和小孩，大量农田无人耕种，这时，农地就在农户之间、农户与农业企业之间自发流转。随着我国农地流转相关法律法规的出台，农地流转趋于规模化，流转速度不断增加，地方政府也在其中扮演着重要角色。然而，在此过程中，农地流转的风险也迅速暴露，其中农户面临的风险尤为重大，因为他们缺乏风险管理能力，一旦受损，生活甚至生存情况会严重恶化，大大增加了整个社会所面临的风险。2013年十八届三中全会提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。我们更需研究农地流转中农户面临的风险及其权利利益。

二、我国农地流转的状况与类型

（一）我国农地流转的历程与现状

1982年，家庭联产承包责任制确立，将土地经营权从所有权中分离出来，并延续至今。在该制度建立之初，就有简单的农地流转形式，如农地互换、代耕等，随着农户外出、收入提高、农业技术发展和政府一系列法令的颁布，农地流转的形式更加丰富，规模更大。农地流转真正法律化在2002年，此年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2007年实施的《物权法》进一步完善了土地承包经营权流转的有关规定。党的十七大提出“按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”，指明了土地承包经营权流转的方向。2008年党的十七届三中全会制订的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，再次提出“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，农地流转迅速发展，尤其是地方政府主持的大规模农地流转。

截至2011年上半年，全国农地流转面积2.07亿亩，占家庭承包耕地总面积的16.2%。流转形式也由简单的互换、代耕，发展到转包、出租、转让、互换、入股等多种形式并存的阶段，转包、出租、互换、转让、股份合作成为农地流转的5种主要形式。全国转包和出租比例分别为51.4%和26.7%（合计78.1%），转让、互换、股份合作和其他形式的比例分别为4.7%、5.4%、6.2%和5.6%。流转的主体也由单一的农户发展到农户、集体经济组织、规模经营者、中介组织、政府等多元主体共同发展的阶段。流转模式也越加丰富，如重庆、广东等地的农地入股的土地流转改革，天津、浙江等地的“宅基地换房”“两分两换”，成都等地确权颁证、还权赋能等。我国的农地流转规模也在不断加快，2011年上半年面积（2.07亿亩）比2008年底（1.06亿亩）增长近一倍。其中，经济较发达地区农地流转比例较大，截至2010年底，耕地流转面积占耕地承包面积比重较大的省份为上海59.3%、北京46.3%、浙江38.9%、重庆36.2%、江苏34.2%、黑龙江25.8%、广东23.5%、湖南21.4%等。农地流转的服务体系与市场机制初步完成，据农业部消息，截至2011年上半年，全国已有超过800个县（市）、12000个乡镇建立了农地流转服务中心，初步形成了“村有信息员、乡镇有服务窗口、县市有流转大厅”的流转管理服务体系。部分地区还建立了农地流转中心、交易所、交易市场等。截至2013年11月底，农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右，全国农村承包50亩土地以上的大户达到287万家，家庭农场的平均面积达到200亩左右。

（二）我国农地流转的类型

我国的农地流转根据地方政府是否参与可以分为农户间自发的农地流转和地方政府主导的大规模农地流转。农地流转发展初期，多为前者，随着城市化和非农就业机会增多，农地流转越来越普遍，2002年颁布的《农村土地承包法》把农地流转政策上升为法律后，地方政府为响应中央号召，提升政绩，主持的大规模农地流转大量出现，并逐渐成为主体。从地域上看，东部经济发达地区由于有种植经济作物的技术、资金和效益优势，自发流转的农地相对较多；而西部较落后地区土地相对贫瘠、不适宜耕作经济作物，自发流转的多是因农户外出打工而闲置的农地，地方政府主导、外力推动的大规模流转较多。从我国农地流转效果和现状来看，地方政府主导的大规模流转不仅难以带来预期收益，而且可能产生较大的风险，损害农户切身利益。农地在农户间自发流转是农地流转之初的基本形态，其特点是规模小、自发性強、流转主体多为有亲友关系的普通农户；但随着城镇化建设和农业现代化的推进，农地流转规模逐渐增大，相关法律法规的颁布更推动地方政府响应政策号召、介入农地流转程序，地方政府主导的农地流转特点是规模大、主要由村两委决策、农地流出方和流入方实力悬殊等。本文从农地流转的这两大主要流转类型人手对农户风险进行分析，由于后者的规模大并逐渐成为主体，所带来的风险也远超前者，本文重点针对地方政府主导的大规模农地流转风险进行分析。

三、我国新型城镇化背景下农户的农地流转风险分析

（一）我国农户土地自发流转中的农户风险分析

尽管我国农业部对农地流转合同做出了明确规定，但因农地自发流转多在亲戚、朋友等熟人间发生，农户受文化水平与环境影响，不会或不愿采用正规合同，因此农地流转仍以口头协议为主，缺少规范有效的契约。这种协议尽管节省时间、精力与成本，但缺乏权利与义务的法力约束，农户面临的风险主要包括：

1.契约风险

新制度经济学认为，契约是两个愿意交换产权主体所达成的协议。契约风险就是指履行契约的不确定性带来的损失的可能性。一方面，签订契约时，信息劣势方无法保证自身利益，选择不合作，这是给契约主体带来的风险；另一方面，即使普通农户间或普通农户与农业大户愿意签订协议，由于我国土地市场发展水平较低以及农户之间的信息不对称，双方所签订的协议可能手续不完善、缺乏规范性，造成契约本身不完备，这些都会导致协议双方预期利益受损。

2.纠纷风险

自发的农地流转多产生于有劳动力外出打工的家庭，根据国家统计局数据，2011年农民劳务工低学历群体比例为53%，从事的主要是建筑业、加工制造业等技术含量较低的工种。这些工种不仅工资收入较低（2011年农民劳务工收人为2000元），且极易受到宏观经济波动的影响，易产生纠纷风险。比如，在2008年金融危机爆发时，我国沿海地区大批加工制造企业减产、倒闭，造成大量农民工返乡。返乡农户因为失业，可能强行要求收回外包耕地，引发纠纷，这其中有60%属于合同不规范引起的，造成社会动荡。影响社会安全。

（二）我国地方政府主导的大规模流转中农户风险分析

本文将地方政府主导的大规模农地流转风险分为发生时、发生后和流转结果三部分进行分析。

1.农地流转发生时的农户风险分析

农户利益受损风险产生于农地流转之时，因农地作为生产要素具有价格，农地价格取决于农地在规模经营下带来的预期收益。农户对农地定价知识的缺乏、预期收益的不确定性，都会导致定价不合理。而且在现实中，地方政府为招商引资或政绩，对农地定价价格往往偏低以提高吸引力，导致农户出让经营权时利益受损。

此外，在政府主导的农地流转中，大多由地方政府按统一价格对农地进行大规模收购，再转包给经营企业。统一价格不仅不能反映不同耕地的质量差别，更可能遭到人为压价。部分地方政府为追求政绩，维护农业大户利益，使流转价格有偏低趋势，同时采用货币化结算方式，还使农民承担了通货膨胀风险。甚至有部分地方政府、“村两委”在“中介费”、“流转费”的诱使下，压低农地价格，与业主联合损害农户土地权益，这是由道德风险引发的农户利益受损风险。

2.农地流转发生后的农户风险分析

（1）农户失业风险。农地规模化耕作有利于实现农业现代化，这一过程中，机械会替代部分劳动力，使得部分农户失业。不仅如此，当遇到灾害时，本应从事劳动的部分劳动力也不会被农业大户雇佣。当农户种植自有农地时，不考虑劳动力成本，只要有收益，农户就愿意劳作。比如洪涝导致水稻倒伏，需要及时扶苗，这时农户愿意扶苗以保证收益，因为农户在计算耕种成本时倾向于忽略自身劳动力价值。但农业大户遇到这种情况，雇佣农户所付的费用可能比扶苗后的收益大，因此农业大户宁愿接受现有损失，也不会雇佣农户工作，这部分被挤出的劳动力也处于失业状态。

部分外出打工农户将自有农地流转给经营大厂，这样能够同时获得农地出让金和打工收入，并且减少农田的闲置，短期内是双赢局面。但由于农民平均受教育程度相对偏低，所从事的职业多为体力劳动，这些职业易受经济波动影响，当经济增长放缓或停滞时，大量农户就会失业。此外，外出打工的农户多为中青年，随着年龄增长会渐渐不适宜高强度体力劳动，被新生力量代替，被迫失业。这两部分失业农户失业后同到农村，这时他们已失去自家农地，在农村又处于失业状态。

（2）农户失去保障风险。农地是农户的收入来源，当农户失业回流农村时也可成为承接这部分农地的缓冲。在地方政府主导的大规模农地流转中，为照顾经营企业利益，流转期限趋于长期，经营企业才可将投资到机械化规模化中的成本，如购买大型收割机、旋耕机、烘干机和农田水利基础设施建设等投资收回，获取利润。这使农地流转期限多在十年以上。在此期间，农户接触不到自有农地，所得土地转让金不足以支持日常生活，更无农户失业“缓冲”机制，基本生活水平得不到保障。

我国的农户失业、养老、医疗等社会保险尚不完善，相比城镇社会保障制度，我国农村社会保障制度建立时间晚、发展基础弱、保障项目不全面，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。农村在近几年才建立起包括新农保、新农合与社会救助的社会保障体系，社会福利等方面的内容仍然缺失，已有的保障项目待遇水平低、保障作用有限，而且新农保和新农合都是采取自愿参加的原则。在农村，除了已经建立的新农保、新农合、社会救助制度，其他诸如失业保险、工伤保险、农村社会福利等项目至今仍是空白。无法胜任保障农户生活的责任。

3.源自于农地流转结果的农户风险

某些方式的农地流转最终结果，可能导致农户彻底失去土地。原因如下：第一，随着土地金融不断发展，以农地作为资本入股，定期取得收益的农地流转方式渐渐兴起。农民对自己的土地仍拥有“所有权”，根据经营农地的公司收益而获得分红，保证了长期收入来源。当公司效益较好时，农户分红也呈增长趋势。但是，农地“入股”相当于投资，用农地的经营使用权投入公司，承担风险。当公司效益下降，农户收益随之下降，这是农户个体无力改变的现象，一旦公司破产，农户手中的股份失效，相当于失去农地。这种损失是不可逆的，是永久性的；第二，地方政府在主持了大规模农地流转后，往往不再后续关注这些农地的使用情况。有些经营大户为追求短期利益，过度耕种，大量使用农药化肥，造成耕地质量破坏。据统计，规模化流转的部分农地不同程度地出现土地沙化、土壤板结等问题。而一些业主在农业项目经营失败后“一夜蒸发”，置毁坏的耕地于不顾。这种土地退化需要很长时间才能恢复，甚至是永久性退化，形成土地荒漠化，无法再耕种，相当于农户失去农地；第三，从农地使用性质来看，流转土地绝大部分用于發展经济作物、农产品加工、休闲农业、乡村旅游和乡村酒店等，导致耕地“非粮化”和“非农化”。特别是在城市郊区，大约45%的农民认为流转农地已被用于非农建设。在有些地区，耕地流转给业主后，有15%的耕地用于发展观光农业和乡村旅游，真正用于种粮的耕地只占6%左右。这种情况的发生是因为非农用地的经济收益往往高于农业，经济作物的利润率高于粮食产物。但是，这些违规用作非农建设的土地很难再转化为耕地，不仅农户失去农地，国家总耕地面积减少，且对粮食安全也有影响。

四、我国农地流转中的农户风险应对机制构建

本文从政府、市场和农民三个维度出发，构建全面综合的农户风险规避机制。

（一）政府规避

1.完善相关法律法规，优化流转程序，明确农户权利

十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”，应通过法律有效地保护农户权利，与《农村土地承包法》配套的法律法规应当包括《土地承包经营权流转办法》，明确土地承包经营权的权能、农地产权主体，制订土地流转程序、方式、终止等条件细则，还应颁布《农地评估办法》以及相关的土地金融管理办法，对农地市场进行监管。

土地流转包括了信息流、资金流、土地实物流的流动，需要解决农地质量、数量、使用形式等多方面问题，必须使用科学高效的流程，设计多种方案，实现安全稳妥的流转。要保障农民在土地承包经营权流转中的自主权利，就应清晰界定农户拥有对农地的权利，通过确权、登记、颁证，清晰界定集体所有权和农户经营权之间的关系，避免农户土地被“集体”、“代表”进行非自愿流转。

2.健全监管机制和农地流转服务体系，补充市场机制，保护农户利益

由于农地流转市场不完全，农户处于弱势地位，在经济条件允许的地区设立专门的土地监管部门，带头或支持其他组织对经营公司进行调查评估。评估中可以采取对公司的资产、信用、经营能力、担保和环境的SC评估法，结合财务数据评估其风险，减少经营失败连带损害农户利益的风险。确定流转对象后，引导法律机构参与农户的合约签订，保证合约的有效性，减少契约风险。合约生效后，要定期或不定期对农地经营方进行检查，促使农地使用按照合约并符合国家地方的有关规定。同时，对地方政府也要进行长期监督，防止“寻租”现象。例如对地方行政首长与农地监管机构的官员实施责任追究制度，实现全社会共同监督与长期监督。

对农地经营公司进行严格监管，防范过度开垦、使用化肥等导致土地退化的行为，保证国家耕地质量和数量，减少农户失地风险。并要加快土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，加强《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的贯彻落实，通过民间调解、行政裁决、司法诉讼等多种方式解决纠纷；建立农地流转合同备案制度，在农地流转合同签订的同时进行备案，便于有关部门了解实际情况并及时监管，确保公正；建立快捷实际的农户申诉渠道，通过设立农民组织和增大农民话语权等完善农户利益表达机制，遏制纠纷风险。

3.引导建立农户基层自治组织并实现对接合作

地方政府应派出法律、农业、财务等专业人员帮助组建农户基层自治组织，给予农户农地流转自主选择权，同时减少农地盲目流转产生的风险。地方政府应保证农户基层自治组织充分享有法定权利，并保护其利益不受非法侵害，积极沟通，相互配合，实现农户与政府的无缝对接。

4.建立全方位社保体系，包括最低生活保障、医疗保险和养老保险

建立农村最低生活保障制度。根据当地经济和农民收入水平确定最低生活保障标准，并随经济发展及时调整；根据低保标准通过规范程序选择保障对象；按照规定定期定额发放保障金额；从地方到中央各级政府按一定比例提供资金，设立专门账户运作管理。建立农村养老保险制度，可通过个人投保、家庭养老、分红型养老险等多种形式，按照农户自身情况，对达到养老标准的老人保障其生活。在农户经济状况较差地区，以政府补贴为主；在农户经济状况较好地区，以农户自有资金为主。在养老保险金的筹集、管理、增值和使用全过程中注意安全性、流动性和营利性的统一。建立医疗保险，通过财政拨款支持，改善农户医疗卫生状况，提高医疗费用报销率。此外，还可将农户组织起来，一方有难，八方支援，互助共济，构建农村合作医疗。

（二）市场规避

1.农地流转市场化

在农地流转中引入市场机制，公开投标、加强竞争，科学使用定价模型，实现农地合理定价，减少农地流转时因价格问题导致的损失。参考国有建设用地的市场定价机制，对达到一定规模的农地流转，保证至少三家经营企业投标，加强竞争，减少农地经营方的超额利润，遏制地方政府与企业之间的利益交换行为。参考已有的土地定价模型，如基于产权约束的农地流转市场定价、将未来农地收益预估折现、中介平台定价机制、logistic：定价模型等，结合实际情况，修正模型并通过检验，不断改进，最终使用置信度在95%以內的定价模型，对一些难以通过市场竞争和投标米定价的农地进行价格评估。

2_上地金融

创造多种土地金融产品，如土地抵押贷款、农地入股、设立专门基金管理农地流转收入等。通过土地资本化，使农民获得闩有资金与长期性收入，同时可通过农地流转收入自主创业、或由基金集合分散农户资金创立创业项目，为农户提供就业机会。农户作为股东或基金投资者，拥有部分所有权，激励效果更好，白食其力，减轻国家财政负担。

3.完善农地经营权的流入、回转机制

通过在流转合同中添加附加条件、设立允许失业农户参与农地耕种的政策、流转后一定期限内保留农户回购经营权的权利等方式，实现农地流出与流入的双向转化机制，实现农民一定条件下重得土地的回转机制，减少农户失业风险和生活负担。充分发挥农地为外出务工农民失业“缓冲”功能，减少非农非城的“流民”造成的社会动荡。

4.收取土地流转风险保证金

各地方政府根据自身情况，通过立法或规章等方法，按照农地流转的规模、经营方信用等级、经营能力等情况，进行分级，不同级别收取不同比例保证金。这部分保证金将在经营方无力支付租金、违约使用土地时用以补偿农户损失、保证农地安全。

5.引入商业保险组织

将商业组织引入农业保险和农村养老保险机制，帮助农业健康发展，促进农地流转的进一步扩大。农业保险能提高农业大户与经营企业抵御自然灾害的能力，保证其生存率，提高积极性，减少农业种植风险。愿意承接大规模农地流转项目的企业会随农业保险的完善而增加，增加市场竞争，实现农业现代化。商业保险引入养老保险机制有利于减轻政府财政负担、发挥专业组织的效率和服务优势、给地方政府更多空间用于完善法律法规、引导农户、监管市场，并且加快实现城乡一体化的社会保险体系。

（三）农户规避

1.培养农户的法律与合同意识

培养农户的合同意识，在地方政府与村组织帮助下，签订规范、具有法律效力的合同，将流转规模、期限、价格等各个因素在合同中列明，减少契约风险。在保障自身利益的同时，也应杜绝农户自己不遵守合同，要求提前收回土地等行为引发的纠纷风险。

2.提高农户的专业知识

农户主动学习，提高自身素质，加强相关法律知识，加深对农地定价、农地流转的了解，学会进行利益表达。这也需要地方政府的支持，免费或低价为农户提供学习机会，在农地流转前进行简单介绍，根据农户自身知识水平和接受能力，将农地流转政策以通俗易懂的方式进行讲解，确保农户了解基本情况，做出正确选择。只有这样，才能从根本上改善农民这一弱势群体的处境，让其有能力有条件争取、维护自己利益。

3.完善农户自治组织

完善基层农户自治组织，保证农户在农地流转中的自主权和维权能力。如设立农民合作社，可以由村民自发组建也可由地方政府牵头。合作社成员的选举、管理、决策等一系列事项都应该在“民主、公开、公平”的原则下，通过严格详细的程序进行。还可在现有的“村两委”体制下进行改革，增加其他农民监督组织，如监督委员会，对“村两委”的议事、决策、执行等进行监督，防止“寻租”行为，保证“村两委”决策的程序性与科学性。通过教育，确保农户对自身拥有权力的认识，如：选举权、提案权、议决权、评议权、监督权、罢免权、否决权等自治能力，提高农户的权利意识，保证自身权力不受侵害。