浅析大陆法系与英美法系行政法概念

张仁瀞

摘 要 概念是反映事物本质属性的思维形式，而行政法概念作为研究行政法的基础性问题，应当表达其本身的理念，反映一国行政法治的现实。近代意义上的行政法起源于西方国家，大陆法系和英美法系作为当代两大法系，因其行政法发展的历史背景、价值观念、法律传统和理论基础不同，决定了不同法系的国家在对行政法概念进行概括时也存在着很大的差异。本文试图通过对大陆法系与英美法系行政法概念进行比较分析，以加深不同法系行政法概念的理解。

关键词 大陆法系 英美法系 行政法概念

概念是反映事物本质属性的思维形式，而行政法概念作为研究行政法的基础性和起始性问题，应当表达其本身的理念，反映一国行政法治的现实。近代意义上的行政法起源于西方国家，由于各国行政法产生历史背景、价值观念、法律传统和理论基础不同，西方国家行政法的发展形成了以法德为代表的大陆法系和以英美为代表的英美法系两大行政法发展模式。即使在同一国家内部，学者们的理解也各有侧重，可谓仁者见仁，智者见智。因此，两大法系对行政法概念的表述和侧重也不尽相同，为了对两大法系行政法概念有比较清晰的理解，有必要对两大法系的行政法概念加以比较研究，以便更好地发展行政法，加强宪政建设。

一、大陆法系的行政法概念

在大陆法系国家，学者们对行政法概念的分析，一般以区分公法私法为出发点。“行政法系具体之公法，亦为宪法之试金石” 。大陆法系的行政法概念通常从公共管理的角度把行政法解释为调整行政活动的公法，是国内公法之畛域。它的作用在于充分利用公权力的手段达到服务公共利益的目的，这与大陆法系将法律严格区分为公法和私法的法律传统密切相关。大陆法系以法国和德国为代表。

（一）法国

法国有“行政法母国”之称，其行政法理论也最为完备。在法国，学者们倾向于从公法角度去阐述行政法的概念，“行政法是调整行政活动的国内公法 ，”“从某种程度上说，行政法是公法的一支，它以国家行政体制为立法对象。” 著名学者术·瓦林认为：“行政法不仅包括行政权及其行使的程序和原则，公民在受到行政行为侵害时的救济措施，还包括行政机关的组织形式，行政机关颁布规章的权力及程序，文官制度，政府对财产的征用和管理，公共事业、行政责任。” 综上可知，法国在行政法研究的侧重点上，法国学者认定的一个基点是“行政”。行政作为国家的一种职能是无可争议的，但对于行政的内涵和范围，由于各个学者的出发点和考察的角度不尽相同，对行政的定义也就有所不同。尽管如此，法国学者更倾向于从形式意义上考察行政，认为行政是行政机关的公务行为。在这个基础上，法国学者普遍认为，行政法是调整行政机关一切行政活动的国内公法。

对于这一定义，我们可以从三个方面进行理解：首先，行政法是公法而不是私法。因为大陆法系严格划分公法和私法，而法国作为大陆法系的代表，也不例外。因此，只有行政机关的公务活动才能纳入到作为公法的行政法的调整范围之内，而行政机关的私法活动则被排除在外;其次，行政法是国内法而不是国际法。行政法只调整国内关系，而国家和国家之间的关系则被排除在行政法调整范围之外;最后，行政法是调整行政活动的法，而不是调整私法行为的法。只要是行政机关的公务活动，均受行政法调整。行政机关非公务活动则不受行政法支配。

（二）德国

德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊梁。德国行政法在19世纪前期受法国影响比较深，德国的公法理论“基本上和法国所代表的主流思想无太大差异” 。德国行政法学创始人——奥拓.迈耶在潜心研究法国行政法和行政法学之后，于1886年出版了《法国行政法原理》一书，在该书中他较为简单的指出，行政法即关于行政之法，属于行政之法。1895年他又出版了《德国行政法》，该书定义也较为简单，认为行政法是特别用于调整作为管理者的国家和作为被管理者的臣民之间关系的法律部门。

德国行政法专家沃尔夫和巴巧夫认为，行政法在广义上是公共行政机关据以操作的法律规则的总和;在狭义上则是关于公共行政机关主体之主权权力的法律规则之和。他们认为，行政法是公法的一个部门，它有别于那些即使适用于公共行政机关的私法。而德国学者毛雷尔（Maurer）则认为，行政法是以一种特殊的方式研究公共行政机关——行政职能、行政程序和行政组织之成文或不成文法律规则之总和 。毛雷尔教授这是从行政法的内容角度给行政法下的定义，由此可知行政法并不只是行政组织及其活动的标准，更确切的说，行政法是并且正是调整行政与公民之间的关系，确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已。目前，沃尔夫和巴巧夫对行政法概念的表述在德国得到比较广泛的认同。

二、英美法系的行政法概念

英美法系国家的行政法学者在研究行政法时，不大为概念下定义，“也没有明确的行政法概念”。这是与英美法系学者注重经验、轻视理论的习惯相联系的。但仍有一些学者从保护私人利益的角度出发，把行政法概括为控制行政权力的法。它规定行政机关可以行使的权力，强调行使权力的程序，对违法行政的行政救济等，而具体到各个国家，对行政法概念的表述也是存在着具体差异的。英美法系国家以英国和美国为代表。

（一）英国

英国号称“宪政母国”。但是其行政法概念从产生到发展却经历了一个漫长的过程。因为其对行政法存在传统上的偏见和排斥，经历了一个对法国行政法与行政法学从拒绝到借鉴吸收的过程，特别是在英国著名法学家戴雪对行政法观点的影响下，英国行政法在相当长的一段时期发展缓慢。A.V.戴雪在1885年的《宪法研究导论》一书中认为，行政法就是用特别法和特别法院来保护政府官吏的特权，它是法国的东西，与英国的法治原则不能相容。因此，在英国没有也不应有行政法。 虽然后来他承认英国有行政法现象，但他认为行政法主要是行政诉讼法。随着世界各国行政法的发展，英国学者逐渐摆脱戴雪行政法观点的影响，对行政法的概念有了进一步的认识和发展。英国著名学者T.E.霍兰特在1880年的《法理学》一书中最早对公法和私法进行了区分，他认为私法的内容就是私人之间的相互关系，而在公法的关系中，必须有一方当事人是国家。公法由两部分组成，一部分是宪法，另一部分是行政法。 20世纪30年代，英国宪法学家W.I.詹宁斯在《法律和宪法》一书中认为，行政法是关于公共行政的全部法律，是公法的一个部分。其内容包括行政诉讼，以及行政机关的组织权力、义务、权利和责任。 这一定義同霍特兰的概念相比，反映出了行政法的主要内容，为大多数英国行政法学者所接受。

英国著名行政法学家H.W.R韦德对行政法概念的表述最为典型地突出英美法系关于行政法概念的特点，在英国也最具有代表性。韦德在《行政法》一书中认为，行政法的定义，首先，可以概括地说，“它是关于控制政府权力的法律”。这是问题的中心，也是从目的和功能角度界定行政法。另外一个含义是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则” 这是从内容与行使的角度界定行政法。韦德对行政法的定义直接体现了英国的法治原则和议会主权原则，法治原则能够在最大程度上保障个人自由，制止行政机关的不当干预。议会主权原则要求政府必须向议会负责，树立议会的最高地位，使行政权能够得到很好的控制。同时也体现了行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它们的法律规范，以此来保护公民不因权力滥用而受到侵害，强有力的权力机器必须防止走向“乱砍乱杀。”这都反映了英国当时的国情。

（二）美国

美国的行政法制度同英国的行政法制度并不完全相同，但美国的行政法学基本上來源于英国，在创建时也借鉴了大陆法系的行政法。美国的《布莱克法学词典》是美国最为权威的法学词典之一，它认为行政法是规范和控制独立管制机构的行为和权力的法，美国最早对行政法的研究就是起源于行政独立管制机构。这一定义是从狭义层面以行政独立管制机构出出发点给行政法下的定义，这与美国当时的行政背景是相一致的。虽然这种狭隘的行政法定义已不再适应当代的发展，但从这一定义我们不难发现英国“控权”理论的影子，而这一定义也正是以“控权”理论为基础的。

美国著名行政法学者B·施瓦茨在《行政法》一书中则认为：行政法是控制政府活动的法律， 它规定行政机关的权力、权力行使的原则，和人民受到行政活动侵害时的救济手段。” 这是从行政活动的程序角度给行政法下的定义，其主要特点是认为行政法不是实体法，而是行政程序法。当代著名的行政法学家K.C.戴维斯教授也认为“行政法是关于行政机关权力和程序的法律，尤其是包括规范对行政行为的司法审查的法律。” 这是最广义上的定义，以正当“法律程序”为理论核心，从行政法内容和形式的角度对行政法进行了界定。而且他强调对行政行为可以进行司法审查，使得行政救济的手段更加具体。

三、大陆法系与英美法系行政法概念的比较分析

通过对上述大陆法系典型国家和英美法系代表国家行政法概念的理解和分析，虽然具体各国都是根据各自的具体国情对行政法下的定义，但是不难发现两大法系还是存在一些共同的差异之处，笔者认为大陆法系和英美法系行政法概念主要存在以下三个方面的区别：

（一）大陆法系和英美法系国家对行政法概念界定的侧重点不同

大陆法系和英美法系国家都是以本国的宪政背景为出发点，达到控权与护权相统一的目的，只不过是两大法系对行政法概念的侧重点不同而已。大陆法系的行政法专家学者们侧重“管理论”，认为行政法的主要目的在于保障国家和社会公共利益，换言之，大陆法系主要是从国家管理的角度来界定行政法的概念;而英美法系的行政法学家学者们侧重“控权说”，这种“法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯;另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责” 。也就是说，英美法系是从注重从控制、防止行政权力膨胀和保护私人利益的角度来对行政法的概念进行概括的。

（二）大陆法系和英美法系国家对行政法概念界定的内容和范围不同

整体而言，大陆法系国家的行政法概念所涵盖的内容要比英美法系国家的行政法概念广泛，侧重于其广义内容。主要包括：行政行为为国内公法，而不是国内私法和国际法;行政法是调整代表国家进行行政活动的主体与公民之间关系的法;行政法也是行政监督及其补救的法;行政法是有关行政（组织和权力）的法律规范，既包括实体法，也包括程序法，既包括外部行政法，也包括内部行政法。对比之下，英美法系国家的行政法概念所涉及的内容和范围要窄得多。其侧重于对行政权力的控制及对行政相对人的权利救济，一般仅指程序法，不包括实体法和内部行政法及行政组织方面的问题。例如，法国的普遍行政法中，除了包括一般性的程序规则外，还包括行政组织法、文官制度、公产管理、行政合同和公共工程等法律规则在内。而这些项目则被排除在美国的狭义行政法概念之外。

（三）大陆法系和英美法系国家行政法概念受到是否区别公法和私法的影响

在大陆法系国家，严格区别公法和私法，他们认为行政法是关于公共行政的国内公法，不包括私法在内。如法国就设置了专门的行政法院来管辖行政案件，而私法领域发生的案件则由普通法院管辖;而在英美法系国家，公法和私法没有严格的区别，由同一法院统一管辖。适用同样的法律原则，所以可以把关于公共行政的全部法律都包括在行政法内。然而，随着各国行政法的不断完善和发展，两大法系的行政法概念除了在公法和私法方面的区别比较明显外，在其它方面的差异性也逐步缩小。可以说，无论在大陆法系的国度还是英美法系的国家，贯穿于行政法的中心主题——对行政权力的法律控制是一致的，也是各国行政法发展融合的相同点。

注释：

[台]城仲模.行政法之基础理论[M].台湾：三民书局出版社，1988：1.

王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1997.13.

[法]莫里斯.奥里乌著，龚觅等译.行政法与立法精要[M].沈阳：辽海出版社，春风出版社，1999：143.

应松年，朱维究.行政法与行政诉讼法教程[M].北京：中国政法大学出版社，1989：8.

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姜明安.外国行政法教程[M].北京：法律出版社，1993：94.

A.V.戴雪.宪法研究导论[M].北京：商务印书馆，1915：190-198.

T.E.霍兰特.法理学[M].北京：商务印书馆，1924：366-378.

W.I.詹宁斯.法律和宪法[M].北京：群众出版社，1984：194.

[英] H.W.R.韦德著，徐炳译.行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997：5-6.

[美]伯纳德.施瓦茨著，徐炳译.行政法[M].北京：群众出版社，1986：1.

Kenneth， Culp Davis. Administrative Law West Publishing，1977：1.

杨解君.当代中国行政法（学）的两大主题[J].中国法学，1997（5） .

（作者简介：广东外语外贸大学2012级宪法学与行政法学专业研究生，广州商学院法律系教师）