海岸带综合管理的立法对策研究

孙晓情

摘 要 从我国现有的涉及海岸带管理的法律体系出发，着重分析了目前我国海岸带管理中存在的法律问题：一是海洋立法观念落后;二是海洋法律体系存在的问题;三是海岸带资源权属存在的问题。针对这些问题，提出了相应的立法对策制定海岸带管理法，完善海岸带管理法律体系。

关键词 海岸带综合管理 海岸带管理法 立法

海岸带是海洋和陆地交界、海陆相互作用的地带。从自然科学的角度看，海岸带是一个极其复杂、高度多样化的、复式交叉系统，处于不断运动和变化之中。从生态学的角度看，海岸带生态系统是能量、物质交换激烈的地带，是高生产力的地带，但同时又是生命脆弱地带。目前，随着人类对海岸带开发利用的能力、规模和内容的增强、扩大，海岸带的综合管理已经成为一种必然趋势。海岸带综合管理的主要模式是：政府通过法律法规，对海岸带资源用户的行为进行适当的规范，确保资源开发的有序性和可持续性。①

一、我国海岸带管理的立法现状

我国海岸带管理立法的真正起步是在党的十一届三中全会以后。一方面，一些关于海洋环境保护管理、海上交通安全管理、海洋资源管理、海洋科学研究管理、海域使用管理等直接或间接涉及到海岸带方面的法律法规相继出台，具体包括《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海上交通安全法》、《航道管理条例》、《渔业法》、《渔业法实施条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《涉外海洋科学研究管理规定》。此外，与海岸带管理密切相关的如《水产资源繁殖保护条例》、《海洋环境保护法》等法律法规也构成了我国海岸带管理的基本法律依据。另一方面，全国海岸带管理立法工作在20世纪80年代被列入国家立法规划，成立了由国家海洋局牵头、有关部委参加的海岸带管理法起草小组。1983年开始了《中华人民共和国海岸带管理法》的起草，到1985年改为《海岸带管理条例》，经过了十几稿的修改，最后因各有关部门的认识难以统一而不得不放弃。20世纪90年代，国家计划经济委员会（现为国家发展与改革委员会）为解决滩涂开发与保护中的严重问题，启动《中华人民共和国海岸带滩涂资源管理条例》的起草，出了两次修改稿，但也遇了海岸带管理法同样的问题。②

二、我国海岸带综合管理的立法困境

（一）海洋立法观念落后

从总体上说，中华民族对海洋的地位缺乏全面正确的认识，海洋观念仍然滞后于时代的要求，成为制约我国海洋立法工作和海洋管理工作的重要因素。这些落后海洋观念如下：

1、有陆无海的观念

很多人海洋知识缺乏，不知道我国除了960万平方千米的陆地国土，还有约300万平方千米的海洋国土许多中小学教科书尚无我国海洋资源、海洋权益方面的表述。许多国情读物海洋部分的论述尚不够完整，甚至出现疏漏和差错。据报载，在某高校进行的一项调查表明，9%的学生不知道我国还有近300万平方千米可管辖海域。

2、重陆轻海的观念

一些人只看到我国的陆地资源丰富，却不晓得海洋资源同样丰富，可以说有相当一部分人是海盲，海洋意识相当单薄，这可能是与我国从明清以来实行禁海政策和闭关自守政策的影响有关，加之海洋环境的严酷性所带来的开发投资高风险大的特殊性，致使人们一直重陆轻海，重眼前利益轻长远利益。

3、无度用海的观念

沿海地区在海洋的开发利用过程中，盲目、过度开发海洋资源，如长期过度捕捞，大规模围海造田和肆意砍伐植被，使我国近海资源遭受严重破坏。

由于主要在陆地上进行生产活动，所以在人们心中形成固有的思维方式：陆地的生产活动是主要的，而海洋的生产活动则处于从属地位。所以，在制定政策、法律、經济发展规划时，优先考虑陆上生产活动，而忽视海洋在生产活动的重大作用。所以，许多涉及海岸带管理的法律都是相关陆上法律的适用范围向海的延伸，如《矿产资源法》、《土地管理法》、《水土保持法》等法律法规。

（二）海洋法律体系存在的问题

根据海洋管理法律的特点，海洋法律体系分为三大部分，一是海洋基本法，如《领海与毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》，规定不同海域的法律地位、基本结构;二是海洋综合管理法，调整开发利用海洋过程中产生的各种社会关系，协调各海洋产业和海上活动之间的关系，如《海域使用管理法》、《海岸带管理法》、《海洋资源开发保护管理法》等;三是专门的海洋行业管理法规，这类法规按所调整的对象分为《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《港口法》等。③我国的海洋立法工作严重滞后，尚未形成比较完整的海洋法律体系。已经修订并实施的法律法规大多是专项性的行业法，缺乏海洋基本法和综合管理法，并且不配套，不系统。有的法规是陆上法规向海洋的延伸，缺乏对海洋固有特性的考虑。有的法规仅从本部门的利益着眼，缺乏对其他行业的兼顾，特别是海洋整体利益的考虑。

（三）海岸带资源权属存在的问题

《宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人以任何手段侵占或者破坏自然资源。《民法通则》第81条规定：国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利，使用单位有管理、保护、合理利用的义务。《宪法》和《民法通则》所列举的水流、滩涂、水面等各类自然资源依法确定使用权和加强管理，保护的条款，对海洋资源也同样适用，所以海洋资源属于国家所有，由国家代表人民行使各种权利。《土地管理法》第8条规定：城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有来，属于国家所有的土地包括：城市市区的土地、农村和城市郊区中已经依法没收、征收、收购为国有的土地、国家依法征用的土地、依法不属于集体所有的林地、草原、荒地、滩涂及其他土地，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的原属于其成员集体所有的土地，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，除法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于集体所有。海岸带是一个完整的地理单元，包括一定范围的海洋区域和一定陆地区域，前者属于国家所有，而后者有国家所有和集体所有，两种对海岸带地区进行综合管理需要统一执法，由于权属并未统一，所以对其进行管理时，就在不同权力部门间发生冲突。

三、我国海岸带综合管理的立法对策

海岸带立法是其综合管理体系的基础，是相关机构有效地实现对海岸带的综合管理的依据。法制的统一是人们的行动协调和社会稳定、效益充分发挥的前提，因此在当前立法中贯彻立法的法制统一性显得尤为重要。也只有以此为前提，借助于合理、科学的标准与规范，才能实现综合管理的科学化。如果说《环境保护法》在立法时更多地考虑了陆地，而《海洋环境保护法》就更多关心的是海洋，两者却都没能给予海岸带这个处于海陆的过渡带以足够的重视，忽略了海岸带的整体性和特殊性。④我们应在海岸带综合管理价值链中，把海岸带立法、权益和功能区划作为管理的基础和前提，以地区的整体性作为出发点，以保护海岸带资源和协调海岸带地区经济发展为基准，把它作为一个特殊的国土地带实行综合管理，为整个管理价值链顺畅运转和具体管理环节活动提供保障，最终实现海岸带和谐发展。

1、立法模式

立法技术，是立法活动中所遵循的以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。立法技术可以从一个重要的侧面保障整个法制系统有效地进行，从而充分满足国家、社会和公民对立法提出的种种需要。v立法模式是立法技术的一种，具体对海岸带管理法来说，指的是对于海岸带管理的立法，是采取制定部门法的方式，还是在现有法律体系下，加强现有相关法律的规定，以达到进行综合管理的目的。

我国的海岸带立法还处在探索阶段，20世纪80年代初，希望借鉴美国的经验，制定一项综合性法规，法律性质有几种探索：资源法、国土规划法、协调程序法。由于多种原因，这项法规至今尚未完成。通过近几年，以海域使用制度为内容形成了一些部门行政规章，更重要的是《海域使用管理法》于2001年10月27日由全国人大常委会通过，自2002年1月1日起施行，这些都是关于海岸带综合管理领域的法规，也是有益的实践。针对我国目前的海岸带管理立法困境，我们需要确定今后的海岸带管理立法发展方向就是，在条件成熟时制定海岸带管理的综合性法律《海岸带管理法》，完善我国的海洋法律体系，同时不断完善海域使用法律制度，实现对海岸带地区的综合管理。

2、立法原则

立法原则指的是创立法律的指导思想、基本方针和出发点，是统治阶级的立法意图和法律意识的概括。早期海岸带管理的相关法规，大多是专门的行业性法律法规，而且有许多是相关法律法规适用范围向海的延伸。这缘于当时还没有将海岸带视为特殊的国土，作为一个整体进行综合管理，以实现该地区的可持续发展，大多数国家通过不同的政府部门，依据行业性的法律法规来管理海岸带。这些法规之间缺少横向之间的联系，造成法律制度上的冲突，管理上的重叠。

随着可持续发展概念的提出，各国根据海岸带的具体情况和需要，从不同角度，采取了不同类型的立法措施，以保障该地区的可持续发展。有的从规划的角度出发，制定关于区划和禁止建筑或征用土地的条例，以此控制海岸带地区城市的发展;有的从保护岸段的角度，控制和解决某些岸段因采矿和旅游等原因而出现的危机;有的立法是为了养护、保全和保护海岸带;有的是从解决经费和组织机构的角度，通过立法来改善行政机构之间的协调或建立一个新的中央协调机构，以保证协调一致的贯彻各有关机构的决定。科学发展观要求发展要全面、协调、可持续，要统筹兼顾。我国海岸线漫长，海岸带地区是经济最活跃的地带，也是人类聚居最密集的地区之一。实践告诉我们，一个国家要发展好必须处理好经济发展、社会发展、人的发展之间的关系，处理好经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系。因此，制定我国的《海岸带管理法》，首先應坚持可持续发展的立法原则，以可持续发展的理念为指导思想，以海岸带的综合管理为基本方针，将海岸带地区的整体性作为出发点，从协调海岸带地区经济的发展和保护海岸带资源的角度出发，将海岸带视为一个特殊的国土地带，进行综合管理，实现这一地区和谐发展。其次，不论从什么样的立法角度出发，都要遵循从国家整体利益出发，维护法制统一和尊严的原则;遵循从实际出发，科学合理第规范海岸带各种社会关系的原则;再次，《宪法》作为我国根本大法，对海岸带管理有相关规定，《宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人以任何手段侵占或者破坏自然资源。在制定《海岸带管理法》是必须坚持遵循宪法的原则。

四、结语

日益加剧的人类活动增加了海岸带地区的压力，导致了严重的环境恶化和资源破坏，从而对海岸带地区的可持续发展造成重大影响。政府需要通过法律法规，对海岸带资源用户的行为进行适当的规范，确保资源开发的有序性和可持续性。然而，从我国立法现状来看，在海岸带管理立法方面仍存在诸多问题，如立法观念落后、海洋法律体系存在问题、海岸带资源权属存在问题等。要解决这些问题必须确定海岸带综合管理的模式，制定综合性法律《海岸带管理法》。在制定海岸带管理法时需要坚持遵循《宪法》原则;遵循从国家整体利益出发，维护法制统一和尊严的原则;遵循从实际出发，科学合理第规范海岸带各种社会关系的原则;坚持可持续发展的政策指导。当然，海岸带综合管理的立法仍有许多问题需要发现与解决。我们至今没有一部综合性法律《海岸带管理法》并不代表我们落后与美国等一些国家，而正是说明我们发展海岸带管理立法的机会正在趋于成熟。

注释：

①陈国强，王颖.海岸带综合管理的若干问题[J].海洋通报，2003，22（3）.

②韩克.海岸带管理法的立法对策研究[J].

③赵明利，伍业锋，施平.从“综合”角度看我国海岸带综合管理存在的问题[J].海洋开发与管理，2005年4月.

④周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，1998：413-414.

参考文献：

[1]黄康宁，黄硕琳.我国海岸带综合管理法律问题探讨[J].广东农业科学，2010（4）.

[2]田冬冬.我国海岸带管理的立法路径问题研究[J].经济与法.

[3]董健.我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究[D].2006：1-49.