政府职能转变新趋势下我国公共服务市场化路径探析

摘要：十八届四中全后我国政府职能转变呈现新趋势：一是加大简政放权的力度，向市场和社会放权；二是坚持职权法定，清理规范行政权力，建立权力清单；三是更加重视营造公平竞争环境和提供必需公共服务职能的发挥。政府职能转变新趋势下我国公共服务市场化的路径在于：政府向市场开放部分公共服务领域；重新定位政府角色，“掌舵”而非“划桨”；完善政府公共服务职能。再次过程中要处理好效率与公平、放权与监管、政府失灵和市场失灵的关系。

关键词：政府职能转变；新趋势；公共服务市场化

一、 我国政府职能转变：历史变迁及新趋势

政府职能是政府在國家政治、经济和社会生活以及公共事务管理中所负有的职责和功能。这一定义准确概况了人类社会发展进程中，政府和国家的关系以及政府在国家政治生活中的地位和作用。政府随国家产生而产生，并在国家政治生活中发挥重要作用。政府作为国家治理的核心主体，行使对国家和社会公共事务的管理权。凭借这种权力，政府享有一定的职能。政府职能并非一成不变，而是随着经济社会的发展以及治国方略的调整不断调整。政府职能转变进而推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。

1. 我国政府职能的历史变迁。我国政府职能转变经历了全能型政府职能、经济发展型政府职能、治理型政府职能三种模式。

（1）全能型政府职能：计划经济体制的产物。全能型政府职能模式形成于1949年新中国成立后。在当时的国际国内环境下，我国实行政治上的高度集权和经济上的计划体制。全能型政府模式是这种高度集权的计划经济的产物，特点是行政干预和命令控制。政府在对经济和社会发展体现着极强的“父爱主义”色彩。在经济领域，政府通过行政命令控制企业的一切生产经营活动，在生产、分配、交换、消费的每个环节，政府的管制无处不在。政府几乎垄断了国民经济的所有环节和领域。同样，在社会生活中，政府也包揽了一切事务。社会没有任何资源和权力，也没有一点生气与活力；市场机制被完全取缔，计划和命令大行其道。市场和社会被政府这个无所不包、无所不管的“大家长”统得过死，便是计划经济时代全能型政府职能的特点。

（2）经济发展型政府职能：改革开放的角色定位。十一届三中全会后改革开放的序幕拉开。改革开放就是要改变以往那种传统的计划经济体制，打开国门同国际接轨，实行市场经济。然而长期计划经济的影响，是我国市场经济脱胎的根源。过去计划体制下，政府以强有力的计划和政策配置资源、干预经济的方式和传统，仍然沿袭至市场经济的运行中，我国市场经济体现出极强的政府主导色彩。政府主导经济发展，以高速的经济增长和显著的发展成就，被证明是绝对合理的。我国改革开放30多年取得的举世瞩目的成就，被誉为世界经济增长的奇迹，而这种奇迹在很大程度上是中国政府强力主导经济转型的结果。改革开放的背景下，政府全部的职责和使命在于推动经济转型和经济发展，并且以全部的资源和权力主导这场生产力提高和经济增长的大革命，这便是改革开放时代经济主导型政府职能的特点。

（3）治理型政府职能：治理理念下的政府转型。三十多年的改革开放，中国的市场经济逐步确立和完善起来。政府主导下以经济建设为中心的经济增长模式，最明显的的弊端，就是片面追求GDP增长的“GDP主义”盛行。由于各级政府盯着GDP，把主要精力放在铺摊子、上规模、抓速度上，就会出现一些问题，一是会在市场该发挥作用的地方做出很多僭越之举，二是一些在社会管理领域该做的事被疏忽。把所有精力用于经济增长的政府，在兼顾经济社会协调发展上，难免会显得力不从心。长期以来，我国经济社会一条腿长一条腿短发展不平衡的问题较为突出。这与市场经济条件下政府的基本职能应定位于提供公共产品、供给制度框架、维护市场竞争和维护公平正义的需要相悖。因此，在市场经济不断完善，治理理念大行其道的今天，政府要实现有效治理，就应改变过去经济发展至上的理念，而是更多地关注其社会管理和公共服务职能的发挥。政府要完成从经济发展主导者向与合作共治治理者的角色转换。政府发挥职能的方式不再是管理，而是服务；不再是单独主导，而是合作共治。如此则实现了治理理念下治理型政府的成功转型。

2. 新时期我国政府职能转变的新趋势。改革开放以来的历次行政体制改革，政府职能转变是其中的重要内容。当前，我国经济转型和改革发展进入关键期，政府职能转变也面临新的挑战。随着中央治国理政方略的调整，政府职能转变将展现新形势。十八届四中全会的召开，为新时期我国政府职能转变指明了方向。新时期，我国政府职能转变的新趋势主要有：

（1）政府必须加大简政放权的力度，切实向市场放权、向社会放权。改革开放前长期实行的计划经济体制的影响，一直顽固残存在我国市场经济运行中。政府运用行政权力直接干预和控制企业，管了很多“不该管”和“管不好”的事，而市场的作用却没有得到应有的发挥。在社会领域，政府大包大揽，承担了很多本该由社会承担的事务，而政府办社会却存在很多问题。政府介入市场和社会太多，以全面直接的方式行使职能，一方面造成企业、社会的效率损失，另一方面增加了企业的负担。转变政府职能，目标和任务不仅仅在一个“转”字，即改变政府的行权方式，关键和重点更在一个“减”字，即删减和终止政府的某些职能和业务，缩小和减少政府活动的范围。通过简政放权，一方面减少政府对微观事务的干预，为政府减负，另一方面也将本该由市场和社会承担的事项还给市场和社会，从而激发市场和社会的活力。

（2）必须坚持政府职权法定，清理规范行政权力，建立权力清单。政府的职责边界明确，是政府正确行使职能的前提。职权法定是依法行政的基本特征，也是行政机关及其工作人员行使行政权力的基本原则。行政机关及其工作人员的行政权力，必须有法律的明确授予，行使职权必须按照法律规定的范围和程序。“法无授权不可为”，没有法律明文规定的行政权力是无效的。十八届四中全会提出要推行政府权力清单制度。权力清单制度，其最终目的是“清单之外无权利”，就是要推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。通过对现有权力的清理调整和全面梳理，以清单的形式明确权力，使政府机关及其工作人员明确职责和权限范围，全面正确履行职能。推行权力清单制度，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，可以推进行政权力法制化。

（3）政府应更加重视营造公平竞争环境和提供必需公共服务职能的发挥。政府全面履行法定职能，就是要做到履行到位，不缺位、不越位。市场经济条件下，政府职能的主要内容是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这不同于计划经济条件下，政府集生产者、监督者、控制者于一身的角色扮演。市场经济的运作，只需要政府扮演好经济发展基本制度的供给者、市场经济良好秩序的维护者、公共产品和服务的提供者、收入财产的公平分配者以及社会组织的积极培育者等角色。政府要正确处理好与市场、社会的关系，实现与多元主体的合作治理。这就要求政府尽快转变职能，最大限度缩小其功能和作用范围，减少对微观事务的直接干预，而是把更多精力放在营造公平竞争的市场环境、提供公共服务和维护社会公平正义上来。

二、 政府职能转变新趋势下我国公共服务市场化的路径

政府职能转变新趋势下，我国公共服务市场化改革的路径在于：

1. 政府向市场开放部分公共服务领域。十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场在资源配置中起什么作用，首先取决于政府发挥什么作用。公共服务市场化的核心在公共服务领域，引入价格和竞争机制，提高效率。政府不再独家垄断公共服务领域，而是鼓励私人部门、民营部门等非政府组织参与经营；政府要改变长期以来以行政命令干预企业生产经营的行为，而是通过市场调节和宏观调控的方式为市场化保驾护航。具体来说，一是在公共服务的市场准入环节放开，鼓励多元主体，如企业、民营部门、外资等进入公共服务领域。通过吸收社会资本进入，拓宽民间资本的投资空间，形成多元化的公共服务投资来源渠道；二是在公共服务的生产经营环节，采用包括民营化、合同外包、“用者付费”、特许经营、产权交易、等多种方式，实现公共服务经营模式多样化；三是打破我國长期以来的政府对公共服务领域的行政垄断。在政府独家垄断的电力、银行、民航、教育、医疗等行业，要适当放开，鼓励非国有和民营经济参与经营，改变政府在这些基础公共服务领域的垄断主体地位。

2. 重新定位政府角色，在公共服务市场化中“掌舵”而非“划桨”。公共服务市场化是政府的一场自我革命。政府不仅要放弃对公共服务的垄断，更要将自身职能进行彻底转变。受长期的计划经济体制影响，政府在我国经济社会发展中，总是惯于大包大揽、无所不能。在公共服务供给中，政府扮演安排者和生产者的双重角色，担当“掌舵者”和“划桨者”的双重职能，常常显得不堪重负。实现公共服务市场化，政府就是要通过删减相关职能事权，适当缩小职能范围，还权于市场，把“管不了”和“管不好”的事交给市场去做。政府职能转变，要“有所不为”，也要“有所为”。真正的市场化并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过市场的功能所表现出来的成效。公共服务市场化，并不是“去政府化”，不需要政府发挥供给职能，只是重新定位政府角色。政府从大包大揽、公共服务的直接提供中解放出来，与市场、社会合作，可以把更多的精力用于制定公共服务的相关政策法律，提供制度框架，并对公共服务市场化进行有效监督。公共服务市场化，就是要让政府实现从公共服务供给的“划桨者”向“掌舵者”的角色转换。

3. 完善政府公共服务职能。公共服务市场化，政府角色由“划桨者”转变为“掌舵者”。然而，政府的角色和功能并不仅仅通过对市场化的监督得以体现，政府在社会管理和公共服务中的职能应更加得以彰显。公共服务市场化使得政府不必再垄断性地、直接性地提供公共服务，政府应发挥好公共服务的规范、监督和考核的作用。首先，要创造良好的制度环境和公平的竞争秩序，鼓励更多的私人部门、社会组织等社会力量参与到公共服务提供中来，不断满足经济社会发展和群众多样化的公共服务需求；其次，要对放权于市场的公共服务领域，发挥好制定标准、绩效考核核监督规范的作用，确保人民群众享受到优质高效的公共服务；再次，要打破传统的思维模式，树立服务理念，要通过审批制改革，减少对市场的干预，实现由“管制型” 政府向“服务型”政府的转变；最后，要不遗余力地推进基本公共服务均等化，正确处理好公平与效率的关系，市场化不是只要效率不要公平，而是在效率优先的基础上实现社会公平。

三、 政府职能转变新趋势下我国公共服务市场化应注意的几个问题

在政府职能转变的背景下，实现公共服务市场化，应恰当地处理好如下几个问题：

一是要处理好效率与公平的关系，在公共服务提供中追求公平正义的价值取向，推进公共服务市场化和均等化的同时实现。市场经济是效率经济，效率是市场经济的首要目标。市场经济的效率是通过价格机制、竞争机制和供求规律的功能实现的。公共服务市场化，就是要通过吸引和鼓励私人部门、民营部门等非政府组织参与到公共服务提供，由价格和竞争机制发挥作用，以提高公共服务的质量和效率。然而，效率和公平从来就是市场经济中一对此消彼长、相互替代的概念。效率的增长必使报酬有差异，欲求报酬公平则无法保持效率。改革开放三十多年来，我国经济发展取得举世瞩目的成绩，但城乡经济发展不平衡、工业化和城镇化的任务未完成、农村人口和贫困人口比重较大的现实仍然突出。城乡之间、地区之间、群体之间享受基本公共服务不均等的问题较为严峻。社会主义市场经济下的效率和公平不存在根本对立的关系，两者能够实现协调统一。实现公共服务市场化，要追求公平正义的价值取向，贯彻效率优先兼顾公平的原则，来处理效率与公平的关系。在实现基本公共服务市场化的过程中，要不遗余力地解决公共服务均等化的问题。让每个公民均能平等享受基本公共服务，而不论地区、民族、年龄的差异。市场化是满足公民对于公共服务效率要求的不二法门，而均等化是保证公民公平享受公共服务的关键之举。实现公共服务市场化，只有坚持公平正义的价值取向，才能促进社会主义和谐社会的建设。

二是要处理好放权与监管的关系，在公共服务提供中正确发挥政府的监管作用，更好地推动公共服务市场化改革。公共服务市场化，核心和主旨在于取消政府垄断，向市场和社会放权。通过放权，多元主体如企业、私人部门、民营部门、非营利组织、外资等参与到公共服务提供中。政府的角色发生转换，不再是公共服务领域中的唯一垄断者，而是诸多合作者和行动者中的一员。对于公共服务提供，政府不再扮演安排者和生产者的双重角色，而是担当对多元主体的监督者角色。但这并不意味着政府责任的消失，只是政府行使责任的方式相应改变。政府放权的同时，必须加强监管职责。政府要确定关于公共服务质量明确而具体的标准；要对公共服务提供的关键环节和重要因素实施监控；还要建立其完善的公共服务评估指标体系，对公共服务绩效进行评估；同时还要加强对公共服务市场的制度化和法制化建设，维护良好的市场秩序。政府只有发挥好对公共服务的经济调节和市场监管职能，才能更好地推进公共服务市场化。因此，公共服务市场化的意涵，绝非在于政府绝对的、完全的政府放权，而是意味着政府监督责任的加强。

三要正确认识政府失灵和市场失灵的关系，处理好政府和市场的相互关系，以纠正市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。公共服务的非竞争性和非排他性特征，决定了无法通过市场机制来配置资源，以满足公共需求。此即公共服务供给中存在的“市场失灵”问题。这样，公共服务的提供便成为政府必做的分内之事。也就是说，在公共服务提供中，由政府来解决和克服“市场失灵”的问题。然而，如同在市场作用显著的地方存在着“市场失灵”一样，政府作用昭彰的地方，“政府失灵”也不可避免。政府在提供公共服务中同样存在着“政府失灵”现象。随着公民对公共服务的需求日益复杂化和多样化，政府公共服务供给不足、质量低下的问题就会产生。这就说明，市场做不好的事情政府也未必能做好。所以，政府不能完全取代市场，公共服务不能完全交给市场，也不能完全由政府负责。公共服务市场化就是通过发挥市场这只“无形之手”的作用来为公民提供优质高效的公共服务。于是，“市场失灵”的问题，如寻租腐败、私人垄断、国有资产流失以及政府的管理危机等，就会困扰公共服务市场化的进行。可见，在公共服务提供中，政府和市场均非万能，都存在着失灵的可能，并且市场不是解决“政府失灵”的灵丹妙药，政府也不是解决“市场失灵”的万能良方。政府这只“有形之手”和市场这只“无形之手”终究要相携并进，才是解决一切问题的根本之举。公共服务市场化，核心和关键在于发挥市场作用，但同时也要处理好政府和市场的关系，通过政府职能转变，正确发挥政府职能，运用政府的“有形之手”来纠正和弥补市场的“无形之手”所造成的“市场失灵”。

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作者簡介：杨志荣（1984-），女，汉族，山西省大同市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为政府治理。

收稿日期：2015-10-22。