关于加强行政执法队伍建设的思考

马欣

摘 要：行政执法队伍是落实依法行政、推进法治政府、建设法治国家的重要力量。河南省政府高度重视，采取多种有效措施大力加强行政执法队伍建设，取得了突出的成效，一支能够依据法律要求、实现政府管理职能的强有力的队伍已初具规模。但我们也要清醒地认识到，与人民群众的要求、与建设法治国家的要求相比，行政执法队伍在人员素质、执法手段、监督力量、经费投入等方面还存在明显的不足，今后依然需要在提升素质、加强管理、创新机制、增加投入等方面下力气继续努力。

关键词：行政执法队伍；依法行政；思考

党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的号角，其中，依法行政、建设法治政府是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，而加强行政执法队伍建设则是落实依法治国、依法行政的必然要求。行政执法队伍是依据法律要求、实现政府管理职能、保障人民群众切身权利和利益的重要力量，在社会政治经济生活中发挥着举足轻重的作用，也与人民群众的日常生活紧密相连、休戚相关。经过近一二十年的努力，河南省政府在加强行政执法队伍建设的进程中进行了积极的探索，取得了一定的成绩。然而，当前行政执法队伍中存在的问题还很突出，需要下大力气去想办法、去解决难题，为深化依法行政、推进法治政府、建设法治国家做出应有的贡献。

一、加强行政执法队伍建设的基本做法

近年来，河南省政府高度重视加强行政执法队伍建设，积极探索提升行政执法队伍整体素质和执法水平的方式方法，通过实施行政执法人员资格管理制度，坚持持证上岗、亮证执法；强化行政执法人员专业培训，提高行政执法人员执法水平；实行行政执法人员媒体公开，加强对行政执法人员的监督管理等举措，行政执法队伍建设取得很大的成效，一支强有力的行政执法队伍已初具规模。

1.实施行政执法人员资格管理制度，坚持持证上岗、亮证执法

为了提高行政执法人员的素质、规范行政执法的行为、提升行政执法的水平，1997年，河南省政府向全省各级行政机关和行政机关工作人员下发了《〈河南省行政机关执法条例〉实施办法》，这是河南省实行行政执法人员资格管理制度的发端。根据《办法》的要求：“行政机关工作人员上岗执法，必须按照《行政执法条例》的规定经过行政执法培训和考核。”“经考试和考核合格，取得‘河南省行政执法证的，方可上岗执法；未经执法培训或者经考 试、考核不合格，未取得‘河南省行政执法证的，不得上岗执法。”自实行行政执法人员资格制度以来，河南省、市、县三级政府积极主动地承担了行政执法人员的培训工作，多次对行政执法人员进行法律知识、依法行政、文明执法等方面的培训，内容包括行政执法概述、《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《城市道路管理条例》《河南省行政机关执法条例》《〈河南省行政机关执法条例〉实施办法》等，这就从源头对提升行政执法人员的素质起到了有效的保障作用。

在行政执法的过程中，行政执法人员必须出示自己的“河南省行政执法证”来表明身份，即所谓的“持证上岗、亮证执法”，没有出示“河南省行政执法证”的，则意味着违反了行政执法程序，公民、法人和其他组织不仅可以拒绝行政执法人员的执法要求，还可以向各级政府的法制机构进行投诉和举报，对责任人依法进行查处，这就起到了在行政执法的过程中规范、约束行政执法者行为的作用。

实行行政执法人员资格管理制度的效果明显，河南省各地在遵照执行的同时，又依据自身情况，因地制宜地制定了本地区的行政执法证件管理办法，比如，洛阳市结合实际情况，制定了《洛阳市行政执法证件管理办法》。这些措施的制定和实施为提高行政执法人员素质、规范行政执法人员行为起到了有益的促进作用，也促使行政执法人员依法、合理行使职权，保障人民的合法权益。

2.强化行政执法人员专业培训，提高行政执法人员执法水平

行政执法行为具有专业性、技术性和法律性的特点，行政执法人员在执法的过程中，除了要具备一定的法律知识以外，还要掌握本部门、本单位所属领域的专业技术知识，若不具备，在执法的过程中就很难保证做到公平公正公道、合理合法合情。其结果不但会给人民群众留下不好的印象，也会使执法效果大打折扣。

针对行政执法人员执法能力不高的问题，河南省各地区、各部门、各单位围绕增强执法人员业务素质、提高执法能力这一重点普遍开展形式多样、丰富多彩的培训活动，极大地提高了行政执法人员的业务能力。比如，洛阳市新安县烟草专卖局实行每周学习制度，组织专管员认真学习烟草专卖方面的法律法规、案件办理、真假烟鉴别、市场监管等多种业务技能，将日常学习培训与“专卖执法大练兵”有机结合，打造学习型专卖管理队伍，并且定期开展业务知识测试，有效提升了专卖队伍依法行政工作能力和水平。周口市畜牧局为切实提高和规范畜牧兽医综合执法办案水平和能力，联合市政府法制办举行了全市畜牧兽医行政执法培训班，培训聘请专家对畜牧兽医行政处罚文书的制作、案例分析和行政执法办案技巧及饲料、兽药和动物卫生监督执法监督工作重点进行专题讲解，并召集执法骨干分组座谈，交流执法工作经验、学习心得。培训在丰富学员的法律知识、提高执法办案能力、提升案卷制作水平等方面起到了极大的促进作用。

3.实行行政执法人员信息公开，加强对行政执法人员的监督管理

对行政执法人员进行的监督管理，即对行政执法人员实施的行政执法行为是否符合行政法律法规，违法行为是否予以纠正的监察与督促活动。这种监督管理是非常必要和必需的，能够督促行政执法人员规范自己的行为、依法行政。

在日常生活中，一些行政执法人员在执法过程中存在执法行为问题，有的人不依法律规定执法，只凭主观意愿；有的人不能公正执法，受到外界干扰；有的人态度粗暴、恶劣，与群众发生矛盾。为杜绝此类问题的发生，就必须发动人民群众，加大社会监督力度是非常必要的。没有监督和管理，执法行为就有陷入无序、违法和混乱的危险境地的可能。

2008年，为加强行政执法队伍建设，提高行政执法人员素质和行政执法水平，郑州市人民政府出台了《关于进一步加强行政执法队伍管理工作的通知》。《通知》从实行行政执法队伍执法主体资格认证制度、强化行政执法人员资格管理、加强行政执法人员业务培训、推进行政执法交流、强化行政执法监督检查等七个方面对加强行政执法队伍管理作出了安排和部署，并对违法违纪现象的惩治处罚提出了确切的依据，是实行依法执法、文明执法、廉洁执法的规范性文件。

为顺应《通知》的要求，2009年河南省政府法制网开通了“河南省行政执法人员个人信息查询”系统。该系统公布可查询的信息包括执法人姓名、执法证编号、工作单位、所属地区等，同时还可查询“河南省行政执法单位持证人数”的信息。系统支持模糊查询，不必每项都输入，可以只输入姓名或编号。“河南省行政执法人员个人信息查询”系统的开通标志着行政执法人员的资格管理得到了进一步的规范，为人民群众能够参与公共事务管理、监督行政执法人员行为打开了畅通、便捷之门。

为进一步加强对交通系统行政执法队伍的监督管理，河南省交通厅出台了《河南省交通行政执法人员行为准则及违规处理规定》。《规定》从仪容风纪、文明服务、严格执法、廉洁从政等方面对交通行政执法人员提出了要求，并设立了举报电话，随时接受人民群众的举报和投诉，并将违反相关规定的交通行政执法人员的处理情况及时向社会公开。

二、当前行政执法队伍建设存在的主要问题

河南省在行政执法队伍建设的过程中，积累了经验，取得了一定的成绩，但在人员素质、执法手段、监督力量、经费投入等方面还存在明显的不足，仍然存在诸多问题，这些不足和问题影响了行政执法队伍在人民群众中的形象，给深化依法行政、推进法治政府带来不利因素。

1.行政执法队伍素质参差不齐，制约着依法行政水平的提升

行政执法队伍中不乏高学历、高素质的执法人员，他们能够严格依法行政，妥善处理案件，维护了执法的公平公正。但从网络报道的行政执法人员与人民群众的一些矛盾案件及人民群众对行政执法人员的印象和观感来看，行政执法队伍整体来说素质不高，有待提高，这具体体现在以下几个方面：一是进入行政执法队伍的门槛较低，没有明确的学历要求，一部分低学历的人员进入行政执法队伍中，虽然也经过了培训和学习，但囿于自身的文化、教育、知识、见识和能力的局限，不能对法律法规知识及相关的专业知识进行很好的理解和掌握，这就导致在执法的过程中会不可避免地出现偏差和疏漏。二是由于对行政执法队伍的偏见，一些高学历、高素质的人才不愿从事行政执法工作；由于行政执法机构的目光短浅，对于大力引进高学历、高素质人才不够重视，这些都导致行政执法队伍中专业人才的紧缺，尤其缺乏技术型、专业型、法律型的人才，特别是一些偏远落后地区的执法队伍中，大专学历毕业的执法人员都不多。三是一部分行政执法人员为人民服务的宗旨观念淡漠，没有认识到自己是人民的一员，来自人民，执法工作的本质是“为民执法”，反而受“官本位”思想的深刻影响，认为自己是“执法者”，有一种高高在上的优越感，面对被执法人员时，面容冷漠、语言生硬、态度恶劣、方式粗暴，给人民群众留下了极其不好的印象，造成了行政执法人员与人民群众距离的鸿沟。四是廉洁执法意识不高。作为行政执法人员，代表的是法律的庄严，只有自己懂法、知法、守法，才能更好地执法。然而，受社会不良风气的影响，一些行政执法人员的思想观念被腐蚀，在执法过程中或收受贿赂、徇私舞弊，或对行政相对人吃、拿、卡、要，有法不依、执法不严、违法不究，既违反法律的要求，又损害了人民的利益，可谓影响恶劣。五是一些行政执法人员不注重学习提高自身业务素质，工作缺乏责任心，执法行为拖拉，影响执法的效率。

2.执法的方法和尺度把握不好，执法效果不尽如人意

行政执法不是冷冰冰的、机械化、程式化的过程，是需要和人打交道的，是受到被执法人知识水平、心理素质及当时执法环境影响的。纵然有了相当水平的法律知识和专业理论，这并不意味着就能很好地进行执法。

一是执法需要坚持原则性与灵活性相统一的原则。2014年，商丘市民权县一对夫妻因运输大货车超载、改装，民权超限站对其进行了处罚，并要求卸掉大货车上超载的货物；然而车主夫妻却因为不愿卸掉超载的货物，在和民权县超限站三番五次沟通无果的情况，抱着绝望的心情服毒自杀，最终造成了一人死亡的悲剧结果，引起社会舆论哗然。纵观这一执法过程中，民权县超限站实施的执法并无明显过错，所有处罚和决定都是有理有据、依法而行，然而造成这样的结果却让人唏嘘不已。这是为什么呢？我们知道，执法必须坚持原则性，有法必依、执法必严，这是法律的底线，是维护法律尊严的需要。离开原则性谈执法，便是无源之水，无本之木。但是，执法也需要坚持灵活性，在执法的过程中注入人文关怀，能够消除被执法者心中的不满和怨恨，体现了社会的文明和进步，能够更好地促进法律的贯彻、落实和执行，是体现法律效力的重要保障。执法人员应有这样的觉悟和认识，在执法过程中既要有洞察力和应变力，又要坚持原则性和灵活性相统一的原则。

二是执法要坚持文明执法。近几年，关于城管执法的负面新闻扑面而来，大部分都是与其暴力执法有关，或是暴力拆迁普通居民的房屋，或是暴力驱逐小摊小贩的无证混乱摆摊，或是暴力清理占道经营。总之，执法的暴力性使城管这一执法队伍走到了人民大众的对立面。可以说，在执法的过程中，坚持了文明执法，才有可能获得人民群众的支持、尊重与配合，才能保证执法的效果。

3.执法经费投入缺乏保障，监督管理制度还不完善

一是当前行政执法机构编制有限，受在编行政执法人员少而实际工作中所需要的行政执法人员多的困扰，一些行政执法机构大量招聘合同工、临时工来承担行政执法工作，这样虽然满足了工作的需要，但也造成了一些问题： 合同工、临时工的素质、能力、水平参差不齐，无法保证行政执法的效果；借用来的合同工、临时工的收入没有政府财政经费的支持，需要行政执法机构实行自收自支的经费保障体制，为了从被执法人身上捞取利益，在行政执法过程中存在执法随意性大、“罚款养人”“趋利执法”的不良现象。

二是行政执法人员的监督管理制度不够完善。目前，普遍存在着从事行政执法的人员资格没有明确的条件要求，执法人员的培训和考试没有硬性的规定和措施，执法人员的考核和检查没有具体的执行办法，执法人员的激励机制还不健全，种种缺失造成目前行政执法队伍的监督管理相对懈怠和落后。因此，党的十八届四中全会明确地指出：“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。”各级、各类行政执法机构要坚决按照中央文件精神的要求，将这些要求落实到位，真正地起到强化行政执法队伍建设的作用。

三、加强行政执法队伍建设的建议

世易时移，随着社会的不断发展进步，行政执法不可避免地遇到许多新情况、新问题；党的十八届四中全会又作出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重大决定，这些既是对行政执法队伍提出的严峻挑战，又是对行政执法队伍寄予的更高要求。因此，塑造一支正规化、专业化、职业化，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的行政执法队伍十分必要、迫在眉睫。

1.严把“入口”，畅通“出口”，科学配备行政执法队伍

为了提高行政执法队伍的整体素质，最有效、最快捷的办法就是从源头上做起，严把进人的“入口关”，制订具体的、切实可行的进人资格、条件和要求，将一批高素质、高学历、专业化的人才招录进队伍中，杜绝随意进人的现象，防止低素质、低文化的人混入队伍。具体来说，就是要实行凡进必考制度，只有考试合格者才能进入行政执法队伍中。由省政府法制部门联合人事主管部门，制定出全省招录行政执法人员的统一标准，其中对参加考试人员的学历、年龄、专业、身体素质和体能标准等要做出明确的规定，并编制一套适合行政执法队伍建设的考核评价体制，然后在规定的时间内进行全省的统一招录笔试、面试及身体测试，最后择优录用。通过这一举措的实施，相信必然会为行政执法队伍注入新鲜的血液，提升队伍的整体素质和水平。

在严把队伍“入口”的同时，还要畅通队伍的“出口”。即，加入队伍不是进了保险箱、拿到了铁饭碗，各级的行政执法机构要对本部门的执法人员在思想观念、工作态度和生活作风等方面的表现要进行及时评价和追踪，对于那些工作表现差的、群众反映意见较大的，相关部门应进行诫勉谈话。诫勉谈话后一段时间内若无明显改进、提高的，应采取措施予以处理。同时，对于不适合在行政执法队伍中工作的人员要及时进行调整调动，一些工作散漫、纪律松弛，群众口碑恶劣，文化、业务素质低下，严重违法、违纪的执法人员要坚决予以调离或辞退。

2.不断加强教育培训，提高行政执法队伍能力素质

加强执法队伍建设、提升行政执法队伍能力素质的重要手段是进行教育培训，并要坚持经常性、制度化的教育培训。在教育培训的手段和方法上，各部门、各地区可因地制宜开展内容丰富、形式多样的活动，吸引执法人员主动学习，争当学习型行政执法队伍。

在学习内容上，主要强化三个方面：一是加强理想信念的教育。要始终用马克思主义中国化的最新理论成果武装执法人员的头脑，树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定社会主义理想信念，始终同党中央保持一致，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的行政执法队伍。二是加强专业业务的培训。要坚持不懈地对执法人员进行法律知识、专业知识的教育培训，知识是在不断地进行更新和变化的，要有针对性地更新执法人员的法律知识和专业技能，有助于提高行政执法人员执法的能力和水平，提高办案效率，也有助于塑造一支适应新时期要求的高素质的行政执法队伍。三是加强作风建设。通过开展廉政教育，提高广大执法人员遵纪守法、拒腐防变能力，能够自觉抵御不良诱惑的侵蚀；开展群众路线教育，牢固树立执法为民理念，自觉维护人民群众的利益，努力为群众办实事、做好事。弘扬爱岗敬业精神，教育广大行政执法人员干一行爱一行，立足本职，将满腔热忱投入到热火朝天的工作实践中去，力争成为一名合格的行政执法人员。通过一系列的学习培训，目的在于打造一支思想觉悟高、专业业务精、服务态度好的行政执法队伍。

3.落实依法、文明、廉洁执法，严格规范行政执法行为

行政执法人员的执法行为代表的是政府，体现的是政府与人民的亲疏关系。在行政执法过程中，行政执法人员代表的不仅是自己，更代表了政府的形象和威信。因此，行政执法人员在执法过程中要严格遵守依法执法、文明执法、廉洁执法的要求，以规范的执法行为服务于民，取信于民，让行政执法得到人民的认同。

一是要依法执法。有法可依、有法必依，执法人员一定要自觉遵守宪法和法律，按照规定和要求进行执法，维护法律的尊严。

二是要文明执法。法律面前人人平等，被执法者纵然违法违纪，但在人格上也是平等的；执法者仅是法律的执行者，面对被执法者没有高高在上的特权和优越，在执法时一定要晓之以理、动之以情，善于换位思考，文明执法，这样才能很好地解决被执法者和执法者这对矛盾。

三是要廉洁执法。要立场坚定，能够经受住道义、权势、金钱等的考验，真正做到公平、公正执法，时刻维护法律的尊严，树立执法人员的形象。

参考文献：

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（作者单位：河南社会科学院政治与法学研究所）