社区治理之社区公共服务研究

龚江锋

摘要：随着经济的发展，政府和企业在体制改革中移交出了部分社会职能，而这一部分社会职能主要有社区来承担，也就形成了现阶段的以社区为主导的居民自治管理体制。本文从介绍贵阳市花溪区某社区社会公共服务的总体概况着手，对影响社区公共服务的社区基础设施、社区工作人员、社区居民参与、社区公共组织和社区公共服务资金等五个因素进行研究分析，并根据其现行的社区治理制度提出相应意见和建议，以期社区能够更好更快地发展和进步。

关键词：社区治理；公共服务；居民自治；改善措施

1.研究背景

发展和完善社区公共服务，是社区基层治理实践的重要内容，是基层社会管理创新的重要领域。从目前看，社区公共服务理论相对滞后于社区建设实践的发展，具体表现是：理论上社区公共服务这个概念尚无统一的定论，在实践与理论方面都存在着与公共服务、社区服务等概念的混同使用，甚至存在有交叉、矛盾等一系列问题。有部分学者指出，在现阶段我国社会转型期，以市场为导向的社会服务模式占主流地位，怎么使社区公共服务理念进入公共话语系统，是社会知识界和政府部门面临的一项紧迫任务。因此，在社会治理的基础上对社区公共服务进行探讨，不但有利于社区公共服务实践的发展，还能够在某种意义上推动社区公共服务理论的发展。

社区——社会的细胞，是我们日常生活中重要的一个群众基础机构。在居住一个固定区域的居民中起到一个连接桥梁的作用，与居民群众的生活息息相关。社区管理是以街道党工委和街道办事处为主导，有社区职能部门、社区内各单位和全体居民共同参与的区域性、全方位的自我教育、自我服务、自我管理、自我监督的行为。而如今我国正处于转型期，经济和社会不断发展，居民生活水平生活条件逐步提高，社区管理的重要性日趋凸显，对社区管理的要求也逐渐严格，他们需要更加安全环保、服务到位、管理体制成熟的居住环境。

2.基本概念的界定

2.1社区治理概述

社区治理是指政府、社区组织与居民及辖区单位等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给地社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。同时，社区治理是治理理论在社区领域内的实际运用，是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，根据正式的法律、法规及非正式社区规范、公约和约定等，通过协商谈判、协调互动与协同行动对涉及社区共同利益的公共事务进行的有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步过程。

从社区治理的角度来讲，社区治理基本上包括以下涵义：（1）社区治理主体多元化——在政府外，还有其他治理主体；（2）社区治理内容扩大化——社区治理的内容涉及社区居民社会生活的多方面，事关他们切身利益；（3）社区治理目标过程化——社区治理除了明确的任务目标外，过程目标也是其所注重的因素；（4）社区治理是多维度、互动过程——多维度、互动过程使社区治理是源于人们的同意和认可，而不是外界的强制和压力。

2.2社区公共服务概述

在我国，“社区公共服务”概念首先由杨团提出。社区公共服务是以社区为单位提供社会公共服务，广义上的社区公共服务包含社区福利服务，与私人性质的小商品服务不同——不同性质、不同的投入机制与运行机制。西方国家无专门社区公共服务概念，而是把立足于社区的社会服务称为社区服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相分离的社区服务概念。国际通行的社会服务概念通常是由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务等部分组成。社会福利服务与社会化的私人服务的服务对象是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或共同偏好的消费者群体。社会福利服务因其公益性可纳入广义的社会公共服务范畴内，从而使社会服务重组为公共服务与具有社会导向的个人服务。

社区公共服务是社区服务主体，在“以人为本”的理念指导下，为满足社区居民的公共需求，为全体社区居民提供的以公共物品为主要内容的社会公共服务。可从以下几个方面把握其涵义：（1）社区公共服务主体——政府、非营利组织、志愿者及其他社会组织；（2）社区公共服务对象——全体社区居民；（3）社区公共服务目标——满足社区公共需求；（4）社区公共服务属性——社会公共服务；（5）社区公共服务理念——以社区居民为本；（6）社区公共服务内容——提供公共物品。

3.社区公共服务的现状及存在问题

该文研究所选的社区在贵阳市花溪区内，选择该社区一方面因为花溪区是郊区，近几年来城镇化不断发展，所以各方面建设处于不断完善的阶段，尤其是刚开始起步的社区建设工作使得花溪区在社区发展上显得不够成熟，不过，为社区建设方案创造出更多的研究机会和突破口。通过对调查我们发现存在以下问题：

3.1文体服务方面

社区组织外来流动人口开展文娱活动，以丰富他们的社区生活，社区还组织青少年参加文艺活动，如每年的儿童节、清明节组织开展扫墓活动。可是，现在的社区辖区人口多，覆盖面广，社区在建设文娱基础设施和开展社区活动方面没有很好的重视，也没有根据实际情况开展有针对性的社区活动，让社区群众广泛参与，丰富人们的生活，仅在特别的节日社区会组织群众开展活动，平时一般没有较大的集体性活动。

3.2救助保障方面

随着不断完善社会保障体系，社区积极稳妥地实施党和政府政策，使区域内居民充分享受到党和政府的政策。但是同时，在社区实际调查的过程中发现，社区养老助残活动开展仍欠成熟，没看到相关设施，只看到残疾人救助站的挂牌在社区，当问及社区相关部门负责人时得到的解答是，社区门口的挂牌只为了虚设，“一套班子多块牌子”的现象相当正常。

3.3便民利民方面

党工委、办事处紧抓社区服务这个社区工作的要害，社区办事处将各部门办事流程进行了公开并将劳动保障、救灾救助、合作医疗、法律服务等工作汇集一起，执行“一站式”服务。不过，通过问卷调查发现，在社区居民中70%的人认为社区应在技术培训、信息咨询和政策鼓励方面以更好地促进就业。

3.4医疗卫生方面

该社区现在社区医疗卫生中心设有全科医疗、公共卫生科、预防保健科等科室，康复病床，配有心电图、B超、血球分析仪等。但是，医疗人员编制少，医疗水平不高，且多数社区辖区并无所属大型的医疗机构，所属医院也很少，多是小型诊所，难以满足社区居民的医疗需求。

4.影响社区公共服务的因素

4.1社区文娱和医疗基础设施不足

现在的社区辖区人口多，覆盖面广，社区在建设文娱基础设施和开展社区活动方面没有很好的重视，也没有根据实际情况开展有针对性的社区活动，让社区群众广泛参与，丰富人们的生活，仅在特别的节日社区会组织群众开展活动，平时一般没有较大的，集体性的活动。医疗人员编制少，医疗水平不高，且多数社区辖区并无所属大型的医疗机构，所属医院也很少，多是小型诊所，难以满足社区居民的医疗需求。

4.2社区工作人员在量和质上状况欠佳

目前，多数该社区工作者学历普遍不高。其次，社区工作人员的高龄化。

社区工作人员来源范围比较小，队伍结构在某种程度上不够合理。社区工作者队伍结构不合理、人员素质偏低，还存在年龄偏大、文化程度普遍低下等问题，不能达到工作的需要，并且与中央民政部建议的社区工作专业化、社会化和职业化的要求还有很大距离。此外，社区并没有在上岗之前的相关知识技能的培训。然而，该社区没有做到这些，导致社区工作者在服务大众的时候效率不高，并且存在很多形式化现象。

4.3社区居民没有参与到社区治理

在社区治理中，社区居民的参与是基础，是自治的核心，也是一个难点。

当前社区治理中居民参与的人数逐步增加，参与渠道逐步拓宽，参与形式和内容得以扩展，但社区居民参与在取得以上进展的同时，还存在一些比较明显的问题。组织活动参与不够主动，居民参与普遍性不高。社区参与广度与深度有限。社区居民参与制度化渠道不畅。

4.4社区社会组织存在缺陷

社区社会组织是由社区居民、驻区企事业单位组成的，以满足居民不同需求为目的，以社区为活动范围的公益性、非营利性、服务性的社会团体。社区社会组织除具有非政治性，非营利性和志愿性等一般社会组织的属性外，还有以下的特征：服务对象是社区居民，活动范围在社区，活动影响主要限于社区。

从目前的社区来看，社区社会组织的发展状况良好，但还是存在许多不足。社区社会组织的种类不全、规模不大、数量不多。政策法规依据不全，政府扶持力度不大，从业人员的就业、保险、报酬无法保障。管理能力缺乏，结构老化，组织成员多由离退休人员、无学识背景的低保户组成。社会公众认知度不足，只有少部分人清楚其职能，没有一个社会组织建有服务网站，基本没有向外宣传。

4.5社区公共服务资金缺口很大

社区开展活动的经费几乎都是靠募捐或者别的企业赞助，而社区工作处对此缺少合适的互动，比如，帮助筹措资金、提供经费支持之类的.但该社区的社区服务中心是站在中立状态下，对此几乎是不管不顾。社区治理组织包括：社区党组织和社区居委会以及社区公共服务站等。社区治理组织的日常开销和运作都需要大量的资金投入。社区的良好运作还需要大量的工作人员，工作人员的待遇也成为一笔大的开销。

5.解决社区公共服务问题的对策建议

5.1加强社区基础设施建设

社区应建设足量的文娱基础设施，专门成立机构组织开展文娱活动，定期组织社区居民进行学习和交流，大力宣传，让更多的居民参与其中；有针对的开展不同年龄段，不同群体的活动，丰富社区生活，如组织老年人成立老年大学、老年棋牌类协会等，定期举行活动，青少年则成立俱乐部、少年宫，定期开展运动会。此外，还可以分时段和季节举行全区都参与的大型文娱类活动。

社区应加大对卫生服务中心的投入，引进人才，优化医疗人员的组成比例。组织卫生机构人员定期到其他医院进行交流，学习经验，对社区卫生医疗机构的人员进行培训和学习，提高医疗技术水平。社区还应和其他社区医疗机构建立联动机制，共享其医疗资源，以满足本社区居民的基本医疗服务。

5.2改善社区治理的人力资源状况

改革管理体制和用人机制。目前，社区建设的宗旨是构建起社区居委会和职业化社区工作者的“选聘分开”社区治理模式，完善社区治理布局。即让聘用者职业化，让民选者以志愿者的身份真真正正地成为社区居民利益的代言人。

制定社区工作者队伍建设规划，科学的分类管理。将社区工作者队伍建设计划放入城市社区建设规划当中，确保社区工作者队伍建设与社区建设同步发展。招揽职业化、专业化的社区工作者，从社会聘请产生，具有比较高的专业水平，没有区域限制，具体人数根据工作的需要而定。同时广招社区志愿者，以及志愿从事社区服务事宜的人，人数不限。此外，该社区应根据自身特点制定科学的分类管理。

5.3注重社区居民参与及其效果评估

社区应加强宣传力度，使居民及时地获取较全面信息。街道办事处和社区居民委员会在组织成立时，宣传该组织的用途与效果。在各种活动开展之前，尽量让社区居民知道，提高居民的参与度，而居民也应该尽可能的从自身情况出发，获取相应的信息，参与社区建设。

可以一下几个方面着手：培养居民自治意识。挖掘居民参与渠道，扩宽参与渠道，完善参与制度。完善治理结构，营造外部环境。

5.4扶持社会组织的发展

大力宣传社区社会组织的作用，吸引广大企事业单位成立社区社会组织；加大培育社会组织力度，涉及全方位服务——法律援助、医疗服务、文化生活青少年心理咨询等。

出台相关的扶持政策，推动社区社会组织协调发展，降低准入门槛，简化登记手续，给予业务指导和政策扶持，合法的社区社会组织要去民政部门登记注册。

推进人才队伍建设，发挥社会工作的作用。加强社会工作专业培训，有计划地对社区工作人员进行职业培训和资格考试，该社区是由从农村演变而来的“农村社区”，不论是经济基础，还是居民素质都有待提高。

5.5丰富社区资金筹集方式

使社区良好稳步发展，就需要建立社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多种经济成份并存的社区服务投资体制。社会筹资主要有社区经济的支持，街道、居委会办的经济实体，社区经济的收入是发展社区服务的重要资金来源；社区服务的自我积累；社会福利募捐资金的投入；社会各界、国内外友好团体与个人的援助；社会团体、社区内的机关、企事业单位的支持。

制定合理的社区服务发展的计划，合理布局社区服务设施，尽量避免重复建设。社区服务的基本设施建设，国家各级计划部门进行立项，各级财政拿出一部分资金开展，作为国家对发展社区服务的政策性的引导和物质性的鼓励。

社区服务资金必须坚持取之于民、用之于民的原则。社区服务的资金大部分源于社广大群众，从老百姓手里集中来的一分一毫都不应该挪作他用，而须用来为老百姓谋福利，用来发展为居民这真正提供生活便利和福利的社区服务事业。

6.结论

社区是城市基本构成单位，是三个文明建设的主要阵地，是构建社会主义和谐社会的基础。推进社区建设是国家适应新时期社会发展需要，加强城市工作作出的战略决策。社区应立足居民所需，突出服务亮点，实现共驻共建，抓住机遇，努力发展，建设一批实用性的基础设施。希望社区服务中心能够调动大家的参与积极性，共同的管理好自己的社区。

通过近几年的改革和发展，社区也逐渐焕发了新的面貌。笔者从五个方面阐述了社区的现状以及存在的问题，并根据现状对照其他社会管理模式和体制较为完善的社区，提出意见和建议，进行归纳和总结。在此希望本文能够为社区治理的发展提供一定的理论依据，同时也为社区的建设提供借鉴意见。（作者单位：贵州大学公共管理学院）

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