基层治理中的协商民主多样化实践及其面临的障碍

杜夏荷

摘要：民主发展至今经历了三个阶段：直接民主、代议制民主（自由民主）、以及协商民主。作为20世纪后期民主理论主要转向的协商民主意味着政治共同体中自由平等的公民能够参与政治生活和政治决策，通过反思、对话、辩论等，就涉及公共利益的政策达成共识，并赋予立法和决策合法性，其强调的是公民有序政治参与。我国基层治理涌现出多样化协商民主实践，如：民主恳谈、工资集体协商、民主议会等，在推进我国民主化建设进程的同时其自身发展也面临着极大障碍。

关键词：协商民主；基层治理；多样化；发展障碍

一、基层协商民主多样化实践

（一）民主恳谈。1999年6月25日，温岭市松门镇党委、政府在全省开展的农业农村现代化教育活动的过程中，召开了主题为“推进村镇建设、改善镇容村貌”的第一期“农业农村现代化教育论坛”，活动中松门镇政府采取面对面交流的方式使教育者、受教育者、其他参与人员等进行互动式沟通。此次活动吸引了大量群众自愿前来参加，“民主论坛”取得了超预期的效果。随后温岭市委及时总结经验，在各地积极开展“民情恳谈”、“村民民主日”、“民情直通车”等活动，并将这些活动形式统一命名为“民主恳谈”，活动范围也由镇村两级向非公有制企业和政府部门延伸①。

民主恳谈实质上是一种对话机制，群众在民主恳谈会上对政府工作提出意见和建议，或者要求对群众个人、单个企业的问题给予解决。这种对话型民主恳谈是为了探索在发展市场经济的新环境下用民主的方式加强和改进农村思想政治工作而创建的。

（二）工资集体协商会议。非公有制企业民主恳谈衍生出来的行业工资集体协商便是集体协商会议的代表。基层工资集体协商会议以国家或地方政府为主导，目的在于把基层管理中的劳资双方都纳入到法律制度框架之内，使劳资双方行为能够法制化和契约化。在实践工作中，地方政府"第三方"的角色发生了转变，同时工会"代理政府"的角色也得以强化，集体协商的本质则从劳资博弈转变成党政联合工会与资方的协商行为。工资集体协商制度保障基层员工参与企业分配，鼓励劳动者围绕企业管理及发展建言献策，职工和企业代表民主、平等、自由地针对企业工资分配制度、方式以及各项涉及基层职工切身利益的企业活动，协商达成共识。

（三）民主议事会。民主议事会通常围绕民众最实际的问题进行讨论，具有代表性的包括深圳盐田社区议事会、马岩村新村发展议事会以及杭州德加居民议事会。成都市马岩村新村发展议事会，实行村两委与议事会相结合的新型农村治理机制。议事会成员投票选举产生，有任职期限并受村民和小组内成员监督。在村党组织的领导下，其对村级重大事务发挥“议事”权力，议事所得方案由村民代表大会讨论审议后，交村委会执行，新村发展议事会对执行情况进行监督。新村发展议事会针对本村各项重大事务进行商议，全方位考虑本村经济社会环境的协调发展，推动村级民主管理的大跨步。

二、基层协商民主多样化实践的价值

（一）多元参与，民众利益表达渠道拓宽。协商民主的出现一直致力于弥补选举民主的不足，主张公民参与公共决策，注重决策过程中不同的意见之间展开讨论、对话、表达偏好、说服对方、实现偏好的转换，寻求决策共识。基层协商民主强调群众在社会基层单位的直接参与，协商内容直接与参与者的切身利益相关。基层协商民主多样化实践形式推动群众多方式、多途径参与，以公开、透明、民主等为原则，针对基层治理中的具体问题，参与人员各抒己见充分表达利益诉求。政府与群众直接对话、互动，切身为民服务。

（二）群众广泛参与提升基层决策水平。我国基层社会管理中，不同利益的阶层、群体对待每个具体问题都有着自身的价值偏好。这些价值偏好往往是构成利益冲突的根本原因，如果不能融合利益相关者的价值偏好，事项所涉及的各利益阶层和群体就很难达成共识，一个合法性的公共决策就很难形成。

基层协商民主通过对话、讨论和沟通等形式开展协商，这让利益各方可以明确、合法地表达各自价值偏好、开展利益博弈，在对话和沟通中逐渐实现价值转换或融合，继而达成共识，在理性对话中实现利益均衡。此外，基层治理过程中，群众广泛参与集思广益，发挥人民群众的智慧，直接推动基层决策水平的提高。

（三）推进我国民主建设进程。基层协商民主建设的发展本就是我国民主建设的一部分，基层协商民主多样化实践以基层为试点，协调各方面的群众利益关系，缓和与调解群众矛盾，维护基层稳定。实践中的经验和教训为国家各方面民主发展起到借鉴作用，直接推动我国社会主义民主政治建设的发展。基层利益团体纠纷的解决，解决了国家治理中的后顾之忧，从根本上为国家的长治久安打好坚实的基础。

三、 协商民主在基层治理中发展所面临的障碍

（一）过度依赖政府体制、演变为政府职能部门附属。基层协商民主多样化实践组织大多是依靠政府的力量建立起来，尤其是社区组织，对于政府体制过于依赖，在参与协商管理社区公共事务时，定位不明确，组织工作与政府的管理工作交叉重叠时容易演变为政府职能部门的附属。协商民主组织内成员自身也存在利益差异，协商过程中意见无法达成一致时，尚且需由组织所在政府部门进行协调处理，更谈不上独立代表群众利益。

（二）基层协商民主流于形式，决定难以有效实施。我国的基层民主建设处于不断发展过程中，协商民主的主要实现途径民主恳谈会、工资集体协商制度等缺乏相关的较为完善的法律法规保障，政治体制不完善，规范性指导的缺位导致各基层组织经过协商作出的决定得不到实施。

协商决定在实施过程中无法进行有效的监督，即使有条件应用于实践，其效果也大打折扣。基层组织经过协商作出的决定流于形式，直接导致群众参与公共活动的热情和自信受到打击。

（三）基层群众素质有待提高，民主意识和集体意识有待增强。理性的政治参与状态应是在尊重公民个体利益的同时，强调对于公共利益的追求。协商民主所强调的理性精神正如詹姆斯所指出的：组织成员都存在着克服理性无知并像理想公民那样行为的动机②。协商民主实践过程中的利益表达、观念沟通、达成共识实际上是利益相关者都遵守的一个共同的约定：在维护自身利益的同时，共同追求公共利益最大化。

然而，基层群众及基层群众代表由于受教育水平以及思想高度等限制，对于个人利益的追求往往会超越公共利益，甚至为了个人利益选择性损害所代表的其他群众的利益，面对相互冲突的个人利益，如果基层群众的集体意识不强，协商民主只会沦为保障“代表者”的利益，无法由沟通取得普遍共识，多层次、多元化的个人利益也无法得以保障，利益得不到满足的群众甚至会对抗基层民主组织。

四、结语

我国基层民主协商实践的多样化是具有中国特色的民主改革与发展，其进一步完善与规范化面临多重障碍与困难，要推动基层民主协商多样化实践的系统化、规范化及可操作性，免于流于形式，需加大力度扫除障碍。而培养提高群众的民主协商意识、健全民主协商制度并根据基层的实际情况实事求是、因地制宜无疑是良策。基层民主的发展不只依靠基层群众和基层自治组织，更多的是国家、社会各方面的通力配合。（作者单位：江西师大）

参考文献：

[1]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京：中国人民大学出版社，2009

[2]罗维，刘方方.近年来国内协商民主理论研究转向的综述[J].宁波大学学报，2012（07）

[3]陈剩勇，吴兴智.公民参与与地方公共政策的制定——以浙江省温岭市民主恳谈会为例[J].学术界，2007（05）

注解：

①陈奕敏：民主恳谈——基层民主的温岭模式http：//www.taizhou.com.cn/zhuanti/2011-02/10/content_346179.htm

②（美）詹姆斯·S，菲什金.协商民主[A]，陈家刚编.协商民主[C].上海：生活·读书·新知三联书店上海分店，2004