衡阳市政府廉政评价的公民参与机制探讨

刘贻石 陈礼平 秦琴

摘要：社会廉政评价是通过广泛收集和分析各社会群体对当地廉政建设与反腐败相关的主观认知信息，从而实现对各地党风廉政建设与反腐败工作状况的客观评估。由于内部监督制约的局限性，反腐成效在有些地方或领域不明显，随着民主化程度的不断加深，公民参与热情得到极大提高，公民参与反腐败渐成趋势。因此，构建系统性、科学性和可操作性的社会廉政评价体系，加强公民参与等外部监督，实现内部考核和外部评价有机结合，是当前推进我国社会廉政评价工作的关键。

关键词：廉政建设;公民参与;机制;策略

一、廉政评价中公民参与的意义

（一）符合政府善治的要求

“善治”理论起源于20世纪90年代，是当今政治学领域较为流行的理论之一。善治的本质是政府和公民共同对社会公共事务进行合作管理。 “善治”的理念就是强调矫正政府行为与公民意愿之间的矛盾，弥合两者之间的间隙。一方面，公民通过参与政府廉政评价，表达自己管理公共事务的意愿，并对公共政策的制定和执行施加压力;另一方面，政府可以从公民意愿的表达中不断得到和提取信息，增强政府对公众需求的回应性。如果政府能够积极地回应公民参与，那么，政府和公民之间就形成了一种良性的互动关系，在一定程度上就能缓解政府廉政工作面临的矛盾，达到“善治”的目标。

（二）夯实政府执政的基础

美国政治学家亨廷顿认为，影响政治发展的关键因素是公民参与，而公民参与的程度和规模是衡量一个国家政治现代化的重要标准。首先，公民参与政府廉政评价能够巩固政权的合法性基础。从世界范围内来看，无论国家采用何种行政理念来执政，其执政的前提条件是必须要获得国家执政的合法性基础，政府廉政建设也不例外。其次，公民参与政府廉政评价能够巩固政权的群众基础。现代民主体制下，加强政府廉政建设是提高执政党的执政能力和维护国家政权长期稳定的基础。

（三）制约监督权力的保障

构建政府廉政体系的核心在于制约和监督公共权力。从公共权力的产生开始，人们一直在探索各种各样约束权力的“缰绳”。而公众参与是防止公权力被滥用、提升行政透明度的重要制约力量。因此，公众参与作为促使公共权力运行透明化、公开化最强大的力量和最有效的方式，一旦运行合理有效，将为制约监督公权力提供有效的保障。

二、衡阳市政府廉政评价公民参与机制的实践

（一）主要做法

1. 组织政风行风评议

政风行风事关党政形象，反映部门单位的精神面貌和工作状态，关乎社会发展与和谐稳定，关系到党在群众中的威望，也直接关系到行业职工队伍整体素质的提高。近年来，衡阳市组织对全市各主管部门及所辖基层（窗口）单位普遍开展了政风行风评议活动。评议活动按照上下联动、分级负责、统筹推进的要求，围绕各单位制度建设、业务公开、规范服务、服务质量、廉洁自律、整改效果等内容，采取开门评议、分类评议、暗访评议相结合的方式分层组织。通过群众直接评议、市行评督导组评议、市行评办综合考核三种方法对被评单位进行综合评价。

2. 网络舆情在线监督

互联网的发展改变了人民参与社会、表达意见的方式，推动了网络舆论监督的快速发展。由于互联网具有虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性等特点，网络舆论监督已成为当今广受关注与好评的监督方式，是人民实现民主权利的便捷而有效手段。衡阳市依托省委、省政府的新闻和综合网站《红网》，拥有了一批专业网络记者，在红网的“社区论坛”，邀请了诸多的专家、学者作为常年特邀嘉宾，进行各种建设性的探讨和评论，引导论坛舆论导向趋向理性化，引导人们形成良好的道德风尚，净化舆论平台。在此基础上，聘请了一批具有较高的政治素质和业务素质、有开拓进取精神和快速反应能力、具有一定的理論水平和写作能力、热心维护衡阳良好形象的网评员，作为核心网评员。建立考核制度，对网评员进行严格考核;加强业务培训，进一步提高队伍的综合素质和工作水平。网络舆情监控坚持每天24小时值班制度，密切关注市内外网络媒体对衡阳的信息报道情况。在新的互联网形势下，面对一些非理性和不切实际的信息传播这样的困扰，借助互联网舆情监测工具，及时监测、汇集、研判网上舆情，通过监测、预警、应对三个环节的有机组合，从整体上构成了网络舆情联动应急机制，使网络舆情成为领导和相关部门决策的重要依据。同时，围绕与百姓关系紧密的热点话题、突发性公共事件和社会敏感问题，及时组织所涉及的部门单位网络新闻发言人及网络评论员开展有针对性的引导，及时向网民传递准确信息，解疑释惑。网络舆情监控逐步规范化、常态化、程序化。

3. 策划实施电视问政

在构建政府廉政评价公民参与机制中，电视问政已成为各地百姓参政议政的重要方式。由衡阳电视台主办的衡阳首档电视问政节目《民声面对面》是在当前电视问政节目兴起，在衡阳贿选事件后，衡阳官场大震动的时代背景下，在市委号召的大力整治四风，解决突出问题深入开展党的群众路线基本教育实践活动的背景下应运而生的，它顺应了时代的要求和老百姓的呼声。

节目由人大代表、政协委员、律师、记者、市民、网友组成的30位问政代表团向政府官员就记者前期暗访VCR中的问题提出犀利质询，轮番抢问，直逼事件核心利益关系。问政完毕，还有专家为大家进行政策解读，对于事件进行分析和总结。2014年，衡阳《民声面对面》圆满完成了五期节目的制作和播出，问政涉及13个市直职能部门及8个县市区，现场问政问题达22个。针对电视问政发现的问题，衡阳各级纪委还组成专门班子介入调查，有关职能部门对问题积极开展整改，取得了良好的政治效益和社会效益，获得市民一致好评。电视问政作为一种新型的问政手段，搭建起了一个公众参与，媒体监督互动的考场，给政府官员敲响了警钟。

（二）运行难点

1. 认识有误区

参与廉政评价的主体可以分为被测评对象和测评参与者。被测评对象是指公职人员及党政部门，测评参与者是指相关的公民个体和公民组织。首先，从被测评对象来看，其对廉政测评公民参与机制的重视程度不够。这主要是因为，第一，从历史发展进程分析，改革开放以前，我国的公共事务管理是基于“全能政府”的理念下，实施的一元治理模式。改革开放以后，虽然政府职能不断转变，政府对公民的定位不断改变，但是，“官本位”的思想仍然存在，官僚主义作风依然存在。第二，从评价的动因分析，被测评对象存在效果动因、创新动因和问责动因不足的问题。从评价的效果来看，其结果的象征性意味远远大于监督作用，从创新的过程来看，政策和制度空间都相对有限，从问责的力度来看，面对公民评价中不合格的党员干部或相关部门，公民评价在问责中占多大的比重，起多大的作用，相关的机制没有建立起来。其次，从测评参与者来看，其对自身在廉政测评中所能发挥的作用持怀疑态度。因此，无论是被测评对象还是测评参与者，受中国传统行政思维的影响，其对于参与廉政评价的目的存在认识上的误区。

2. 制度不健全

制度化是组织获取价值和稳定性的过程，而制度化程度的高低直接决定了政府廉政评价的公民参与的深度和广度。目前，衡阳的运行机制仍然存在深度不足和广度不够的问题，这主要是因为相关制度不健全。首先，主体权责的制度化程度低。对主体权利的规范仅限于极少数的几部宏观方面的法律，例如，根据《中华人民共和国宪法》规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，但其也未明确参与主体的法律地位;而对于主体的责任和义务的具体规定基本出于缺失状态。其次，参与渠道的制度化程度低。目前，衡阳市政府廉政公民评价的参与渠道主要可以分为：人大政协参政议政、座谈会、信访、电视媒體和网络媒介等。虽然，从渠道制度的设计上从一定程度上能够为公民参与廉政评价提供相关的制度依据，但是这些制度是由政府内部设计，并非针对公民专门设计的，制度在实践运行过程中很难起到及时传达和吸纳民意的作用，公民参与的活跃程度低，比如，通过网络媒介进行测评可以充分地满足时效性，可是衡阳市现在仍然存在一些单位，尤其是乡镇机关，并没有及时更新网站信息，从而影响公民参与作用的有效发挥。再次，制度的科学化程度有待加强。比如，参与对象一般是随机抽取的，有点甚至是事先安排好参加人员。可是随机抽取的公民和事先安排好参与人员由于利益诉求的复杂性，很难保证抽样的科学性。

公民参与廉政评价的框架可分为三个层次的制度：基础性制度、程序性制度和支持性制度。而衡阳的基础性制度体系已经初步具备，但程序性和支持性的相关法律制度仍然不健全。

3. 参与程度低

公民以组织的形式参与政府廉政评价是实现公民参与制度化和规范化的重要途径。衡阳市廉政建设的公民参与方式主要是通过个人的形式参与，公示廉政测评结果、组织政风行风评议、网络舆情在线监督和策划实施电视问政等基本上都是个体单个参与，参与程度低主要表现为组织化参与程度比较低。截止到2014年底，衡阳市共登记在册的社会组织2328个，其中，社会团体1034个、民办非企业单位1294个。这些社会组织还仅仅是出具雏形，其在公民参与廉政评价中的作用是微乎其微。具体表现为：首先，合法性受到质疑。现行的法律体系下，社会组织形成的目的一旦被确定，就不能随意地变更，而已登记在册的2328个社会组织都没有登记推动公民参与廉洁政府建设的目的，所以，现行组织要强行实施该项职能显然是违法的，也是行不通的。而没有登记在册的组织其行为更是违法的。其组织很难得到政府的认可，其意见也很难得到政府的认同。比如，国内就曾经出现了以“我行贿了”等为主题的民间反腐组织，但因其难以在民政部门备案而被迫关闭。其次，独立性保障不强。从领导机构来看，衡阳市现有的社会组织从成立、登记和注册都是直接地或者间接地以党政机关作为其主管机关，其组织的负责人大部分都是曾经供职于党政机关部门的退休人员。比如，市社科联挂靠学会的负责人都是党政机关的退休人员。从运转经费的来源来看，社会组织除了收取会员费之外，社会组织的运转费用大部分来自于市本级财政的拨付。这样一来，社会组织活动的独立性受到严重制约。总之，社会组织的功能应当是双向的，既要有输入功能，又要有输出功能。现行的社会组织运行更多的是政府政策的配合者和传达者，行政化倾向严重，组织化功能不强，对廉洁政府公民参与机制的推动力弱。

4. 激励监督难

激励监督难主要表现为对参与廉政评价公民激励和监督难。首先，缺乏有效的激励。公民参与政府廉政评价是需要付出一定参与成本的。第一，信息成本。作为政治体系之外的公民，要获取必要的政治信息必须耗费一定的精力和时间。第二，机会成本。公民参与廉政评价过程中不得不放弃的其他利益即为参与的机会成本。第三，风险成本。公民参与评价后，还可能面临遭遇被测评人员的惩处和报复的风险。考虑到参与成本，公民在评价中，往往会将参与的收益与成本进行比较。如果，收益大于成本，其参与的积极性就高;如果成本大于收益，其参与的积极性就低。而公民参与往往表现为后者。这也使得样本的科学性大打折扣。其次，缺乏合理的监督。由于机制运行过程中的复杂性，公民参与的测评的行为和结果很难得到合理的监督。

三、构建政府廉政评价公民参与机制的建议

（一）政府：优化外部环境

1. 营造参与文化氛围

著名政治学家阿德蒙德提出，政治文化是一个国家或者民族在特定时期内流行的完整的政治态度、感情和信仰。公民参与政府廉政评价的行为也会受到政治文化的影响。衡阳市在构建政府廉政评价公民参与机制的过程中，必须要转变观念，变“官本位”为“民本位”，努力构建起参与型的政治文化氛围。具体从三个方面入手：第一，大力进行宣传。通过基层村（社区）对公民参与目的、方式等内容进行全面系统宣传;通过报刊、电视和网络等媒体将相关参与实施细则进行公布。第二，摈弃观念束缚。政府部门不但自身要彻底摈弃传统“官本位”观念的束缚，而且还要合理引导公民树立自主意识和平等观念。第三，加强教育培训。为克服公民参与过程的盲目性，可以适当地组织公民参与相关的教育和培训，强化其责任意识。

2. 明确主体法律地位

当前，制约公民参与政府廉政评价最突出的问题就是参与评价公民的法律地位不明确。地位的不明确就直接影响了作用的发挥。公民发挥的地位和作用到底是与政府同等重要，还是次于政府或者高于政府，在法律上都没有明确的规定。这直接导致了公民参与在政府廉政评价中长期处于弱势地位。公民在政府廉政评价中的应当发挥与党员干部自身评价和纪委考核同等重要的作用，所以，其法律地位应当是与政府相关部门同等重要的。

3. 完善具体法律制度

目前，对于公民参与政府廉政评价的法律制度基本处于“空白状态”，这是不利于推进该项工作开展的。为了完善相关的法律保障体系，可以从以下三个方面着手：第一，应当对参与者的选取范围、参与方式和表达渠道等内容按照法律法规的相关程序将其固定下来，使得公民参与政府廉政评价有法可依、有规可循，实现有序合规管理;第二，应当不断进行实践探索，创新公民参与制度;第三，应当不断完善相关信息的披露制度，从人员选择、参与过程到结果公示等各个环节做到全面、公开透明。

（二）公民：提升参与素质

1. 强化自身参与意识

对于公民自身而言，必须要强化参与意识。第一，要强化“主人公”意识。过去，公民参与政府廉政评价大多出于一种“被动参与”的状态，其“主人公”意识比较淡薄。我国是一个社会主义国家，人民群众是共产党存在和发展的基础，而共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，所以，人民群众也是我国存在和发展的基础。因此，人民群眾自身必须要主动克服“臣民”意识的束缚，积极主动参与地参与到政府廉政评价中来。第二，要克服“个人主义”意识。公民在参与过程中，往往容易从个人出发，过分计较参与的成本和收益，而忽视国家和整体利益，其并没有充分认识到个人主义盛行将危害国家职能的履行，国家职能不能切实落实，从长期来看，必将危害个人利益。所以，公民必须要积极主动地克服自身认识的局限性。

2. 提升自身参与能力

公民自身参政议政能力的高低也影响着公民参与廉政评价中作用的发挥。公民自身提升参政议政能力主要是要积极主动地接受和学习。一方面，应该多看报、多读书，多了解时政信息。另一方面，应当多上网、多看电视等了解和搜集廉政评价的相关信息，从而提升个人参与能力。

3. 增强社会组织职能

中国著名政治学家何增科认为，公民参与公共事务管理中，最能充分发挥效果的往往采用的是集体的方式进行，个人难免会出现认识误区和行为偏差。公民以社会组织的方式参与到社会管理中去，能够弥补国家治理过程中的不足，形成政府与公民合作的社会的治理结构。具体可以从以下三个方面着手：第一，理性认识和科学对待社会组织。目前，衡阳市的社会组织仍然处于成长期，其可支配和可利用的资源是很有限的，所以，政府要理性认识到社会组织在政府廉政评价中的重要作用，鼓励和支持社会组织的发展，强化社会组织在公民参与廉政评价的职能。第二，拓宽社会组织的参与范围。社会组织自身要不断拓宽组织职能，充分发动公民在廉政评价中发挥积极的作用。第三，要完善社会组织参与机制。社会组织要加大对自身的宣传力度，提升社会影响力。要加强社会组织的内部管理，防止组织在运行中脱离公民的需求。

*基金项目：衡阳市社会科学基金项目，项目编号2014B（Ⅲ）047。

（作者单位：湖南衡阳市委党校）