社会资本视角下失地农民的社会保障体系的构建

李梦娜

摘要：随着我国工业化、城镇化进程的加快，大量的失地农民由于在城市化的推进中身份角色转变失败，社会资本的弱化而沦为务农无田、务工无岗、社保无份的边缘群体。本文通过从社会资本理论分析我国现阶段失地农民社会保障制度下失地农民社会资本的弱化和缺失状况，提出加强信任，创造发展基础；完善制度规范，提供法律保障；优化社会关系网络，调动社会资源；创新参与形式，强化文化认同等措施，以期为失地农民提供完善的社会保障制度。

关键词：社会资本；失地农民；社会保障

随着城市化的不断推进，越来越多的土地成为了非农建设用地，大量农民需要改变传统乡村生活方式，进入城市社会。在城市化的进程中，失地农民失去土地而又不能获得相对于原有土地的功能性补偿，势必就会对他们的正常生活带来较大的冲击和影响，使其在经济、政治、社会生活等多方面遭受损失和面临困境，而成为自身利益无法得到保障的弱势群体。

一、失地农民与社会资本

失地农民是中国在工业化、城镇化转型时期产生的新词汇，目前学术界主要从一般意义角度、社会学角度和法学角度来界定失地农民的概念。①一般意义上的概念主要界定失地农民失去土地的特征。社会学角度的概念是从社会群体、社会问题、社会角色这三个角度出发：失地农民是一个特殊弱势群体；失地农民在安置、就业、社会保障等方面产生社会问题；失地農民在城市化过程中仍保持农民身份的人。法学角度的概念从法律权利缺失的角度，失地农民指的是一类失去了土地以及与土地相关包括财产、就业机会、基本生活保障等一系列相关权利的弱势群体。②

关于社会资本目前尚未有一个规范和定型的理论模式，对其内涵也没有形成一个公认的统一界定。社会资本是社会个体为了获取社会资源，以信任为核心，以互惠规范为基础，参与各种社会关系网络，通过正式的规则和非正式的规范，获得社会资源的总和。③社会资本实质上是一种支持性的互惠互利的网络资源、关系结构，它与社会保障对全体公民的扶助、支持及普惠的保护本质有着不谋而合的链接与切合，社会资本内涵着社会保障的丰富含义。

二、社会保障制度下失地农民社会资本状况分析

1.信任资本缺失

信任作为社会资本的核心要素，它是指个人行为选择取决于对被信任者的理性判断。从信任这一概念出发，社会保障制度下失地农民信任资本的缺失主要体现在：首先，政府建立的失地农民社会保障制度本身所体现的排斥性。目前各地方政府对失地农民并没有建立统一的社会保障制度，政府并没有从户籍制度身份角度将其完全纳入到城镇社会保障体系之中。其次，政府部门工作人员与失地农民彼此之间不信任。在征地过程中，被征土地主体参与度不足，处于信息不对称的被动地位的失地农民自身利益往往由于土地各方利益关系实际谈判过程中监督缺失状态导致失地农民对政府部门、用地单位、乡村权力人物的不信任。

2.规范资本缺失

社会保障的规范系统由各种组织中的法律、规章、条例、程序等正式制度和习惯、观念、道德等非正式制度构成。我国现阶段针对失地农民的社会保障体系的规范资本存在很大的缺失：在正式制度方面：首先，我国的失地农民社会保障立法不健全、立法层次低。目前中国没有统一、具有普遍约束力的失地农民的社会保障法律。且失地农民社会保障工作所依据的都是行政规章，以行政管理取代法治管理，无法保证失地农民社会保障的有效实施。其次，社会保障管理体制不健全。我国社会保障管理体制呈现多部门分割管理格局，这种各自为政的局面不仅增加管理、运行成本，影响社会保障制度的统一，而且不利于国家从宏观层面调控和综合平衡，最终影响失地农民的社会保障权利。在非正式制度方面：互惠性规范的弱化。被征地农民随着在传统“差序格局”中由内向外互动频率的依次降低，原有血缘、亲缘和地缘关系的相互协作和互惠规范弱化，失地农民之间由于经济相对弱势地位也未能融入城市文明，丧失了非正式规范形成的条件。

3.网络资本缺失

网络资本是人们在社会交往中形成的社会关系网，包括正式网络和非正式网络。正式网络指个人参与正式的社会组织而具有组织成员资格的身份所形成的网络；非正式的社会关系网络是在日常生活中所形成的人际关系网，如朋友、老乡、同事等。在正式社会网络方面，失地农民身份的转变使其社区治理载体由村民委员会过渡到居民委员会。传统宗族文化观念下的失地农民往往更多地关注家族内部事务对社区治理的公共事务漠不关心，社区参与意识淡薄。在非正式社会关系网络方面，失地农民因为身份转化而处于弱势地位，使其在市民化过程中遭遇社会排斥，难以在城市生活中构建网络关系资本。乡村社会网络的建立是以土地为经济基础的长期互惠的关系，而地理、管理体制、周边资源的微妙变化，会使失地农民原有社会关系网络在失去土地后已经发生了根本性改变，过去的一些社会资本投资已经失效。

4.文化认同资本缺失

文化认同是人们对一定文化的理解、接受、保护和实践过程，使人们对一定文化价值观内化为信念，并形成为一定的行为模式和生活方式。失地农民文化认同资本缺失主要表现在两个方面：首先，城市居民角色认同失败。被动城市化进程中，失地农民社会身份通过政府主导的集中安置政策和“农转非”政策安排由农民转变为城市居民，这种全面、急剧的转变只是实现了失地农民身份形式上的转变，没有在社会心理层面完成转换后的身份认同和角色适应。失地农民在强制性制度变迁过程中，难以消除城市和农村“二元”社会角色心理特性之间的冲突，造成他们独特的认同“大城市里的乡下人”，也造成了城郊失地农民社区的居民缺乏社区归属感。④其次，城市社区文化认同失败。城市社区和农村社区是两个完全不同的社区，与农村社区相比，城市社区人情文化淡漠，城市社会文化世俗化。失地农民在从乡村社会系统进入城市社会系统被迫放弃原有的乡村生活而适应另一种全新的城市社会生活方式的再社会化的过程中，由于失地农民经济层面的相对贫困和文化层面的排斥使他们在在再社会化中文化认同失败。

三、社会资本视角下失地农民的社会保障体系的构建

1.加强信任，创造发展基础

政府要以人为本的服务型政府理念目标加强对被征地农民社会资本的投资，以推进失地农民社会保障体系的良好构建。政府应当致力于宏观制度层面和微观个体层面的观念改善出发：从宏观制度层面，政府必须更新社会保障观念。政府政策制定者在制度设计之时，在明确失地农民所遭受的制度排斥的根本原因前提下，改善失地农民权力结构的不平等和不合理。政府应该让失地农民充分享受城镇福利待遇，政策设计必须强化失地农民的流动机制，完善失地农民社会保障制度衔接政策，创建良好的制度和保障机制。在制定失地农民的社会保障体系中，可以有针对性考虑失地农民的相对弱势地位使政策向其倾斜，只有将失地农民的公共利益放在第一位，真心实意为其服务才能赢得失地农民对政府的信任和认同，以提升失地农民的信任资本存量。在微观层面上，政府必须通过行政人员素质的提高和积极政策宣传改善政府人员和失地农民之间的信任关系。政府部门必须在积极倡导“以公民为本、以服务为本”价值理念的同时，提高政府工作人员的业务能力，使政府工作人员从意识形态深处满足公民的需求、帮助其表达他们的公共利益，提供高效率、高质量的公共服务。其次，政府部门需要利用各种新闻媒体手段，让被征地农民认识到社会保障制度的优越性，同时要认真落实农村社会保障的各项工作，让农民实实在在感受到农村保障的好处，提高农民对社会保障制度的认识程度和认可程度。

2.完善制度规范，提供法律保障

在正式规范方面：首先，加快失地农民社会保障制度有关法律、法规的立法。国家应该根据目前失地农民社会保障的实际情况和现存制度中出现的问题尽快出台更规范、针对性强的法律制度，确立失地农民社会保障制度的法律地位，用法律代替政令，提高失地农民社会保障的法制化、规范化和科学化的程度与水平。其次，健全失地农民社会保障管理体制。在政府管理部门内部要加强人保、卫生、民政、财政等部门要协调和合作，建立统一协调的工作机制。失地农民社会保障事务管理机构、资金管理机构、监督机构以及评估机构之间应保持各自的独立性。⑤在非正式规范方面，政府必须通过积极引导使失地农民融入城市社会生活，如通过建立完善的职业培训机制，进入城市就业岗位从而建立一种超越血缘、亲缘和地缘关系的相互协作和互惠规范，在获得平等就业的制度支撑和政策支持，从而增强失地农民社会资本的积累。

3.优化社会关系网络，调动社会资源

针对失地农民群体进行构建内部关系网络资源，通过建立一个以失地农民为参与主体的社会组织或机构，使失地农民群体内部形成以成员资格身份或相关利益为纽带的团体，这个组织通过组织各项公益、文体活动使失地农民紧密联系，促进成员间关系的交往与互动。

动员政府和社会力量从失地农民外部开展对失地农民的社会保障和社会服务工作。首先，鼓励失地农民积极参与社区自治，积极参与社区组织的活动，在公用事业、公共交通、医疗卫生、劳动和社会保障、环境保护等问题的参与中扩大农民工的接触范围，提高农民工的社会地位，增强社区的凝聚力和居民的归属感，缓和社会结构的分离倾向。其次，政府必须鼓励非营利性组织的发展，要为服务失地农民的各种民间组织提供一种良好的生存和发展的氛围。非营利组织的职能主要是辅助政府社会保障工作的提供，以向失地农民提供职业培训、就业援、自主创业等就业方面的服务方式引导失地农民从传统农业生产走进现代城市生产方式；通过完善失地农民的社会服务网络体系，使失地农民平等地享受城市的教育、公共卫生、社会保障等待遇。

4.创新参与形式，强化文化认同

强化失地农民对于城市文化认同，必须首先实现失地农民身份完全转变。失地农民既然已经因失去土地而进入城市社会，政府就需要将其引导走上城镇居民的生活轨道，对失地农民进行合理有效的安置，为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性。其次，增强失地农民城市文化认同，积极融入城市生活，是一个长期而又复杂的漫长过程，政府和城市居民必须在城市社会努力营造增强农民工对城市社会一种平等和互助的观念和氛围，消除对失地农民的经济歧视、就业歧视、社会歧视等，使城市居民转变观念认识到失地农民对于经济发展的贡献，从而使失地农民从心理层面上实现身份的转变。最后，国家应该做好失地农民的文化宣传工作，为失地农民提供服务教育体系，以提高失地农民的经济意识、市场意识、竞争意识等，使失地农民尽快融入城市文化体系中来，成为具有自我发展能力的社会群体。（作者单位：南昌大学公共管理学院）

注解：

①黄建伟.失地农民的概念问题研究[J].调研世界，2009（03）

②原晶晶.失地农民社会保障制度的重建[J].安徽农业科学，2009，37（33）：16564—16566，16574

③杨盛海：社会资本对失地农民就业影响因素探析[J].湘潮2010（09）

④张劲松，杨颖：论城郊失地农民社区的治理[J].学习与探索.2013（08）

⑤钟水映、李魁：失地农民社会保障安置：制度、模式与方向[J].中州学刊2009（01）

参考文献：

[1]黄建伟.失地农民的概念问题研究[J].调研世界，2009（03）

[2]原晶晶.失地农民社会保障制度的重建[J].安徽农业科学.2009.37（31）16564—16566，16574

[3]杨盛海.社会资本对失地农民就业影响因素探析[J].湘潮2010（09）

[4]张劲松、杨颖：论城郊失地农民社区的治理[J].学习与探索.2013（08）

[5]钟水映、李魁：失地农民社会保障安置：制度、模式与方向[J].中州学刊2009（01）