城乡一体化背景下我国农村社区服务体系建设研究

摘 要：农村公共服务体系建设是当前深化农村综合改革的基础性工程。为农村广大的农民群众提供更好的社区服务已经成为服务型政府存在、运行和发展的根本宗旨。加强农村社区服务体系建设，不断满足农民群众对农村社区服务的需求，成为我们当前一个现实的选择。

关键词：城乡一体化；农村社区服务；建设

随着我国构建服务型政府理念的提出，政府面临着从统治型向服务型政府的转变，为广大农村的农民和群众提供更好的社区服务已经成为其存在、运行和发展的根本宗旨。构建新型农村社区服务体系，加强农村社区服务供给，不断满足农民群众对农村社区服务的需求，缩小城乡差距，推进城乡互动融合发展无疑是我们当前一个现实选择。

一、农村社区服务体系理论认知

加强农村社区服务体系建设，我们必须从理论上厘清农村社区服务体系的内涵、外延、性质、功能，这对我们掌握农村社区服务建设的内容、工作方法和策略具有十分重要的意义。农村社区服务的性质是多元的，既体现对农村居民基本公共服务的公平性、对社会弱势群体服务的福利性，又体现对农村社区市场经济主体服务的经营性。由此，我们把农村社区服务体系定义为：农村社区服务体系是指以农村（自然村）基础服务设施为基础，以农村居民为服务对象，以满足农村居民需求为主要目的，在政府主导支持下的社区服务网络及其运行机制。

二、我国农村社区服务体系建设存在问题的审视

1.农村社区服务组织建设缺乏统一性

（1）乡镇级农村社区服务机构设置不规范。改革开放后，对农村社区组织建设进行了实践和理论的双重探索，但是还没有完全建立起有效地，且与农民需求相适应的服务体系。农村社区服务机构的政事不分、机构设置不合理、职责不明、专业技术人员素质不高和人员的不稳定依然较为广泛的存在。

（2）农民专业合作组织在服务全省农业和农村经济发展的水平和能力不够，尚未成为主导力量。乡镇的行政组织和机构依然承担了农村和农业经济发展的大部分任务，作为代表农民利益的农村合作组织影响力还远远不够。

2.农村社区服务的财政投入缺乏规范性。从支农财政流程来看，支农财政资金沿着从上而下的方向流向最基层的农村，在这个过程中由于行程层次和预算级次过多，导致支农财力分散，无法行程集中放大的效应，另外在支农财政的支出范围、标准和等级上缺乏细致的法律规范，导致农村财政资金转移支付方面缺乏规范性和稳定性，严重影响了支农财政的使用效率。

3.农村社区服务缺乏有效的需求表达机制。从社区服务供给的决策主体来看，决策主体大多还是基层政府及其职能部门。社区服务供给数量、供给结构和供给程序和决策目标主要体现的是基层政府和职能部门的偏好，而不是农民的真正需求。从决策执行来看，农村社区服务较多体现基层政府的强制性制度安排，无法与农民真正需求相一致，由此导致农村社区服务存在供给过剩和供给不足的矛盾。

三、城乡一体化背景下农村社区服务体系建设的策略选择

1.充分发挥政府在农村社区服务体系建设中的主导作用

（1）高度重视农村社区服务体系建设，制定好农村社区服务发展规划。明确各级政府在农村社区服务上的职责和义务。应建立省市、县乡和农村社区三位一体的农村社区服务体系，科学划分各级政府公共服务的管理权限，以法律法规形式规范各级政府的权力范围、权力运作方式、利益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则，明确界定各级政府应提供哪些农村公共服务，并赋予其相应的管理权力，真正做到财权与事权的统一。

（2）加大支农财政投入，强化政府在农村社区服务中的投资主体地位。政府以社区服务供给的形式对农村进行人力资本、制度资本和物质资本投资，可以获取国民经济运行效率提高和降低农村务农和经营成本。研究表明，农村社会保障对农村人力资本的维持和积累从而对经济发展有着极大的促进作用。

2.构建农村社区服务体系“需求—汲取”机制。积极应对和满足农村社区服务需求，是保证我省农村社会稳定和持续推进新农村建设的关键。完善农村社区服务供给机制，既是对农村社区服务需求的积极回应，也是弥补政府社区公共服务上的不足、完善社会管理的必然要求。

3.多渠道地筹集农村公共服务供给资金。首先，市场筹资渠道。要积极利用金融扶持，适当考虑给予金融贷款各项政策优惠，对支农贷款给予合理的补偿，对积极支持农业发展而使经济效益受到影响的农业金融部门给予必要的奖励，从利益上鼓励金融部门增加农业信贷投入的有效供给。另外还可以通过直接融资方式在金融市场融资。随着我国金融市场的逐步开放，发行债券、借债等融资也成为地方政府公共融资的重要方式。其次，个人筹资渠道。农村社区服务生产和建设的个人筹资渠道有四种类型：第一种是个人直接投资从事某项农村公共服务的生产和建设；第二种是个人对某项农村社区服务的生产和建设进行部分资金捐助；第三种是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资；第四种是企业家赞助。个人筹资渠道在农村社区服务供给过程中，越来越占有重要位置。

四、甘肃构建农村社区服务体系的展望

1.科学界定政府在农村社区服务体系构建过程中的职能定位是其建设的关键。对于政府来说，在农村社区服务的供给中既不能让应该由政府承担的社区服务，摆脱责任，交由市场去运作，也不应该把可以由市场提供的社区服务，强加责任，由政府包揽。

2.创新是农村社区服务体系建设的灵魂。农村社区服务理念的创新是农村社区服务的前提。农村社区服务体制创新必须改革政府农村社区服务机构，以适应农民的公共服务需求。凡是提供公共物品的部门，例如，动、植物检疫，农业技术推广，必须由财政全额拨款，并拨足事业经费；凡是提供非公益性产品的部门，尽可能改为竞争性经营，鼓励民间机构提供。积极引导民间农村公共服务机构的发展与壮大。

3.正确处理政府和市场主体之间的关系是构建农村社区服务体系的必要条件。一是商业性金融力量，目前，针对农村、农业和农民进行贷款的主要是农业银行和农村信用社。信贷资金的特点是偿还性，要求必须有一定的经济能力和预期的获利。由于农业比较效益低，信贷资金往往大量被投入到非农产业。当前，应当鼓励农业银行、信用社等机构合理分工，为农业和农民提供融资服务。二是龙头企业，在实践中，企业化经营等使得农村社区服务体系建设出现新的亮点。应当鼓励国内外企业单位或个人到农村独资或合资提供服务。“公司+农户”是提供服务的一种好形式，应当加以支持和鼓励。三是事业单位，包括气象、水利、科研部门和学校等。这些事业单位由于提供的服务是带有一定知识含量的，因此在技术产品市场化运营的今天，为鼓励这些部门积极参与农业开发，应允许其根据所提供的服务最终分享一部分收益。

参考文献：

[1] 郭思佳.当前村庄公共产品供求的共性与差异性[D].华中师范大学硕士论文， 2011.5.

[2] 于慎澄，马秀贞.山东省构建农村公共服务供给机制的现状与路径[J].青岛农业大学学报（社会科学版）， 2008.3.15.

[3] 陆继锋.论新形势下我国农村公共服务体系的构建[D].华中师范大学硕士论文， 2007.10.

作者简介：崔吉磊，甘肃行政学院，研究方向：地方政府职能转变。