反腐倡廉视角下山区农村“三资”管理存在的问题及对策

吴鑫　杨丽红

摘 要：党的《深化农村改革综合性实施方案》一文中强调“坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误…”。农村“三资”管理是一项民心工程，关系到农民利益和农村民主建设，是农村广大农民群众普遍关心的热点和焦点问题。据调研，目前还有相当一部分行政村仍然存在着管理制度执行不够严格，运作程序不够规范，资金管理较为混乱，民主监督不够到位等问题，甚至引发干群矛盾，影响农村的集体经济发展和社会的和谐稳定。本文就以上农村存在的问题提出了相应的对策。

关键词：农村集体；三资；问题；对策

近年来，各地反映乡镇基层的信访举报问题呈逐年增长趋势，尤其以村级信访问题更为突出。 随着我国社会主义市场经济的不断完善，农村集体经济也在不断发展壮大，参与市场经济活动的内容也越来越多，但不同地区的农村经济发展很不平衡，特别是山区农村，交通不便、资金都短缺、资产不易变现和资源难以开发，几乎没有村办企业，一切开支靠政府财政拨款，入不敷出、负债累累、令人堪忧。由于社会主义新农村建设步伐的加快，集体资金往来多元化逐渐显现，诸如农村资产资源出租收入、新农村建设资金、粮食直补资金、退耕还林资金、危房改造资金、民政优抚资金、低保社保资金等。对加强农村“三资”的管理提出了新的更高要求。农村集体资金、资产、资源管理涉及广大农民的根本利益，是目前农村工作的热点和焦点。村民为承包耕地和非家庭承包的旱地发生纠纷；村民为高速征地发生农户与农户、农户与集体之间的纠纷；村民为承包山林纠纷发生群体事件，就是农村“三资”管理存在问题的具体表现。笔者通过对江西省萍乡市湘东区、上栗县等七个乡（镇）村的农村集体“三资”管理中发现的问题进行调查走访，初步分析了发生问题存在的原因，并提出加强山区农村“三资”管理粗浅的对策。

一、农村集体“三资”管理存在的问题

仅以萍乡市湘东区为例，2014年，区纪委共受理乡镇基层信访举报85件（占总量112件的75.8%），其中：反映乡镇政府及乡镇干部21件，占24.7%；反映乡镇基层站所及其他人员9件，占10.6%；反映村级组织及村干部55件，占反映基层信访举报件的64.7%，占全年信访举报总量的49.1%，比2013年增长71.8%。从中我们不难发现，很多农村“三资”管理混乱，底子不清，归纳如下：

1.“三资”台帐登记管理不完善

基层组织 对村级集体的资金、资产的管理基本做到了帐、款、物相符，管理也很严格，而对资源，尤其是土地、“四荒”等的管理一是登记不全、不细，从而造成资源底子不清、管理不规范。由于历史原因形成的集体土地、山林、水面等资源性资产权属界定不清，导致群众与集体发生权属纠纷，甚至酿成群体事件。

2.财务管理制度执行不严格

农村”三资”管理过程中存在着财务管理制度制订的不完善，财务制度的执行力度不够。有些农村干部贪污腐败；有些农村的开支并没有经过集体研究讨论，甚至有些大额度支出都没有经过规定的程序；有些农村干部自批自用，村民主理财的公章也在村干部的手里，农村理财小组没有发挥自身的作用；有些村干部假公济私，浪费挥霍，中饱私囊和乱发福利；有些农村干部长期不报账，自己开收据收款；有些农村干部报销的凭证不规范，支出凭证的手续也有所欠缺；有些村报帐员对农户往来、应收应付帐款不记明细帐，造成农户查帐较难。诸如此类，导致农村”三资”管理制度不能正常运转。

3.农村集体债务清理不及时

由于农村建设校舍、修路和建设农村文化广场等原因，许多农村集体负债累累。累积多年的村级债务依然沉重，不少行政村旧债未解，新债又增。其中，各种合理和不合理的债务纠缠在一起，化解难度很大。巨额的村级债务已成为制约农村集体经济和公益事业发展，影响农村社会稳定的一个突出问题。

4.农村收益管理不合法

有些 村支书、村主任独揽村级财务大权，有的串通一气，胆大妄为，有的各行其是，互不卖账。有些村干部甚至把机动承包收入直接冲抵抗旱排涝费，有的资产收益使用无计划，有钱就用，支出随意性大，用完为止。

5.农村集体资产、资源对外经营不合规

有的农村集体资产、资源对外出售、租赁和发包时不按制度办事，民主程序、民主公开不到位，不搞招投标，只是凭个别干部说了算，让明显低于市场价格的个别人的获得承包权和所有权。尤其是集镇的中心村庄在收取占地征用费时不按政策规定办事，不召开村民议事会，不搞竞标，损害集体利益。有的村干部为缓解一时资金所缺，将非家庭承包土地发包期限延长指标降低一次性收取资金，给下一任干部留下一个烂摊子。

6.村务公开、财务公开不规范

村级财务不透明，“四议两公开”制度执行不到位，财务公开方式单一，公开范围狭窄，公开内容不彻底，公开期限不固定，特别是对群众关注的民生工程、项目资金的拨付、使用情况，搞暗箱操作，群众知情权难落实。虽然乡镇由镇纪委牵头，对村务公开、财务公开工作一直高度重视，花费了大量的人力、财力，同时出台了不少行之有效的制度和措施，但是在有些行政村，由于村干部思想认识不到位，群众意识淡薄，公布的内容、形式、时间都不符合要求。

7.农村干部及会计人员整体素质不够高

仅从萍乡市现有的村（管理处、社区）两委队伍情况来看，一是村干部年龄偏大，46岁以上1609人，占48.9%。二是文化水平偏低，初中及以下文化1551人，占46.3%。三是综合素质与新时期要求还有差距。主要表现在：一是思想观念滞后、二中水平较低、三是领导方式单一，绝大部分村级财务人员没有相应的财务知识，更谈不上持有会计从业资格证书。 有些村级财务人员对开支条据不审核、不把关，违规条据也要报帐，有的财务会计人员报帐有意拖延报帐时间，无法正常结帐。

二、农村集体“三资”管理存在问题的原因分析

通过调查分析，村级信访问题多发的根源，既有村级干部自身素质的问题，也有对村干部权力运行的监管缺失、农村“三资”制度执行不严等问题。

1.对村干部权力监管不严

有些村干部遵守法纪意识和为民服务的自觉性不够，接受廉政教育和法制教育相对较少，思想道德偏差，作风霸道，往往为利所动，贪占心理和侥幸心理严重。从目前情况看，多数村级干部还比较缺乏政策水平，对党的路线、方针、政策和上级文件精神吃得不透，理解不深。在集体经济经营管理方面，缺乏管理经验，只是凭借自己粗浅理解加上主观臆断开展工作，并因此导致党群、干群关系紧张。一方面，村级各项事务的决策权、处置权、执行权集中在村两委负责人身上，易形成一个人或少数几个人“说了算”的局面。一些任期时间长的村两委“负责人”，存在 “家长作风”，独断专行，工作作风武断，听不进不同意见，重大事项决策时不按规定程序操作，造成班子不团结，群众有意见，工作进展缓慢。有的村支部书记、村委会主任对村内事务不尽职责，工作相互推诿扯皮，采取放任态度，在村民中的威信日渐降低。另一方面，随着村民民主意识不断增强，村民要求行使民主权利、参与村级事务管理的意识不断增强，对一些村干部办事不公，不作为，不考虑如何带领群众脱贫致富，不关心群众疾苦，假公济私、贪污受贿等行为，引起了群众不满，纷纷向上级检举揭发。同时，现有对村干部的监督主要由乡镇纪委、乡镇村级账务代理室和各村村务监督小组进行。由于体制机制原因，乡镇纪委力量薄弱，业务水平普遍不高，不能较好地履行监督职责；部分乡镇代理室只是履行账务处理职责，起不到把好“金钱”关的最后一道关口；大部分村务监督小组成员并不由村民代表大会选举产生，而是由支部书记或村主任任命，对村务、财务的监督更是形同虚设。

2.对村级“三资”管理制度执行不严

实践证明，村级信访问题和村干部违纪违规问题易发多发的重要原因，还是“三资”管理制度执行不严。有的村支部书记、村委会主任对于村级事务该让群众知道的却瞒着老百姓，特别是在工程项目建设过程中，有的村该履行程序的不履行，搞“暗箱操作”，贯彻执行“四议两公开”制度不到位；有些村财务管理混乱，执行财务制度不严，透明度不高。乡镇虽然建立了“三资”交易中心，对20万元以下工程的招投标进行管理，但真正要执行还有很大难度，特别是部分行政村将工程化整为零等等。

3.对项目资金使用落实不到位

一些惠农支农的政策措施在农村基层执行中出现偏差，有的村搞上有政策下有对策，有令不行，有禁不止，直接损害了人民群众的利益。同时，各级民生工程和惠农资金的主管单位对资金的使用情况缺乏监督，有的甚至把本该惠及于民的惠农资金作为支持村级集体经济的手段，对各村挤占、挪用、侵占惠农资金，与民争利的行为睁一只眼，闭一只眼；有的部门和单位还通过村级这个平台，为单位谋取小团体利益，甚至个人私利，由此上行下效，严重侵害群众利益，群众为了维护自身利益必然会走信访维权之路。

4.对农村“三资”管理工作重视不够

农村集体“三资”管理是乡镇财政和“三资”委托代理服务中心管理职能之一。但由于农村实行改革后将原来乡镇经管站与乡镇财政所合并，组建乡镇财政所（财政分局），由于人员大量调减，使其专门从事农村“三资”管理的人员越来越少，每个乡镇只有两、三人，有的还是兼职，监管力量严重不足。一是群众监督乏力。分散的家庭经营使村民集体观念、民主管理意识淡薄，有的村民只忙于在外打工，对集体的事不关心、不过问、不了解，民主管理和监督流于形式，给了个别不廉洁的村干部有可乘之机。二是村班子内部监督不力。有的村主要干部搞一言堂，大事不开会，小事不研究，班子成员无法相互监督。三是村委会财务队伍不稳定。每逢村党支部、村委会换届，会计也要跟着换，由于经费紧张，乡镇党委、政府对村财务人员进行业务培训力度不够，基层财务人员业务难以提高。有些村干部自己对财务法规和财务制度不熟悉，也不学习，不按规章制度办事，不听财务人员的意见和建议，造成财务管理混乱。

三、加强山区农村集体“三资”管理的对策

针对山区农村的资金缺乏的特点，农村集体“三资”管理工作不仅是一项经济管理工作，也是一项政治工作，是党在农村基层政权建设的需要，是农村基层党风廉政建设的需要，更是加强社会主义新农村建设的需要。

1.学习政策是前提， 机构设置是保障

当前形势下，我国农村存在很多不稳定因素，其中十分重要的原因就在于不能规范使用集体资金，不能公平分配集体资产，集体资源的流失十分严重，村务不能完全公开等等，由此可见，进一步加强”三资”管理已经迫在眉睫。为做好农村集体“三资”管理工作 ，应成立县（区）农村集体“三资”监督管理领导小组，领导全县（区）农村集体“三资”监督管理工作。下设办公室在农业局，负责农村集体“三资”日常监管工作。“三资”监管办应有专门办公场所和设施，有专人负责，有专业电子软件管理系统，有2-3名以上专业工作人员，指导和监督乡（镇）的“三资”管理工作。各乡（镇）成立农村集体“三资”监督管理领导小组，由乡镇长任组长，分管农业、财政工作的副职任副组长，领导小组办公室主任由分管农业工作副乡镇长兼任。领导小组办公室具体组织实施农村集体“三资”的自查、整改、规范、监管等各项工作，与行政村签订“三资”委托代理协议，领导小组办公室下设“三资”管理办、村级账务代理室、公共资源交易站。办公室在硬件设施上要做到“六有”，即有固定办公场所、有专业工作人员、有软件管理系统、有工作台账、有工作制度、有业务流程图；在管理上做到“四规范”，即规范账户设置、规范票据管理、规范债权债务管理和规范网上监管。行政村配备“三资”管理员，负责“三资”日常管理。设立村务监督委员会，负责对集体“三资”管理事项进行监督。村务监督委员会成员经村民会议或村民代表会议选举产生，任期与村民委员会相同，可连选连任。下设民主理财小组，民主理财小组成员从村务监督委员会成员中推选产生，一般不少于3人。村两委成员近亲属不得担任民主理财小组成员，民主理财小组印章应由民主理财小组成员专人保管并按规定使用，村两委成员不得保管和私自使用民主理财小组印章；民主理财小组开展民主理财活动时，要求全体成员共同全程参与，并作好相关活动记载。

2.清产核资建台帐，产权界定要明确

建立“三资”产权明晰动态管理档案，是保证集体资金、资产、资源保值增值、有效防止资产流失的首要前提。为此，各行政村在乡（镇）农村集体“三资”监督管理领导小组的指导下，村委会及村民代表共同参与“三资”的清理工作，摸清家低，采取“台帐式”管理办法。今后每年年底再对集体“三资”进行一次清理核资，对因资产出售、征地拆迁、中心村规划建设、资产资源数量增减的情况，及时记录归档，完善台帐，实行动态管理，向社会公布，接受广大群众监督。

3.健全制度机制是根本，教育培训是手段

扎实推进农村基层党风廉政建设，乡镇以加强村级财务管理为重点，扎实推进农村基层党风廉政建设。要严格落实农村基层党风廉政建设责任制，健全反腐倡廉村规民约，建立岗位承诺和廉政承诺，村支部书记为主要责任人，履行“一岗双责”，带头遵纪守法。完善村官选拔任用制度，跟踪培养并严格考察，解决发展党员质量差和村级班子后继乏人的问题，提高村官的选拔质量，把好村官的入口关。建立健全一整套面向村官的激励保障机制，进一步完善和落实村干部的工资报酬、养老保险、离职补贴等社会保障体系，解除他们的后顾之忧。

镇党委、政府每年定期对村支部书记、主任和财会人员开展党性教育、廉政教育和财经管理知识的培训，利用农村党员干部现代远程教育网络播放一些违法违纪村官案例，组织村干部进行剖析讨论，从中吸取教训。加大宣传力度，进一步加强对党纪条规、《农村党员干部廉洁履职行为规范》等，不断提高村干部综合素质，增强法纪观念，同时把“三资”管理纳入干部岗位目标考核和廉政考核内容之一，从机制上建立一套“权有所限，钱有人管，事有人监”的有效管理模式。对违反制度的村干部要严肃处理，对管理民主、严格执行制度的干部要给予奖励。

4.清理债务是义务，化解矛盾是责任

各级财政应切实作出总体预算，拿出一部分财政资金用于化解债务，把化解债务工作情况列入到乡、村两级工作目标责任考核的内容，明确责任，分工到人，对于扯皮推诿，化解债务不主动的干部给予相应的处分。 对成绩突出乡、村两级干部奖励补助，全面调动基层干部及村干部化解债务的积极性。村级债务的化解工作不仅是经济问题，而且是影响面较大的社会问题。只有进一步加大监督力度，督促地方政府强化措施，出台政策，发展生产开源节流，尝试多种化解手段，才能妥善解决好村级债务化解难题，新上任的干部才能轻装上阵，确保农村基层组织的正常运转以及推动社会主义新农村的建设步伐。

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