“改革于法有据”的争论及其破解

解永照　何晓斌

〔摘要〕 十八届四中全会提出重大改革必须于法有据，直指当前转型时期中国面临的改革与法治之间一定程度的紧张关系。上世纪末我国学界提出的关于法与改革关系的争论一直持续到今天，在争论中出现了诸如宪法变迁、地方变通、法律解释、法律修改等诸多理论，但这些理论忽略了我国改革发展初期的特殊性，即改革与法治起步较晚且同时进行且起步较低从而导致改革以“实践”为导向而非法治。破解“改革于法有据”的难题，要实现推进改革与遵守宪法法律的有机结合，运用好授权改革方式；立足社会变革实际，正确把握宪法变迁、宪法修改与宪法的稳定性、权威性之间的关系；充分发挥法律解释与法律修改的建设性作用。

〔关键词〕 改革于法有据，实践导向，顶层设计，授权改革

〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）04-0113-06

改革开放初期，全国经济、政治、文化百废待兴，国家在农村土地、城市建设、高等教育等领域出台了一系列重要措施，极大地推动了中国的发展。尽管改革开放带来了社会的高速发展，但法学家们却发现一些改革举措与宪法条文存在“起前”与“滞后”关系的某种程度上的紧张。自1996年起，宪法学界针对社会变革中出现的与宪法规定不一致的情形提出“良性违宪”主张，该主张立即引起学界的大论争，支持者有之，反对者亦有之。十多年过去了，这场论争并没有随着时间的推移而被淹没，相反随着改革的加速和依法治国特别是依宪治国的推进，越来越多的学者加入其中，理论法学者进而提出“良性违法”概念，以期扩大论争的理论意义和适用范围。2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，正是对“良性违宪或违法”论争以党的全会决议形式的根本回应。《决定》首先明确，重大改革必须于法有据，也即实现改革的法治化，这无疑与实现国家治理体系和治理能力的现代化是统一的。《决定》还提出“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”，这就打破了法与改革之间的阻隔，通过法与改革的良性互动而为两者各自寻求正当性和合法性，符合形式法治要求。但这一原则性要求并没有完全解决法与改革的关系问题，《决定》所指的“实践”一词并非法学概念，实践从何处来、实践的合法性如何解决等问题仍然有待探究和论证。

一、遵循实践经验逻辑：改革于法有据的初级阶段

改革初期，首先重点搞经济建设，很多措施用党的文件的方式进行推动。1982年1月1日中共中央以转批《全国农村工作会议纪要》的形式确认农村实行的包产到户、包干到户等都属于社会主义集体经济的生产责任制，而当时仍旧实行的1978年宪法第7条第2款规定“在保证人民公社集体经济占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，在牧区还可以有少量的自留畜”；直到1993年通过宪法修正案才明确家庭联产承包责任制属于集体所有制经济。另外，关于土地使用权的改革同样存在与宪法规定不一致的问题。1980年8月由全国人大常委会通过的《广东省经济特区条例》第12条规定，“特区的土地为中华人民共和国所有。客商用地，按实际需要提供，其使用年限、使用费数额和交纳办法，根据不同行业和用途，给予优惠，具体办法另行规定”。正是根据这一规定，深圳从1980年至1981年共出租土地4.45万平方米，赢得特区优惠政策的第一桶金，并一直沿用土地出租方式。但这一规定和实践显然违反了1978年宪法的有关规定，甚至在该规定实施后才修改的1982年宪法仍然明确规定“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，直到1988年宪法修改时才规定土地使用权可以依法转让。

一般性的分析可以得出，改革开放初期的改革很少会考虑到违宪或违法的问题，主要是因为以下方面：一是十年“文革”之后，整个社会仍处于“阶级斗争思维”阶段，社会仍不稳定，出于政治上的考虑，有关重大改革，宪法法律自觉不自觉地被隔离在官方话语体系之外；二是当时国家面临的最紧要任务是解决人民温饱问题，民众最关心的仍是收入和生活水平的提高，而不是宪法法律；三是社会法治意识普遍较低，法制体系尚未建立，人们即使遇到纠纷也很少会通过法律方式解决。在这种情况下要求全社会在面临改革时始终保持法治思维，运用法治方式，符合宪法显然是不切实际的。但是，所有这些原因分析仍然停留在法学理论的框架内，仍无法识别我国改革初期法律与改革的实质关系。笔者认为，我国改革之所以从一开始就与法治存在不一致的地方，与自始就未从法制或法治角度进行思考，改革自起步时选择的就是“实践”而非“法治”直接相关。

“我们现在所干的事业是一项新事业，马克思没有讲过，我们前人没有做过，其它社会主义国家也没有干过。所以，没有现成的经验可学，我们只能在干中学，在实践中摸索” 〔1 〕，邓小平的这一重要论判就是对改革初期情况的真实写照，表明改革初期遵循的是实践逻辑，在三个有利于标准下，各地都可以进行改革试验而非局限于本本主义，所谓“学马列要精，要管用的。实事求是是马克思主义的精髓。要提倡这个，不要提倡本本。我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是。实践是检验真理的唯一标准。我读的书并不多，就是一条，相信毛主席讲的实事求是。过去我们打仗靠这个，现在搞建设、搞改革也靠这个。” 〔1 〕从中央到地方广泛进行的改革实践，改革开放取得的成果也正是通过这场实践获得的。但随着法治的发展，这种改革方式受到人们的质疑，并在法学界掀起一场关于法与改革的论争。

二、改革于法有据有关争论的焦点

（一）争论经过。1996年，郝铁川教授以一篇《论良性违宪》开启了法与改革关系的争论，他认为改革开放以来中国出现了“表面上看似违宪，但实际上却符合历史发展趋势的事件” 〔2 〕，并且将良性违宪与恶性违宪的标准定位于是否有利于社会生产力的发展，是否有利于维护国家和民族的根本利益。童之伟教授则认为，“违宪的本质属性要求我们对任何违宪行为都从一般意义上加以否定” 〔3 〕，郝铁川对违宪事例的总结背离法治思路，并且在社会生活中可以避免，如果将“良性违宪”主张付诸实践则遗患无穷，而对于改革中出现的问题，童之违认为必须通过宪法修正案的方式解决。

具体来看，这一争论的分歧主要集中于三个方面。一是从基本观点上看，郝铁川认为良性违宪符合社会需要，值得肯定；童之伟则认为良性违宪与恶性违宪没有区别，对改革中的问题绝不允许法外解决。二是从成因上看，郝铁川认为良性违宪的原因在于法的滞后性和中国立宪制度中列举式授权性规范存在问题；童之伟则认为郝铁川没有找到真正原因，个别的良性违宪源自国家工作人员法治意识淡薄和国家宪法监督机制的不健全。三是从良性违宪能否避免来看，郝铁川认为社会生活的变动性与宪法的相对稳定性之间的冲突导致良性违宪不可避免；童之伟则认为良性违宪完全可以避免，也应当努力避免。虽然此后，二人针对各自观点又进行了补充和修正，但基本立场没有改变。二人对于改革中出现的与宪法不符的情形各持一端，郝铁川从改革时期的中国现实出发，从功能主义的角度对改革与宪法之间出现的紧张关系进行分析，而童之伟则坚持用规则主义守住宪法权威的大门，但即使是郝铁川教授也承认“一个国家的宪法秩序是社会稳定的基本保障”，因此大规模的违宪行为理应避免，郝文与童文的分歧无非在于应否在社会急剧改革时期存在良性违宪的例外。

二人的争论吸引更多学者加入其中。曦中认为，该次讨论中一些实质性问题未被触及，若从法哲学层面分析良性违宪便会发现，良性违宪理论把政治原则凌驾于法律原则之上，是实质合理性法律观的复归，属于官僚法类型的法律思想，进而得出“‘良性违宪理论表现了人治社会法律观对宪政和法治道路的拒斥” 〔4 〕的结论。于是，在对良性违宪理论和良性违宪现象进行切割后，曦中将我国宪法与改革的紧张关系归因于宪法文本规定过多过细和宪法变迁制度不当。而韩大元教授则主张规范与现实之间的冲突不同于违宪，讨论中的违宪现象“只是一种由于规范的滞后性而引起的冲突” 〔5 〕，只要符合人民利益和社会发展，就不应纳入违宪范畴。虽然进一步的讨论在理论上更加深化，并且针对“良性违宪”论的本质站在不同角度对其进行归类，但回避了我国改革中面临的社会现实，或者说用西方法治发展百年乃至更长时间才生成的法治标准去衡量和判断我国法治起步时期的遭遇是不恰当的。夏勇放弃单纯认可或否定良性违宪的思维方式，摒弃用单一标准衡量整个法治发展过程的做法，而是用历史的眼光看待宪法与改革的关系，他通过梳理世界宪法发展史将宪法的发展划分为“革命宪法”、“改革宪法”和“宪政宪法”，并进一步提出我国正处于“改革宪法”向依宪治国的过渡时期，“无论实体方面，还是程序方面，都在一定程度上允许违宪改革、违法改革” 〔6 〕。

张千帆教授认为改革往往由地方发起，“在地方试验成功的条件下才在全国范围内推行” 〔7 〕，地方性改革措施违背宪法法律框架，因此需要通过宪法变通消解单一制国家中央集权和地方试验之间的张力。这种分析把目光从法与改革在时间上的紧张转而投向我国改革中特殊的中央与地方关系，注意到我国改革中先地方试点然后推行全国的特点。从最近所实施的知识产权法庭、环保法庭、自贸区等改革措施来看，这种改革路径仍在继续沿用，但地方改革中的“良性违宪”能否获得正当性仍是值得怀疑的，从影响的地域范围来看，地方性违宪的影响范围自然要小的多，但就违宪行为所造成的法制不统一和对宪法法律权威的损害来看，地方性违宪与国家违宪差距甚微。

（二）争论的焦点问题。总的来看，论战双方都普遍承认社会转型时期改革现实与宪法法律规范之间存在一定程度的紧张关系，而且这种紧张在各国发展史上普遍存在，但是对于应否用违宪或违法的方式推动社会改革，各方相持不下。根据立宪主义的观点，国家公权力由人民授权行使，“任何一种受委托的权力都不得对这种委托的条件作丝毫变动” 〔8 〕，因此，宪法作为人民的委托书本不应任意改动，特别是不应由受托人自行修改，即使存在改革的现实需要。但宪法作为政治生活运行法则，不仅具有规范价值，其现实意义同样不容否认，现实价值与规范价值都构成宪法存在的正当性基础，只是在社会转型时期，特别是社会大变革时代，两种价值产生了某种程度上的紧张，如何评判并处理这种紧张自然涉及到对法与改革关系的处理和对改革中某一阶段法治状况的评价。

对于应否用违宪的方式进行改革，不能简单肯定或否定。中国自1978年以来改革开放与法治建设同时进行，改革初期法制尚未形成体系，社会发展处于“摸着石头过河”的探索阶段，要求其严格依照宪法法律进行是不现实的。这种不现实主要表现在以下几个方面：一是支撑改革的经济制度等一系列制度仍处于摸索阶段，用“不争论”埋头搞发展，没人能断定未来社会走向，正如邓小平所强调的，“我们现在做的事都是一个试验，对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进” 〔1 〕。更为重要的是，面对市场经济这一新兴事物在全社会尚未形成统一认识的情况下，相关法律难以以全国人大表决通过的形式予以确认，而宪法作为根本法更不宜大规模变动，更谈不上用宪法法律指导改革；二是宪法法律作为利益分配机制往往具有滞后性，在十年“文革”之后，整个国家急迫需要解决是温饱问题，因此全社会的任务是夯实经济基础，在蛋糕尚未做大的情况下讨论如何分蛋糕的问题，不仅不切合实际，更无法达成意见上的一致；三是全社会法治精神的缺乏导致很少有人意识到改革违法甚至是违宪的问题，甚至学界对于法治的系统认识也开始于上世纪九十年代，在这种情况下根本无法对法律实施情况提出严格要求。因此，对于良性违宪的态度应当是分阶段的，应正确认定社会所处的阶段从而按与所处阶段相对应的标准评判和推进改革。但是进入新世纪，尤其是2011年宣布中国特色社会主义法律体系建成以后，法治建设的重点从“法律体系”的搭建转移到“法治体系”的建设，更加注重法律的执行与适用，更加注重法治精神的弘扬，此种情况下，就不宜再用违宪或违法手段进行改革。

三、改革于法有据难题之破解

（一）实现推进改革与遵守宪法法律的有机结合，运用好授权改革方式。随着法治发展，从上到下都意识到违宪或违法改革面临着严重挑战，不仅是对宪法权威和法制的损害，甚至有可能会使改革走向歧途，而且从促进进一步改革的角度来看，法治化的改革更利于凝聚共识，从而实现由权力或市场主导改革逐步变为由法治主导改革 〔9 〕。新近的改革采用授权改革的方式，就属于一种新的尝试。笔者整理发现，近年来，全国人大常委会通过决定的形式授权国务院、最高法院、最高检察院进行相应改革，主要有以下七项：一是2012年12月全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，试行三年，实践证明可行的应当完善有关法律，实践证明不宜调整的回复有关法律的实施；二是2013年8月全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批，仍旧以三年为限；三是全国人大常委会授权国务院在广东、天津、福建及上海自贸区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批；四是2014年6月全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作，在规定的十八个城市试行两年，并应当在试点进行中作出中期报告；五是2014年8月全国人大常委会决定在北京、上海、广州设立知识产权法院，并就案件管辖和法院组成作出规定；六是2015年2月全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定，主要包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等，时间截至2017年12月31日；七是2015年4月全国人大常委会授权部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作，主要调整适用《人民法院组织法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等相关法律规定，由最高人民法院进行组织指导和监督检查。另外，2013年全国人大常委会作出了关于调整完善计划生育政策的决议，同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，这是对《人口与计划生育法》的变动。

根据《立法法》第7条第3款后段的规定，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”，以及第9条、第10条关于授权立法的规定，全国人大常委会通过授权国务院调整相关审批事项符合法律规定。现阶段国家权力的正当性既来自改革，又源于其实施并遵守宪法法律，将改革纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式推进改革，这种授权立法和授权改革的方式无疑是一个理想的方法，缓解了改革所要求的高效率与成文法文本稳定性之间的紧张关系，在尽量不修改法律的基础上寻找改革的突破口和路径。

虽然这种方式尽可能使改革不违背宪法法律，但在实际操作中并非毫无瑕疵。比如厅局级机关对法律或部门规章进行修改或废止，设置的机构违反《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，国务院及各部委在未经人大授权的情况下对税法进行修改或废止 〔10 〕，甚至自贸区的设立这一行为也面临着合宪性的质疑。法治化是一项系统工程，不但要实现重大改革权力来源的合法化，改革的每一个步骤，无论内容还是程序都必须符合法的规定，当前改革只注重寻求合法的改革依据，在具体过程中则把法律抛在脑后，造成这种现象的主要原因仍是“国家机关在行使权力时往往忽视法理上的正当性论证，而这往往很容易引起法理的正当性危机” 〔11 〕。

另外，通过授权改革的方式实现改革于法有据大都集中于经济领域，所涉及的也都是普通法律、行政法规、规章等，对于宪法与改革之间一定程度的紧张关系无法通过授权的方式予以缓解，所以授权改革的方式不仅在具体实施中面临突破授权权限的问题，在适用范围上也存在局限，并且随着改革的深入，这种范围局限会变得越来越明显。

（二）立足社会变革实际，正确把握宪法变迁、宪法修改与宪法的稳定性、权威性之间的关系。法律的滞后性源于法律权威的内在要求，但这并不意味着法律本身并不需要变化。宪法法律与社会现实并不总是步调一致地发展，往往是社会现实跑在前面，因此，法律尤其是宪法如何与变化中的社会相适应便成为理论和实践始终面临的难题。发达国家对在改革进程中面临的法与改革在某种程度上的紧张采取的一系列措施，比如宪法变迁理论、宪法解释理论、宪法修改理论等被我国学者引入并尝试用其化解良性违宪（法）的理论难题。

与法与改革联系最紧密的是源自德国的宪法变迁理论。在德国，虽然很多人提出并论证宪法变迁，但对于何为宪法变迁每个人都有不同的理解。耶利内克把宪法变迁分为广义和狭义两种：广义的宪法变迁是除宪法修改外，宪法的一切变化，而狭义的宪法变迁指的是宪法条文没有改变但其实质内涵发生变化的现象。但不得不指出，耶利内克没有明确定义或者没有把握宪法变迁的核心价值就进行分类是不明智的。耶利内克把宪法变迁分为六种类型①，但由于划分标准并不统一，因而造成了各种类型之间相互重叠甚或无法涵盖宪法变迁外延的现象。但这种类型划分上的最大问题还不是外延上的遗漏，而是把违宪所带来的变化也纳入宪法变迁的范围，这无疑会造成破坏法治的严重后果，从而使该理论本身面临着合理性和正当性的质疑。

宪法变迁大多通过宪法解释的方法来完成，无论是耶利内克对于宪法变迁类型的六分法还是徐道邻的四分法 〔12 〕，除了违宪的内容外，都是如此。域外的宪法解释大多与违宪审查联系在一起，其中以美国的普通法院审查模式（最高法院当然也可审查）、德国的宪法法院审查模式和法国宪法委员会审查模式最为典型。尽管各种模式对于审查发动原因、审查程序、处理结果等有不同的规定，但无一例外是根据宪法条文进行解释。根据法解释的基本原理，“任何法律解释方法都必须将法律含义限定在法律概念字面语义的辐射范围之内” 〔13 〕，通过对宪法文本进行解释使之达到不违反宪法的最低限度。而漏洞补充作为法律解释的价值评判，统率着法律价值，明确着法律目的。徐道邻认为，漏洞补充为了区分宪法与宪法典，不应构成宪法变迁的类型，这无疑是值得怀疑的，尤其是在中国，“含有许多典故、谅解、习惯与通例”的宪法典则很少存在，即便存在，也难以构成本文所着重强调的对改革的阻碍。

德国学界普遍认为宪法变迁是宪法修改的先行程序，只有在通过宪法变迁仍无法适应社会变化的情况下方可进行宪法修改，这种对待宪法修改的谨慎态度自然值得肯定，但同时面临对宪法变迁超出宪法文本而进行宪法修改的时间点把握的困难。当一个国家法制体系已经健全，运用法律解决纠纷和矛盾成为民众普遍追求的情况下，良性违宪或良性违法就明显不合适宜，此时整个社会所面临的艰难抉择不再是要不要修宪，毋宁是何时才是修宪的最佳时机。这样，对于宪法修改与宪法稳定性和权威性之间的关系就成为关键。

在良性违宪的争论中很少有人提倡宪法修改，他们认为，宪法修改的建议有忽视理论价值，避重就轻的嫌疑，而往往是部门法学者呼吁社会保障权、环境权、知情权等权利入宪 〔14 〕。宪法学界之所以面对社会改革进行修宪持谨慎态度，究其原因，主要有两方面：一是认为宪法法律必须保持持续稳定才会有权威，“如果轻易地对这种或那种法制常常作这样或那样的修改，民众守法的习性必然消减，而法律的威信也就跟着削弱了” 〔15 〕，乃至于每当提到宪法修改，第一反应是会不会损害宪法权威，而不是思考有没有必要修宪或是否到了非修宪不可的地步；二是因宪法浓厚的政治色彩，导致过多的政治考量超出了学理上的论证，认为对于宪法修改的建议往往很难上升为国家层面的修宪动议。

当我们简单地将宪法权威与宪法的稳定性判定为正相关的时候，往往忽视了宪法权威最根本的来源是其内容的合理性。当宪法内容本身不合理不科学的时候，对于宪法的维护反而会造成对宪法权威的损害，从这个意义上看，宪法修改的效果远优于良性违宪。因此学界对于修宪建议的消极态度不易让人赞同。宪法修改并不仅仅来自公权力的推动，更根本的是人民意愿的体现，无论是美国的二十七项宪法修正案，还是我国“八二宪法”的四次修改，都是顺应社会发展的必要变动，对于维护宪法权威产生了极大作用。

所以，学者们针对改革与法治之间一定程度的紧张关系提出的解决方法在一个法制体系已经建立、法治秩序已经确立的国家来说作用可能更加有效，而对于处于大变革初期的中国来说效果有限。因此可以预见，上述方法在我国今后的改革中将扮演更为重要的角色。

（三）充分发挥法律解释与法律修改的建设性作用。随着改革进入深水区，单纯的经济体制改革已不能够产生足够动力推动社会全面发展，改革需要全面推进和深化。特别是当改革与宪法存在冲突时，是应该继续延续原先“制度突破——推行全国——党的理论——宪法文本” 〔16 〕的改革路径，还是追求改革的法治化，仍旧是摆在我们面前的一道难题。十八届四中全会通过的《决定》给出的答案是重大改革必须于法有据，但细究起来，该答案至少面临两方面问题：一是实践的合法性如何解决。把成熟的实践上升为法律，条件不成熟的依法作出授权先行先试，这样做的前提是承认实践的合法性和正当性，但问题在于，很多实践是不合法的，即便它的目的是良善的、内容是合理的；二是当改革涉及到违宪时该如何处理，因为《决定》只规定对不适应改革要求的法律法规进行修改和废止，但没有提到必要时候修改宪法。

在现代法治社会，法律解释已经成为成熟的科学，完全可以通过宪法解释实现宪法内容的实质变迁。当然，这一切往往与违宪审查相伴发生。我国的法律解释以司法解释居多，最高法、最高检对法律的相关条文或语词进行解释，公安部、司法部等行政机关也往往对法律的某些规定进行细化。这种方式的好处是由专门机关进行解释更专业，也易于操作，但其弊端也显而易见。各个机关进行解释时往往超越权限，从而使解释变成“造法”活动，执法者或司法者在很大程度上扮演了立法者的角色。虽然我国的机构设置与实行“三权分立”的国家有根本区别，但各部门和机关的职责定位应当是准确的，各机构之间的制约仍旧是必要的，否则权力恣意无法解决。更为重要的是，改革的一项重要内容就是机关和机构的改革，这样，试图通过司法解释、行政解释实现自我改革从而实现良好改革目的是不现实的，同时也缺乏顶层设计具备的整体性、系统性优势。为此，应在改革中发挥人大的法律解释职能，确保改革体现人民意志，按照人民意志进行。根据我国现行权力分配体制，人大在破除部门利益藩篱，掌握改革大局方面独具优势，由其进行有关改革的法律解释兼具合法性和正当性。当然，即便是人大做出的法律解释也仅仅是解释，而非“造法”，仍需要遵循法律解释所必须遵循的原则，尤其是在进行宪法解释时要遵循合宪性推定原则：“如没有十分确实、有效的依据认定其违宪则尽可能推定其合宪” 〔17 〕。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了关于《中华人民共和国民法通则》第99条第1款、《中华人民共和国婚姻法》第22条的解释，这是立法机关首次对民事立法所做的立法解释，这是一个良好的开端。

对不适应改革的法律进行修改尽管得到官方肯定，但当法与改革的冲突达到需要对法进行修改的程度时，应当克服两种倾向：一是应保持谨慎，需要经行充分论证，所有的修改内容都必须符合科学性原则，经过比较严密论证和详细考察，而不能仓促通过。当前密集的修法活动就让人对法律修改的质量担忧。当然这里面也有维护法律权威的考虑。二是对待宪法修改应保持一种客观理性的态度。当宪法影响到改革，并且无法通过宪法解释等手段予以解决时仍需要进行修改。很多学者通过对比国外宪法发展认为我国宪法修改频率太高，这并不是宪法不能继续修改的正当依据。发达国家的宪法文本修改次数虽少，但这与其违宪审查制度有关，大多时候可以通过宪法解释、司法判例等形式实现宪法的实质性变更。在我国，宪法文本与现实不相适应的部分大多都必须经由宪法修改来完成，这也是判例法与成文法的差异所在。另外，我国宪法需要修改在很大程度上源于其规定太详细，无疑对于改革造成一定负担。因此，宪法修改时，对于新添加的内容应当进行认真审查，只有确需以国家根本大法形式予以规定的方可入宪，其余则以普通法律加以规定即可；对于不适应社会发展要求、与改革冲突的条文则予以删减。

当我们强调改革必须于法有据，将改革纳入法治轨道时，并非是在拒绝或排斥改革，相反，笔者认为当前与改革开放初期的社会情况大不相同，单纯通过改革发展经济已经难以满足社会对于自由、平等、民主、法治的需要，经过一定的财富积累，社会改革的任务应转移到人的尊严的维护和人权保障。为此，应当警惕转型时期部分因改革而获益的人阻碍改革，反对既得利益者将过渡性体制定型化以维护其自身利益。当改革开放被作为国策写入宪法，依法治国作为宪法基本原则同样被写入宪法的时候，法治与改革便共同成为中国走向富强、民主、文明、和谐的现代化国家的推动力量。法治不仅规范改革，也有其自身的价值追求，法之上还有“道”；改革不只是变革政治、经济、文化、社会制度，法也面临自身的改革。因此，从根本上讲，法与改革在价值取向上是统一的，在发展路径上是交融的，二者不存在冲突而是内在契合的。

注 释：

①“六分法”主要包括因议会、政府或法院对宪法规范的不正确解释而产生的宪法变迁，因政治需要而产生的宪法变迁，因宪法惯例而产生的宪法变迁，因权力不行使而产生的宪法变迁，为弥补宪法漏洞而产生的宪法变迁，因宪法根本精神或基本制度变化而产生的宪法变迁。

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责任编辑 杨在平