论“党领导立法”原则及其实现路径

姜青富

摘要：

加强党对立法工作的领导，是我们党在领导人民进行民主法制建设过程中形成的一项重要原则。在全面推进依法治国的新的历史时期，应当通过规范党领导立法的具体程序、实现途径等内容，推动我国法治建设的进一步发展。

关键词：党领导立法；依法执政；立法权

中图分类号：DF01文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）04-0075-03

党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。这一论述为我国新时期的立法工作指明了方向。 作为我们党在执政中参与国家立法活动的一项重要原则，长期以来，党通过领导立法的方式将符合群众根本利益的政策主张，通过法定程序及时上升为国家的法律，并得之以有效地贯彻实施，极大地保障了群众利益和社会主义建设。在全面推进依法治国的重要历史时期，重新回顾、审视和完善这一原则，仍具有重要现实意义。

一、“党领导立法”原则的科学内涵及其在我国产生的根源

“党领导立法”，顾名思義就是作为我国执政党的中国共产党，通过法定的程序对立法机关行使立法权制定或修改法律的活动施加影响，并将自身的政治主张与人民的意志相结合，上升为国家法律的过程。作为党在执政中参与国家立法活动的一项重要原则，“党领导立法”原则在我国主要是由以下几个因素决定。

其一，“党领导立法”首先是由党的执政地位决定的。执政党领导和参与国家的立法活动在世界范围内具有普遍性，在西方实行三权分立的国家，执政党总是通过自己的议会党团提出本党的议案，通过法律程序，将其变为国家法律，将执政党的意志转变为国家意志。在我国，中国共产党领导中国人民经过了艰苦的革命战争后，取得了国家政权，成立了新中国。1954年宪法的颁布，使我们党以宪法确认的形式从战争时期的革命党成为宪法规定的执政党，此后，历次宪法修改都确认了中国共产党在国家政治生活中执政党的地位，并明确肯定了中国共产党对国家事务的领导权。因此，作为国家的执政党，领导和参与国家的立法工作，并将自身的政策主张通以立法的形式体现出来，具有客观必然性和正当性。

其二，“党领导立法”是党领导人民实施依法治国基本方略和党依法执政的客观要求。1997年，党的十五大首次明确提出依法治国是我们党治理国家的基本方略，并写进了随后修改的宪法当中。依法治国战略的实施，首先要求我们国家建立科学完备的法律体系，即要求立法先行，国家的执法、司法等其它工作才能正常展开。而只有坚持党对立法工作的领导，才能确保依法治国战略在实施中不变向，不变质。党领导立法，也是党依法执政的客观要求。依法执政要求党必须在法治的轨道内实现执政意图，发挥总揽全局、协调各方的领导作用，这既要求党在宪法法律范围内活动，也需要党加强对立法工作的领导。

其三，“党领导立法”的原则也是由人民代表大会制度“立法权优先”的特征所决定的。中国共产党领导人民建立国家后，确立了人民代表大会制度作为国家的政权组织形式和根本政治制度。在人民代表大会制度下，国家的行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，并受人大监督。在具体的职能分工上，人民代表大会及其常委会是我国的立法机关，其它国家机关则负责法律的执行和适用，可以看出，我国的人民代表大会制度体现了“立法权优先”的特点。作为党领导人民实现当家作主的政权组织形式，党在人民代表大会制度下的最可靠的执政方式就是对国家的立法工作进行领导。

二、“党领导立法”原则的确立与发展过程

从“党领导立法”原则的产生发展来看，这一原则伴随我国立法机关的组建和国家立法活动的开始而确立，确立后，则主要受党对法治的态度影响而不断变化发展。具体而言，“党领导立法”原则在我国的确立发展大致分为三个时期。

（一）形成阶段。新中国刚刚成立后，民主革命的任务尚未完成，国家各项工作处于百废待兴状态，国家的立法工作也尚未正式开展，党在此时主要依靠发布命令的方式完成革命任务和进行社会建设。1954年我国第一部宪法颁布后，规定了全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，全国人民代表大会常委会也享有部分法律制定权，国家的立法工作从此开始起步，“党领导立法”作为我国立法活动的一项重要原则开始形成。但由于当时党对法律的重视程度还不够，人民代表大会的立法权一开始并没有得到很好的执行，如有些基本法律几经其稿都未能如期制定出来。1957年，中共中央书记处就刑法草案第22稿进行讨论，并将讨论意见在第一届全国人民代表大会第四次会议上发给代表，不久大会通过决定，由人民代表大会常委会继续审议修改，作为草案公布试行。该事例可以说是新中国成立初期“党领导立法”原则形成并在实践中运用的一个直接体现。

（二）停滞阶段。1957年后，随着“反右”斗争的扩大化和“大跃进”的开始，党对法治的态度发生了重要变化，“重人治轻法治”成为党内意见的主流。在这一时期，党更多地依靠政策治理国事，国家的立法工作停滞不前，“党领导立法”原则也因此成为了一纸空谈。1966年，文化大革命发生以后，社会主义法制遭到了更为严重的破坏，国家的宪法法律被彻底践踏，包括立法机关在内的国家机构瘫痪，立法活动也完全停止。在“文革”长达10年的时间里，全国人民代表大会除通过了1975年宪法外，没有制定过一部法律。党委领导立法变成党委取代立法和党委包办立法，人民代表大会变成政策的橡皮图章，法治受到严重破坏。“党领导立法”原则进入了一个停滞时期。

（三）恢复和发展阶段。“文革”结束后，党和国家的工作重心开始转移到经济建设上来，“文革”的惨痛教训使党重新认识到法治的重要性，“党领导立法”也成为这一时期党领导人民恢复法制建设的一个重要指导原则。1978年，邓小平同志在党的十一届三中全会准备工作会议中提出：“为了保障人民民主，必须加强法制”。“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”。要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究” 。基于这种认识，在党的领导下，我国的立法工作得到了快速发展，包括我国现行宪法（1982年宪法）和民法、民诉法、刑法、刑诉法等在内的许多重要法律都在这一时期被制定出来。

[JP3]1991年，党中央制定通过了《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，以正式的党内文件形式来具体规范和指导党领导立法工作。1997年党的十五大提出依法治国是我国的基本治国方略后，1999年3月九届人大二次会议又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”以宪法修正案的形式写入了《中华人民共和国宪法》。此后，我国的法治建设迈入了新的历史时期，“党领导立法”原则也进入了一个新的发展阶段。

三、“党领导立法”原则的核心问题——党与人民代表大会在立法中的关系

“党领导立法“原则在我国经历了从无到有、从停滞到发展的漫长历程，而在法治建设的新时期，“党领导立法”原则在具体实践中需妥善处理的一个核心性问题是执政党和人民代表大会在立法中的关系问题。在理想的状态下，执政党根据其所面临的形势，集中民意，形成自己的施政方针和政策主张，通过法定程序或党内程序，将其变为国家的意志。而人大代表大会的主要职责是根据执政党的建议进行立法，包括补充、修订和完善宪法，以及审议、通过各项专门法律等。

但在我国立法进程中，因党政职责划分不清等原因，极易出现党对立法的过分干预。如在“文革”时期，中共中央政治局曾直接成立宪法修改委员会，修改制定了七五宪法和七八宪法，违反了宪法相关的修改程序规定。本文认为，妥善处理党与人民代表大会在立法中的关系应从以下几个方面进行把握。

首先，应当认识到，无论党领导立法还是人民代表大会主导立法，其最终归宿都是为了实现人民根本利益。中国共产党作为中国最广大人民利益的根本代表，党的政策主张是人民利益诉求的集中反映。而人民代表大会是人民行使国家权力的机关，人民代表大会的组成人员——人民代表大会代表由人民产生，对人民负责，人民代表大会立法的过程也是将民众利益通过法律形式进行表达的过程。因此，从根本上说，党领导立法与人民代表大会主导立法具有高度的一致性。

其次，党对立法的领导应当是政治、思想、组织方面的领导。立法是民主的，也是科学的，立法活动本身是一项复杂的技术性活动。党对立法的领导不应事无巨细，对具体立法事务进行包揽包办，更不能代替立法机关从事立法活动。而应当侧重于对法律特别是重大的基本法律是否坚持正确的政治原则、保持正确的政治方向、是否坚持了马克思主义的立法思想和方法以及为立法工作推荐合格的人才等方面进行领导。

最后，党与人民代表大会在立法中的活动要以宪法为根本准则，党应当支持人民代表大会在职权范围内行使立法职责。党的十八届四中全会提出，“任何組织和个人都必须在宪法法律范围内活动”。“发挥人民代表大会及其常委会在立法工作中的主导作用。”我国宪法与立法法等规定了立法机关的立法职权与立法程序，党作为执政党应遵守宪法与立法法等相关法律规定，依照宪法法律规定支持立法机关立法。如在宪法的修改上，党中央向全国人民代表大会可以提出宪法修改建议而非宪法修正案，依照宪法规定的程序进行宪法修改。

四、“党领导立法”原则的实现路径

在我国，法治已成为党治国理政的基本方式，而立法权是我国国家权力体系中最核心权力，也是与人民关系最直接、最密切的最高层次国家权力。党在领导立法过程中，是否遵循法定的程序，关系到党是否做到了带头守法、宪法法律是否被有效遵守以及党是否尊重立法机关依法行使立法权等诸多问题。从党内法规和我国的宪法法律中有关规定来看，目前而言，党主要从以下途径实现党对立法的领导。

（一）在宪法的修改上，党中央通过向全国人民代表大会提出修宪建议的方式实现党对立法的领导。宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程。在我国的法制建设中，形成了党中央通过提出修宪建议领导宪法修改的重要宪法惯例，这一惯例是执政党参与宪法修改的主要途径。修宪建议与宪法修改的提案权不同，针对修改建议，全国人民代表大会有权决定对建议内容是否列入审议，而宪法修改提案一经提出，全国人民代表大会则必须依据宪法规定的程序，对提案内容进行审议并作出决定。在我国的政治生活中，党中央作为党内的最高领导机构，修宪建议集中了全党全民智慧，反映了国家和人民根本利益，全国人民代表大会对党中央的修宪建议也给予充分的尊重，并依照法定的程序完成宪法修改工作。除宪法修改外，在国家其它法律的制定或修改上，必要时，执政党也会以立法建议方式促成某部法律的制定或修改。

（二）在法律制定和修改中的重大问题上，党中央通过“党组”依照党内程序实现党对立法的领导。党的十八届四中全会指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人民代表大会常委会党组向党中央报告。”根据党章的有关规定，党组是党的一级组织机构，全国人民代表大会常委会党组直接对党中央负责。全国人民代表大会及其常委会对涉及法律制定和修改的重大问题上，将反映集中或内容有分歧的重要意见通过全国人民代表大会常委会党组通过党内程序报党中央讨论决定，以确保国家法律在制定修改过程中能始终保持正确政治方向。这一制度是党的组织领导和党内民主集中制运用于国家立法活动的直接体现，也是党领导国家重要法律制定修改的主要实现路径。

（三）对立法机关编制和报送的立法规划进行讨论、审定，是党对国家整体性立法工作进行领导的主要方式。立法规划是我国立法实践中形成的一项重要制度，形成于20世纪80年代。立法规划作为立法的必要活动和环节，属于正式立法之前的准备阶段。从效力上讲，编制完成后的立法规划对近一时期的立法工作具有指导性，并对立法的步骤和完成时间有一定的约束力和强制性。正是因为立法规划在我国立法活动中的特殊意义，我国的立法机关都将立法规划的编制列为一项重要工作，而执政党则对立法机关编制后的立法规划享有讨论、审定和最终决策权，并通过修改、批准立法规划的方式体现党的政策指向，引领一个时期的国家立法工作。

（四）在宏观层面上，党员个人对立法的影响也是党实现对立法领导的一种最广泛和可靠的途径。与西方国家中执政党党员通过控制议会议席影响立法一样，中国共产党党员通过担任国家立法机关的领导人员和人民代表大会代表，也成为党领导立法的一种广泛和有效的途径。此外，立法机关之外的党员也可以以公众参与立法的方式，支持党的政策主张以法律化的形式成为民众遵守的社会规范。

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