构建领导干部法治建设评价体系探究

摘要：

党的十八届四中全会指出，把法治建设成效纳入领导干部政绩考核指标体系是加强和改进党在全面推进依法治国中领导作用的重要举措。构建领导干部法治建设评价体系，要在学习国内外法治指标探索经验的基础上，科学确定评价体系的实施主体、评价内容、基本程序、评价方式和基本原则，努力使评价结果更准确、更可靠。

关键词：领导干部；法治建设；评价体系

中图分类号：D920.4文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）04-0078-04

党的十八届四中全会指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者”，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”从而在客观上不断“提高党员干部法治思维和依法办事能力”，为全面落实依法治国提供坚实的组织保证。

一、领导干部法治建设评价体系的主要内容

[JP+2]评价是一种价值判断的活动过程，选择合适的评价指标和内容是有效考核领导干部法治建设成效的关键。对于法治建设具体指标的设立，不同的学者有不同的看法，有的学者认为，首先要“从源头上回答建立法治建设指标体系的具体语境、面对的问题以及现实针对性”。在此基础上，再“探索法治建设指标体系应该包括哪些内容以及怎样将法治建设指标体系工作付诸实施的问题”。有的学者则根据自己对于“法治中国”的理解，提出了对于法治建设指标体系的初步构想。笔者认为，这些关于法治建设指标的探讨，对于构建领导干部法治建设评价体系的建设是十分有益的。

（一） 法治思维（所占权重10%）

思想是行动的指南，加快推进法治建设，需要领导干部具备一种与法治相适应的治理思维。领导干部要具备法治思维，就会在行使公共权力时以“合法性”为根本判断标准，善于从法律角度思考问题，把法律作为决策的依据和衡量事物的重要标准。

决策是领导干部履行职责的重要方式，也是其行使公共权力的主要手段。党的十八届四中全会指出，在完善党委依法决策机制的过程中，领导干部要积极推动决策机制健全，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。真正做到决策程序要守法、决策内容要合法、决策实施要依法、决策监督要靠法。

[HT9.5SS]（三）科学立法（所占权重10%）

公平高效的法律体系是推进国家法治建设的前提。实现科学立法，本质上是要通过不断加强立法过程的制度化、民主化和规范化来提升法律制定的科学性、有效性，为实现“良法之治”创造条件。广大领导干部在推进法治建设的过程中要积极推动和改进地方立法工作，以完善立法程序和推进立法工作的制度化为突破点，并及时对失效法律进行修改和废止。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。目前在我们国家一些地区的行政执法过程中还存在着诸如有法不依、执法不严、违法不究和不文明执法等情况。这些情况不但加剧了社会公众同政府间的矛盾和冲突，造成了政府公信力的缺失，而且严重损害了宪法和法律的权威性。因此，广大领导干部要从健全执法体系、完善执法程序、严格执法责任追究和考核等方面入手，以制度化的手段加强和改进执法工作。公平正义是法治的生命线，也是维护社会安定的必然要求。实现公正司法，需要各级领导干部从维护实体公正和程序公正两方面内容出发，保证司法机关、检察机关依法独立公正行使审判权和检察权，确保司法审判结果体现公正。

推进社会主义法治建设，离不开良好的法治环境作外在保障。坚持全民守法，目的就是要在全社会范围内营造一种良好的法治氛围，确保每一个公民都能养成善于学法、知法、守法、用法的良好习惯。各级领导干部在推动所在地区法治建设的过程中要积极引导社会公众树立法治意识、着力构建一种守法光荣、违法可耻的法治环境。

[HT9.5SS]（七）信息公开（所占权重10%）

信息公开是推动法治建设的重要手段。各级政府能否做到信息公开直接关系到公民知情权、监督权的实现。因此，领导干部在推进法治建设过程中，必须努力健全信息公开机制，完善通过政府公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等形式主动公开行政信息，确保信息公开内容的全面化、公开渠道的多元化、公开制度的规范化。

权力缺乏监督，必然会产生腐败。自觉接受监督是规范领导干部权力运行的重要保证，也是遏制腐败产生的有效手段。在建设社会主义法治国家的进程中，各级领导干部不但自身要在工作中主动接受监督，同时还要努力健全行政监督制约机制和问责制度，推动行政机关自觉接受来自人大、政协、司法机关以及社会舆论等各方面的监督，真正做到让权力在阳光下运行。

（九）化解矛盾（所占权重10%）

合理化解矛盾，维护社会稳定，需要以法治作前提。各级领导干部在推动法治建设的过程中要善于运用法治方式来处理问题，健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制、依法受理信访和行政复议、落实行政赔偿制度，使各类社会矛盾都得到妥善处理，切实保障社会的安定和谐。

二、领导干部法治建设的评价方式

一是坚持定量分析与定性分析相结合。定量分析法强调以准确、可靠的数据作为其支撑点，并广泛使用数学建模、比率分析等方式来实现对客体的评估，其评估结果相对科学公正。但是在对领导干部法治建设成效进行实际评价的过程中，有一些属于主观价值判断的内容，如领导干部是否尊重宪法的最高权威性、是否具有法治意识等，这类问题难以进行单纯的量化分析。在这种情况下，就必须辅之以定性分析方法作为补充。定性分析通过评价者自身的经验、知识和对评价客体日常行为的观察、分析，最后对评价对象做出评价结果，其不足之处在于其缺乏客观标准，人为因素较大。因此，将两种分析方式相结合，对于主观性较强的评价内容，可以采取德尔菲法、专家打分法来进行评价。而对于可以量化的法治建设指标则采取定量分析的方式，如相关系数法、因子分析法等，实现对法治建设成效的客觀评估。

二是坚持动态分析与静态分析相结合。静态分析方法能够将影响法治建设的外生变量如地区经济发展水平、基层治理现状、公民法律素养等抽象化，相对静止地看待法治建设的实际成效，从而求得领导干部这一内生变量对法治建设成效的具体贡献。动态分析法则是将法治建设作为一个动态的过程来看待，对影响法治建设的多种变量及其彼此之间相互影响和制约的过程进行分析，即充分考虑领导干部以外的因素对于法治建设实际结果的影响，实现对不同地区法治建设标准的统一，保证评价结果的准确性。动态分析和静态分析法从不同角度对领导干部法治建设成效进行分析，其分析结果都具有一定的合理性和准确性。因此，可以采取将两者相结合的形式，增强评估结果的科学性。

三是坚持宏观分析和微观分析相结合。对领导干部法治建设的成效进行评价属于全面推进依法治国的重要环节。在评价过程中必须采取宏观分析的方法，从全局上充分重视考核指标对于全社会法治建设环境的宏观推动作用。与此同时，在对法治建设客体进行评价的过程中，要充分考虑对象的适用性，从微观分析入手，细致分析比较每个指标，要科学规划指标权重，设立最低完成值，防止出现由于某一项法治指标分值权重过大，而使得其他指标相比之下可以放弃的情况。

三、构建领导干部法治建设评价体系的实现路径

（一）学习借鉴国内外法治指标建设的经验

中国共产党的十八届四中全会决定将法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系之前，在国内外一些地区，已经开始了对法治指标进行量化和建立地方法治进程评价体系的探索。比如“由美国律师协会、国际律师协会、泛太平洋律师协会等组织发起的‘世界正义工程。其通过和世界一百多个国家的不同专业领域的领导、专家、学者的探讨，确立了以四项基本原则作为衡量一个国家法治状况的数量化标准。”再比如浙江余杭的法治指数，通过数字化的方式“从高到低纵向深化和横向展开对各政府机关部门逐个评估，使评估体系既能得出反映余杭整体法治状况的总指标，又能对政府各个部门的绩效进行考核，还能落实到乡以下的基层政权机关的量化考核”。这些有益的探索为我们构建领导干部法治建设评价体系提供了宝贵的经验。但是法治指标和法治建设指标又有所不同，不能混淆使用。法治指标侧重于衡量一个地区的法治水平和状态，评估的是静态的结果。其本质是“以细化和量化地方法治建设为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标”“综合测算各地方的法治水平，并解决在推进法治进程中存在的问题”。而法治建设成效指标则以“立”为核心，更侧重于制度“建设”，其重点是把法治建设的过程作为一个阶段性目标进行评估，评估的是动态的过程。

（二） 明确领导干部法治建设成效评价的实施主体

从已有的法治指标或法治指数来看，对法治建设实际情况进行评估的实施主体主要有三种：第一种是国际性的NGO组织；第二种是国家或地方政府机构；第三种是具有官方背景或者得到政府支持的的学者、科研机构。领导干部法治建设评价体系同以往的法治评估体系不同，其针对的客体是领导干部，其实质是对领导干部绩效的一种考核措施，属于政绩考核的一部分。因此，为了确保结果的权威性、科学性和准确性，法治建设指标体系必须由上级领导机构统一制定指标权重和实施规划，其评价主体也应由多元化的主体构成。

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[HT5"H][JZ]图1领导干部法治建设评价要素

[HT9.5SS]（三） 规范领导干部法治建设评价具体程序

对领导干部法治建设成效的考核可以分步骤进行：一是评估前的准备，由上级领导机关组成专门的法治建设成效评价小组，明确评价目的，设定评价指标，确定指标权重，建立评价模型，公布评价对象和时间等。二是评估资料的收集，这个步骤包括：（1）对可量化的法治指标数据的收集，这部分主要依靠统计部门和相关职能部门提供的数据；（2）发放问卷，主要针对的对象是法治领域的专家和社会公众；（3）评估客体的自我评价。三是对评估数据的分析，通过信息化的技术以及综合评價方法对数据进行分析，根据得分结果形成评估报告，保证评估结果的客观性和准确性。四是公开评估结果，根据评估情况，确定评价对象的具体考核分数和等级，最后进行排序并公示。

（四）领导干部法治建设指标设定的基本原则

对领导干部的法治建设成效做出科学的评价，关键在于从法治建设纷繁复杂的内容中提炼出其主要和具体的表现形式。简单来说，就是在遵循科学性原则的前[LL]提下找出能准确反映法治建设进程、状况的成效指标。一是坚持全面性，法治建设评价指标的设定要具有全面性，要能够涵盖该地区法治建设的各个方面，防止出现由于指标设计的不全面而导致法治建设发展出现不均衡，或是领导干部对法治建设某一方面的忽视。二是突出重点性，由于不同地区法治建设的现状不同。在设立领导干部法治建设考核指标的过程中，在保证指标全面性的前提下，要突出重点，提高关键性指标、法治薄弱环节指标的权重系数，着重考核法治建设的重点内容。三是体现系统性，领导干部法治建设评价体系是一个复杂的系统，为了能对领导干部法治建设整体情况作出全方位评估，在设立指标时，要注重增强不同指标之间的关联性，同层次指标之间要实现界限分明，使这些指标共同构成一个有机的整体，同时保持各种指标的内涵和外延的稳定性，便于不同指标之间进行横向和纵向比较。四是注重可操作性，为了能对领导干部的法治建设成效进行准确估计，指标体系的设计应当具备可操作性。即所选取的法治建设指标一方面要便于收集和获取；另一方面尽量简化，减少一些不必要的评价指标，避免指标体系设计过于庞杂，过于细化。

[HT5H]参考文献：[HT9.5SS]

[1][ZK（#]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

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