我国政府审计独立性的思考

[摘要]审计是一种评价和鉴证业务，对独立性有着特殊要求，国家审计也不例外。内部审计之所以不能取代外部审计就是因为其独立性受限。审计署是我国执行政府审计的部门，属于国务院的下辖单位，主管全国的审计工作。我国政府审计的独立性是比较差的，属于行政机构管辖，这对审计工作的开展有着相当不利的影响，其效能和公信力容易遭受质疑。我国的政府审计机构应该获得更高的独立性，最好能重新设计制度，从国务院独立出来，成为独立的部门，发挥其应有的审计职能。

[关键词]政府审计；独立性；制度设计

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.163

审计是一种独立的经济监督行为，通过接受委托，按照事先给定的标准，以特定程序收集审计证据，并将其与给定标准进行比较，最后就证据与标准的符合程度发表意见且把结果传递给委托方。审计的最原始目标是通过提高可信度增加财务信息的价值，这就需要审计人员做到公正客观，不偏不倚（公允），且具有专业胜任能力。而独立性是影响审计人员公正性、客观性的最重要因素。如果失去了独立性，审计将毫无价值，无法增强信息的公信力，外部人的疑虑也无法得到改善。所以，增强审计独立性一直是提高审计质量的重要手段之一，国家审计也不例外。

我国的政府审计隶属于最高行政机构国务院，更像是内部审计，独立性不强，为了使其更加具有公信力和执行力，审计署的独立性应该得到加强，从而能够更好地适应对国家经济运行的监督工作和反馈工作，增强政府财务数据的可信度。

1各国政府审计体制介绍

政府审计区别于民间审计（注册会计师审计），又称国家审计，是指公立的审计机关对政府及其他国营单位的会计账目、监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督与审核。在西方发达国家，政府审计的内容除一般真实性和合法性审计外，正朝着绩效审计（又称“三E”审计，即经济性Economy、效率性Efficiency和效果性Effect）发展。在我国，政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的，一是出于监督国家财政的需求，保证公共预算得到合法、合理、正确的使用；二是通过审计部门的公允性增加政府信用，提高财政透明度，对财务信息做出合理保证；三是揭露违法行为，并为财政管理提供改进措施，充当财经智囊的角色。

政府的公立审计机构的独立性由权力体制决定。根据政府审计机关在“国家机器”的位置，按其独立性从大到小排列，主要有独立型、立法型、 司法型和行政型四种政府审计管理体制，这四种体制各有优缺点。

1.1独立型政府审计

独立型政府审计是指政府审计机关与任何部门都没有隶属关系，它的独立性是四种体制中最高的。在独立性政府审计模式下，审计机关独立于国家立法、 司法、 行政这“三权”，能够独立地履行经济监督的职责。证据取得过程和分析过程不受任何国家机关干涉，得出的审计结果也最公允，监督和制衡力度最高。但是在这种体制下，审计部门在审计过程中与其他部门的沟通成本太高，证据取得过程烦琐，运行费用很高，对国家治理环境也有较高要求。这一体制的典型例子有日本和德国。

1.2立法型政府审计

该体制下，政府审计部门归国家立法机关（如国会、人民代表大会、议会等）节制，由专门的法律规范其运行，因此它受法律保护，拥有很高的权威性和独立性。审计机关可以独立地开展执业活动并将审计结果直接向国家立法机关反映，从而保证对行政部门及其他公立单位实施有效的监督。放眼世界，立法型政府审计是发达国家普遍采用的一种管理体制，这种体制要求国家有健全、独立的立法机关和立法程序。典型代表如北美洲的加拿大、美国。

1.3司法型政府审计

司法型政府审计是指政府审计机关由国家司法机关（如法院、檢察院、警察部门等）管辖，从而具有司法权，能对审计中发现的违法违规事件采取相应措施，属于真正的“实权部门”，独立性较强，目前被南美和非洲一些拉丁语系国家广泛采用。司法型政府审计像是“侦探”，对财务上的“查错揭弊”很在行，但司法型政府审计不太适合绩效审计，无法满足效率至上的现代经济社会需要，逐渐被更优秀的立法型政府审计取代。

1.4行政型政府审计

这种体制下，审计机关只是政府行政部门的一个下属单位，审计机关的工作更多体现的是政府的态度而不是独立的经济监督。独立性在这四种体系中最弱，与其说是政府审计，不如说是政府的内部审计，体现了“大政府”。在政府指挥一切的情况下，适用该体系，典型代表是中国。

2我国政府审计独立性的缺陷

我国的审计署根据1982年12月4 日第五届全国人民代表大会第四次会议通过的宪法第91条的规定，于1983年9月15日正式成立，在国务院领导下，主管全国的审计工作，各省设立有审计厅，这是典型的行政型政府审计。随着经济社会的发展，这一体制存在的诸多缺陷开始显现。

2.1领导体制不独立

地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，行政上受同级政府的领导，这就是所谓的“双重领导制”。该体制在我国政府审计建立之初，有其有利之处，即推行阻力小。但是，随着经济和治理结构的迅速发展，从中央到地方，政府的财权都越来越大，它们不希望受到监督和制约，且试图通过干预审计机构来做到这一点。这样，政府近乎是自己监督自己，影响了国家审计监督职能的充分发挥，制约了政府审计的进一步发展，并使行政模式下的政府审计的独立性缺失明显。

2.2职权受限

目前，我国的审计机关有检查权、调查权、建议权和报告权，还有部分处理权。但由于审计部门没有司法权，所以其威慑力不足，在强制执行方面需要“多部门联合”，也就是说会受制于其他实权部门，审计部门往往就是个“药引子”，不能利用自身权力遏制其所发现的问题继续发展，而要逐级上报，进行多部门协调联动，这会耽误不少时间，也会承受很大的压力，政府审计机构的独立性遭受了巨大挑战。从这里也可以看出，司法型政府审计相比行政型政府审计，在执行力上拥有巨大的优势，可以加强其独立性。

2.3经费不独立

经济不独立则一切免谈。在我国，审计法要求各级人民政府要将审计机关的经费列入财政预算，作为固定的组成部分。审计机构的总经费主要由以下三个部分构成：第一部分是各级政府的固定预算；第二部分是同级财政部门的少量补助；第三部分是同级或上级财政部门划入的专项经费和其他经费，这是最大的资金来源。从这里可以看出，审计部门的经费并不独立于当地的同级政府，也不独立于同级财政部门，这造成了无论是形式上还是实质上的不独立。

2.4人事不独立

在我国，审计署的最高领导人是审计长，由国务院总理提名，人大决定任免，国家主席任命，全国人民代表大会闭幕期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免，任期不超过两届，有且只有全国人大有权罢免审计长，副审计长由国务院任免，在重点地区和重点企业设立的审计特派员由审计署直接任命。地方各级审计机关的正职领导人参照国家级的任免规则，由同级政府首脑提名，当地人大决定任免；副职领导人由本级人民政府任免。这种任命方式严重影响了审计部门的独立性，使审计部门受制于行政部门。此外，我国审计法及其实施条例也没有对审计人员的权益、待遇和薪金收入等事项进行详细规定，审计人员得不到法律的充分保护，只能参考一般公务员的标准。

3提高政府审计独立性的建议

我国的政府审计体系为独立性最差的行政型，在当前经济政治条件下不能发挥其应有作用，无法对经济事项进行有效监督。对于像我国这样公有制经济占较大比重的国家来说，审计失败对国家造成的损失将更为巨大。事实上，腐败、效率低下、缺乏监督一直是政府和公共部门及国有企业的顽疾，这与“跛脚”的政府审计有很大关系。下面将针对政府审计独立性缺乏这个问题，从三个方面阐述提高政府审计独立性的可行性建议。

3.1改变政府审计机构地位

在行政型政府审计体系中，政府审计隶属于行政部门，虽然名义上是双重领导制，但即使是最高层级的审计署也不能独立于国务院，因为政府掌握了一把手的提名权和副职的任免权，再加上人大也近乎是橡皮图章，对政府的制衡有限，所以政府审计成了内部审计，导致其缺乏独立性，进而失去了相当的公信力。

所以，政府审计机构应该从政府体系独立出来，最起码是相对独立出来。可以分成三步走战略：第一步，先赋予政府审计机构更大的权力，使其能够拥有一定的执法权甚至司法权，可以对审计对象进行实质的监督和威慑，在关键时刻可以强制执行，为国家主动挽回经济损失，而不是通过多部门联动才能“出击”，使政府审计机构向司法型靠拢；第二步，即政府审计“立法化”，为政府审计完善立法，并将其划归全国人大直接管辖，而不再实施双重领导，国家审计署只向全国人大及其常委会负责；第三步，在地方上，省级审计厅局仍实施双重领导制，但换成由地方人大和国家审计署组成的双重领导制，即省级审计厅局接受审计署的领导，同时也对地方人大负有报告业务，将明面上的政府“影响”消除，提高地方审计厅局相对于地方政府的独立性。

这个三步走战略的第一步相对容易，首先，这是扩大审计部门的权力，至少在审计部门内部是受欢迎的；其次，如果进行快速改革，则其他政府权力部门不会有太大的压迫感，利益似乎暂时不会受到损害，所以阻力不会很大。第二步战略实施起来就比较困难了，其中涉及很多利益纠葛，在地方上推行难度可能很大，因为这等于是砍去了国务院和地方政府的权力“触角”。第三步的难度小于第二步，但地方人大和政府也可能不甘心仅保留“知情权”。

3.2独立财权

当前的审计法将审计部门的经费交由同级政府部门负责，编入行政预算，当然，财政部门会解决一部分，上级的划拨也构成了经费的重要来源。

而只有经济独立了，审计部门才能独立，至少在名义上是如此。审计部门的经费预算应该直接上报审计署和全国人大，审计署的年度预算由全国人大直接审批通过，临时预算由人大常委会审批通过，省级审计厅局的预算由国家审计署審批，并将地方预算与审计署的预算加总上报全国人大，即全国人大及其常委会审批的是整个审计系统的合并预算，避开地方人大，增加审计机构的独立性。但审计部门工作人员作为国家公务员，基本的固定工资和福利可以由地方财政和中央财政共同负责，这一部分作为固定费用由公务员法进行规范，不影响审计机构的独立性。

3.3人事独立

我国政府审计机构的一把手，由同级政府首脑提名，当地人大决定任免，副职领导人由本级人民政府任免，这严重影响了审计部门的独立性。

理想情况是，国家审计署的审计长和副职领导都由全国人大提名、任免（非人大常委会），每一届的任期固定，最多连任两届，审计署派出机构的人事权由审计署自己负责。对于地方审计机构，一把手应该由国家审计署提名，副职可以由地方人大提名，以平衡地方的利益诉求，减少推行难度，但人事任免权由部门内部掌握，即在审计部门内部进行民主投票对提名候选人进行表决，选举出领导班子，同样每一届领导班子任期固定，最多连任两届，从而将提名权和任免权分离，加强制衡作用，平衡各方利益，同时兼顾地方政府审计机构的独立性。这样就可以基本做到人事独立。

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[作者简介]张越（1995—），男，江西财经大学2013级国际市场营销专业。研究方向：工商管理。