中国式产能过剩的制度根源与治理对策

刘航　张雨微

摘要：中国超大规模的工业项目投资并未得到充分利用，相当一部分企业选择较低的产能利用率，导致产能过剩时有发生，造成了要素闲置浪费和产业效率损失。中国式产能过剩的根源在于企业在生产经营过程中面临着有缺陷的制度环境。无论是企业层面、市场层面还是国家层面的制度，都未使关于中间产品、生产要素、公共资源的交易成本控制在最优范围，企业为了适应这种扭曲的制度环境而不得不做出错误的产能决策，进而导致产能过剩加剧。要使中国工业发展摆脱产能过剩困扰，需加快制度创新，着力矫正制度对企业的误导机制，让企业在良好的制度环境下做出理性的产能决策。

关键词：产能过剩；制度根源；交易成本；治理对策

一、 中国产能过剩成因的直观理解

企业预先投入的生产能力难免高于或低于超出了均衡产量所需要的水平，当高于均衡产量所需时，便可能发生产能过剩，反之则有可能发生产能短缺。中国建立了市场经济体制后，产能过剩常常成为工业经济运行的主流。20世纪90年代初以来，我国经历了多轮大范围产能过剩，在内外部因素交叠作用下，2009年起产能过剩被拖入了新一轮高潮中，至今仍未得到彻底控制。不仅涉及到金属冶炼、矿物制品、机械设备等传统重化工业，一些轻工业行业也未幸免，甚至风电、光电设备等战略性新兴产业也因无序竞争而发生了产能过剩。中国式产能过剩是长期以来经济粗放式增长后果的突出表现之一，化解产能过剩矛盾必须充分掌握产能过剩的多元成因，结合现实进行全面考察并加以甄别。

1. 企业盲目扩大要素投入。很多研究都发现了过度投资、产能重复建设同产能过剩存在密切关联。我国工业企业的效益提升更多的是依靠增加物质资源消耗，由技术进步、劳动力素质提高、管理创新推动的质量型增长仍无法全面实现，多数企业有着明显的“投资依赖症”。这背后的逻辑是我国的投资成本过低，政府有足够的动机和能力运用公共权力向企业提供多种财税优惠补贴。地方政府为追求GDP增长和充分就业等政绩目标，更加乐于看到当地工业企业的规模扩张，以巨额的固定资产投资来拉动当地GDP和就业。尤其是一些地方政府快速推进当地的城镇化进程，又为了应对城镇化带来的就业压力，并填补已征用的工业用地，从财政、贷款等方面干预企业的投资行为，促使其扩大产能，而不顾企业由此而可能面临的产能过剩风险，因为这并不严重妨碍其政绩目标。与此同时，我国生产要素的个体所有者的议价能力极度薄弱，生产者作为强势方能够相对廉价地购进要素。比如，尽管我国劳动力成本已显著上升，但劳方在工资博弈中仍处于弱势地位，企业总能以低于劳动力边际产出的报酬获得劳动力；再如，储户是资本要素的最终所有者，但存款利率难以实现自由浮动，而即便信誉欠佳的企业也能够依托政府介入而获得金融资源。

2. 投资热情与行业真实前景发生错配。过度扩大产能规模只是产能过剩的成因之一，但不能成为充分条件。如果新增产能可以得到充分利用，也不会发生产能过剩。只有当新增产能带来的产品供给超出了市场容纳能力时，企业迫于产品滞销和库存剧增的压力，才容易选择调低产量、保持产能闲置。一些企业通常对于个别行业的市场前景过于乐观，分散的投资决策最终导致“合成谬误”，使得部分行业发生大规模“投资潮涌”。从整体来看，国内消费能力增长远远跟不上生产能力的增长，企业进入某一行业首先必须谨慎预测该行业的市场前景，但是我國相机抉择、频繁变动的产业政策很容易误导投资者的决策。一是赶超战略和比较优势战略在我国产业政策中并存，投资者因此而无所适从，只能根据有限信息而选择投资领域，当国内市场无法消化其产品供给时，假使外需景气尚可借助外部市场，倘若出口受阻则只能忍受产能过剩；二是当中央政府对某一行业表示出支持倾向时，各地政府为了提升本地产业地位，过分地夸大了该行业的市场需求，盲目地规划建设专业园区，想尽办法进行对口招商引资，企业受到错误激励会大规模投资扩产，因而类似项目集中上马的情形屡见不鲜，市场的有限性决定了每个企业得到的份额绝没有预想的那么大，产能过剩也就不可避免了，近年来个别战略性新兴产业的产能重复建设便是例证。

3. “窖藏”部分产能更符合一些企业的理性。除了上面描述的企业在政府等外部因素下盲目扩张产能，又因市场制约而被迫闲置部分产能这一成因外，还会有一些企业出于特殊考虑而主动降低产能利用率，即使市场允许它们满（高）负荷地利用既有产能，但它们也可能会选择“窖藏”部分产能。对此有三种解释：一是上游供应与下游需求总是有很多不确定性因素，有的企业对这种风险高度厌恶，为了维持自身生产经营的平稳性和连续性，就加大原材料的购入，宁可将其闲置浪费，也不愿忍受上下游的制约和威胁；二是企业并非都是处在完全竞争市场中的，一些具有一定垄断优势的在位企业为了通过较高的平均生产成本来保持市场份额，通常会利用闲置产能来构筑进入壁垒，把多余且又能随时利用的生产能力作为与潜在进入者博弈的威胁承诺，从而把均衡价格维持在自身生产者剩余最大化的水平上；三是赶超型的企业为了能够采用“最优惯行技术”，宁可忍受过剩产能而进行“强制投资”，Crotty曾以全球汽车产业破坏性竞争的案例证明了这一点。

二、 制度因素对产能过剩的传导机制

1. 企业层面的制度缺陷使企业在中间产品交易中逆向选择。企业层面的制度是指在企业在节约中间产品交易成本与内部交易成本之间做出取舍所依据的制度变量，这一过程中交易成本来源于契约不完全。如果中间产品交易中的契约是完全的，那么企业间可以毫无顾虑地进行专业化分工，单个企业只需从事很小一个环节的生产。而当契约不完全时，由于资产专用性，企业很可能面临被上下游企业“敲竹杠”的风险，“剩余权利”被交易对象拿走。为避免这一风险，企业可以选择垂直一体化，把中间产品供销置于企业内部完成，或者选择水平一体化，扩大自身生产规模，以增加制约上下游企业“敲竹杠”的筹码。但是，企业边界不可能无限扩张，因为规模越大，企业的内部治理成本就越高，节约了中间产品交易成本的同时，内部交易成本会随之增加。企业边界的最终确定就是它们在中间产品交易成本和内部交易成本之间权衡的结果。

在我国现实中，工业企业面临的中间产品交易成本远高于内部交易成本，更倾向于通过垂直或水平一体化扩大生产规模。一方面，中间产品交易中契约不完全给交易方预留了很大的机会主义空间，双方都易形成攫取剩余权利的冲动，同时为了防范对方“敲竹杠”，需要在买卖合约的准备、讨价还价、执行监督和违约制裁等环节上付出巨大成本，并且不敢放手进行专用型投资，造成隐性成本。另一方面，我国企业进行兼并收购、扩大投资相对更为容易，尤其是地方政府在政绩目标驱使下长期扶持本地龙头企业，对其投融资提供多种优惠支持。虽然规模扩张后内部交易成本增加的方向不会改变，但高企的中间产品交易成本还是把多数企业推向了扩张之路，从而很容易由此发生产能过剩。直观理解下产能过剩是企业盲目扩大要素投入的后果，其实企业选择扩产也是因为不愿承受企业边界过小带来的巨额中间产品交易成本，是在有缺陷的制度背景下的自保之举。尽管这种做法将导致产能过剩，不符合其长远利益，但也只能如此逆向选择。

2. 市场层面的制度缺陷使企业在生产要素交易中做出误判。市场层面的制度是指生产要素交易的主体双方就要素应以其真实价值的何种比例实现交易而展开博弈所依据的制度变量，这一过程中交易成本来源于要素价值的测度发现过程。很多研究都发现要素价格偏离真实价值而发生扭曲是普遍存在的，如Bhagwati、Ranaswami等，但巴泽尔的资产属性理论引入了广义交易成本，更有助于理解要素价格扭曲同产能过剩的关系。巴泽尔认为，由于资产的多样性和复杂性，其用途被充分发现需要测度时间和成本，因而资产交易中总有一部分资产属性未被明确规定而成为“剩余属性”，成为了交易双方竞相争夺的剩余权利，最终市场价格很可能高于或低于其真实价值。资本、劳动力等生产要素就属于多变的复杂资产，当市场层面的制度无法把要素价格控制在尽可能地接近真实价值的范围内，则将会造成市场扭曲，导致交易成本增加，而产能过剩就是要素负向价格扭曲所需付出的交易成本。

中国的要素市场改革由来已久，但一直相对滞后于产品市场改革，且主线不明确，缺乏顶层设计。因此，市场层面的制度缺陷导致我国资本、劳动力、土地等要素在交易过程中均长期存在明显的负向价格扭曲。一方面，随着我国产业地位的相对提高，工业产品复杂度也随之增进，测度要素价值需要付出的测度成本要高于从前，且結构转变过程中要素属性也多变，对市场主体来说需要一段时间的适应过程。更重要的是，政府对要素市场有着过多干预，使得市场环境更加有利于生产要素的需求方，劳动者、储户、农民等要素最终所有者在要素交易中的议价能力非常微弱，企业面对博弈能力微弱的供给方通常能够掌握剩余索取权，较为轻易地获取廉价要素。此时，企业容易对自身要素边际产出的相对水平产生误判，因为相对全行业平均水平来说，它们更了解自身生产函数。要素购进价格过低会使企业误以为自身要素边际产出高于平均成本，进而可能大量购进生产要素，待到发现无法消化如此多的产能时，又无法即刻缩减，只能忍受更低的产能利用率作为向低价购进生产要素所付出的交易成本。

3. 国家层面的制度缺陷使企业在公共资源交易中过度拥挤。国家层面的制度是指利益集团为了得到公共资源所属的剩余权利（即经济“租”），竞相向政府寻租所依托的制度变量，这一过程中交易成本来源于租金消散（即租耗）。公共资源的分配属于一种“非中立性的制度安排”，企业为了谋取公共资源所蕴含的剩余权利，组成利益集团通过行贿、游说、支持承诺、公开资助、舆论宣传等方式向政策决策者寻租。国家政策决策者根据理性一般会追求支持率或受资助数额的最大化，在政策制定中对有影响力的利益集团加以照顾，或者“避免冒犯有影响的选民”，从而严重扭曲了经济资源配置中的有效性。如果只有一个利益集团去寻租，则意味着政府把原应由市场分配的租直接转移到了利益集团手中，但租的数量并未改变，而当发生寻租竞争时，政府可将公共政策作为“待售商品”，租耗就难以避免了。若国家层面的制度能够使利益集团看到租耗的严重性，并对寻租行为加以规制惩戒，便可避免租金消散造成的交易成本，确保公共资源实现最优配置，但我国的制度环境却无法完全做到这一点。

第一，我国政府职能转型尚未完成，地方政府拥有足够多的可控资源和自由裁量权，甚至不惜扩大负债向企业提供公共资源，这激起了企业争夺公共资源的热情，形成了对寻租模式的路径依赖。能够在拥挤的寻租群体中胜出的企业未必是最有效率的，或者说越是低效率的企业就越依赖公共资源带来的租，在寻租竞争中越容易胜出。这类低效率企业通过寻租方式获得公共资源后，便可以加大要素投入、扩大产能规模，进而愈发依赖这种数量型增长模式，产能过剩很容易在此类企业中发生。第二，若获得政策倾斜而寻租成功的企业发生产能过剩，一方面自身无法立即缩减产能，另一方面即便可能立即缩减，政府也不允许它们这么做，因为政府既然将经济租交给了它们，则它们就承担了政府想要实现的公共目标，比如产能缩减将加剧失业，是政府不愿意看到的。这种相互“绑架”的政企关系将使产能过剩随时可能加剧。

三、 治理产能过剩的对策

大面积的产能过剩意味着稀缺的生产要素发生了错配，伴随着产成品库存增加、开工率不足、企业效益下滑甚至亏损的现象，不免令人担忧。产能过剩有着深刻的综合成因，内生于中国特殊的制度背景中，治理产能过剩并非一朝一夕之功，须针对目前产品市场、要素市场、政企关系等制度环境进行综合治理。

1. 坚持市场化方向，鼓励企业创新型竞争，以优胜劣汰使产能过剩企业退出。我国工业企业的破产退出机制不够完善，如果某一企业因效率低下、产品滞销而发生产能过剩，通常可以通过其他途径化解危机，把产能过剩风险向产业链其他主体转嫁。由此以来，企业的退出门槛过高，行业或区域层面的产能过剩矛盾难以化解。因而，要抓住企业在中间产品交易中逆向选择的根源，完善国内立法以规制中间产品交易中的“敲竹杠”行为，让个别垄断企业为自身的反市场行为付出应有的代价，并在国家创新体系背景下，鼓励企业在技术创新、管理创新、理念创新上进行全面竞争，重构政府在企业创新型竞争中的职能定位，确保各类所有制性质和规模大小的市场主体的起点公平和过程公平，以实现优胜劣汰，而不是“大胜小汰”。与此同时，我国必须完善市场主体的治理机制，进一步推动企业法人制度建设，规制政府干预下的低效率收购兼并行为，减少对“有规模、无规模经济”市场主体的盲目扶持和政策倾斜，矫正频繁的产业政策对企业决策的误导，由企业自主决定在发生产能过剩时是选择退出还是转型改制，最终让市场机制“倒逼”产能过剩企业做出理性决策。

2. 深化要素市场改革，矫正要素价格扭曲的动因，以正确的价格信号引导产能决策。我国的要素市场改革滞后于产品市场改革，地方政府的政绩竞争使其在企业低价投入生产要素过程中起到了助推作用，这给企业带来的短期超额收益，但长期中必然使企业付出更高的产能过剩代价。为此，在后改革时代，我国应当加强顶层设计，坚持平衡式改革路线，为生产要素交易中的弱势方提供合法维权的制度环境，让要素价格能够体现多方意愿的同时更加符合市场持续发展的普适逻辑，增强要素所有者自发提升要素质量的动机。政府财政应逐渐让出准公共产品和非公共产品提供中的主导地位，减少政府干预要素市场的动机和筹码，比如适当弱化地方政府在未来城镇化进程中的强势作用，形成信息完善的土地需求表达机制，让农地有序转为非农用地，同时让农村剩余劳动力在更高劳动报酬的吸引下自发流入城镇工作。只有要素价格回归了正常范围，才能够使要素市场达到新的供需平衡，进而使企业避免对自身生产函数的误判，在真实的成本-收益权衡下决定是否扩大产能规模。

3. 进一步完成政府转型，树立新的政绩考核观，以良好的政企关系提高产能灵活度。目前各级政府仍然未根本完成职能转变，过多地承担了“全能型政府”的职责，进而不得不把公共目标内化于企业的微观经营中。若地方政府过分追求经济增长、财政增收、充分就业等政绩目标而将其强加于本地企业，那么容易把企业引向产能过剩的方向，而自身通常不必付出直接代价。首先，我国须着力完善公共资源的分配机制，进一步使配置权力归属得到明晰，完善公开挂牌拍卖机制和价格调整听证机制，切实保障公众和市场主体在公共资源分配中的知情权、参与权和最终决定权。其次，必须破解隐性政企联盟的制度困境，进一步深化财税体制改革，减少地方政府对营业税的依赖，适当降低专项财政转移支付力度，鼓励地方政府探索符合当地条件的特色税源，严格审计地方政府对企业做出的税收减免、财政补贴和信用中介。最后，应继续探索新的公务员政绩考核观，打造服务型政府和“有限政府”，加强对土地交易、招商引资、出口促进等重点领域的透明化监控，将防范治理产能过剩和实现产业结构升级的情况记入政绩考核内容，着力提升政府部门的公共服务能力及与社会组织的分工配合工作能力，坚决杜绝对产能过剩企业的盲目保护和私下串谋，监督和惩治政府官员的“隐性渎职”，促使政府依法行政、公平行政、科学行政，从而保障产能规模增减的灵活度不再受到政企联盟的“捆绑”。

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基金项目：中国博士后科学基金面上资助项目“城镇化动因扭曲与中国式产能过剩关系研究”（项目号：2014M552420）；2014年度教育部人文社会科学研究西部项目（青年基金项目）“西部地区农村信用社支农效率评价及提升路径研究”（项目号：14XJC790008）。

作者简介：刘航（1987-），男，汉族，山东省鄄城县人，西安交通大学经济与金融学院博士后，经济学博士，研究方向为产业组织理论与政策；张雨微（1989-），女，汉族，陕西省西安市人，西北大学经济管理学院博士生，研究方向为企业投资管理。

收稿日期：2015-03-17。