基于产权与治理的集体企业监管形式创新

董宏宇 郝灵艳

摘要：集体企业的监管应符合其产权、治理结构的特性，顺应经济和社会改革发展的要求，从行政干预式的管理向产权管理过渡。在集体企业终极所有权未能明确的现行法律和制度环境下，优化和创新监管形式仍有一定的空间。将集体资产监督管理机构打造为“法人化”的、具有法律主体地位的产权代表，依法行使对集体资产的监督管理和保值增值，是目前弥补监管机构法律定位缺失、打通集体企业间资本纽带的有效途径，并可为集体企业未来的全面改革奠定良好的法制化基础。

关键词：集体企业;监管;产权;治理结构

城镇厂办大集体企业发端于20世纪70年代末、80年代初，大多为安置返城知青和待业青年而设，是当时的特殊历史背景下承担特殊使命的特殊经济组织。这种特殊的经济组织先天不足、后天失调，虽历经三十余年的演变，其产权性质依然模糊、治理结构依然缺失。从最早的劳动服务公司到集体所有制企业，再到后来的集体所有制企业的改制、改组，集体企业的内涵发生了很大的变化，不再特指集体所有制企业，还包括集体所有制企业出资成立的公司制企业和股份合作制企业等。

集体企业的产生、发展过程，主办单位（或主管单位）的监管伴其左右。虽历经起步、发展壮大、改革重组等阶段和产权界定、主辅分离等外部监管环境的变化，但行政隶属的干预式监管特色并未发生根本性的改变。2011年以来各地集体企业经过改制改组，产权属性得到了净化、监管体系得以健全、发展能力得到提升，进入了新的发展阶段。在当前我国全面深化改革的背景下，集体企业的监管形式仍有优化、创新的空间，从而更好地服务于经济社会发展。

一、集体企业的产权特性：终极所有权仍然难以明确

20世纪七八十年代最早产生的集体企业是由国有企业批准或资助兴办的经济实体，当时我国尚未有完整的企业法人登记管理办法，集体企业从法律定位上讲仅仅是依附于主办国有企业存在的附属经济单位，并不具备独立的市场主体资格。1991年国家颁布《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称《集体所有制企业条例》）后，集体企业开始以集体所有制的组织形式在工商行政机关登记注册，具备了企业法人资格。90年代后期，集体企业进行了股份制改革、公司制改制等，形成产权表现形式更为复杂的企业组织形式，包括集体所有制法人共同出资、集体所有制法人和自然人共同出资的公司制企业以及集体所有制（股份合作）企业等。

集体企业组织形式以法律的权威确认了以何种商事登记方式存在，获得依法经营的资格。但仅从集体企业的组织形式上是很难看清楚法律意义上的产权归属问题，必须根据不同组织形式下的终极所有权或实际控制权的确认，才能对集体企业的产权性质窥其一斑。

（一）集体所有制企业的产权表现为“共同共有”

根据《集体所有制企业条例》，城镇集体所有制企业是指财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。也就是说集体所有制是一个由部分成员所构成的团体对社会的一部分特定的生产资料拥有不可分割的所有权。集体所有制企业的职工既是劳动者，也是企业资产的所有者，其产权表现为共同共有。“共同”为抽象意义上集体企业成员所组成的一个“集体”;“共有”是集体企业内的成员人人都有份、共同拥有，但具体每个人各自占多大的份额是不清楚的。集体所有制企业的终极所有权是模糊的、不确定的。

（二）集体所有制（股份合作）企业的产权相对明晰

集体所有制（股份合作）企业由集体所有制企业改制而来，是一种特殊类型的企业。我国没有出台《股份合作制企业法》，各地区出台的暂行办法对集体所有制（股份合作）企业的界定标准有很大的差异。一般而言，集体所有制（股份合作）企业是以合作制为基础，实行以劳动合作与资本合作相结合，按劳分配与按股分红相结合，职工共同劳动，共同占有生产资料，利益共享，风险共担，股权平等，民主管理的企业法人组织。

集体所有制（股份合作）企业是资合、人合相结合的企业组织形式，一定程度上界定了产权的归属。但由于各地区所规定的暂行办法不尽相同，有些地方政府的文件将股份分为基本股、积累股和期限股，在表决权、获得股息权及是否拥有继承权做出了不同的规定。也有的地方政府文件规定集体所有制（股份合作）企业的股权分为职工个人股、集体共有股、社会个人股、社会法人股等，适度向本企业以外的具有法人资格的企业、事业单位、社会团体以及其他经济组织、自然人转让股份。

（三）公司制的集体企业具备了现代企业的产权特征

1993年我国公布实施《公司法》后，集体企业的改制主导方向是公司制改革，按照现代企业制度的治理结构改制为有限责任公司或股份有限公司。相对于股份合作制企业而言，这两种企业组织形式的优势是非常明显的。首先，理论上比较完备，从两种企业诞生以来，关于这两种企业在法学上的研究，可谓洋洋大观。其次，立法上比较完善，特别是经过对《公司法》的多次修改，基本上使公司在运作中遇到的问题处理作到了有法可依。就公司制的集体企业而言，股东是明确的，股权相应也是明晰的。但追根溯源，这些股东中的集体所有制企业本身的终极所有权是不清晰的。

（四）集体企业的产权界定仍然还有很长的路要走

1996年，原国家经济贸易委员会、财政部、国家税务总局联合下发了《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》，第一次对集体企业进行了有组织的产权界定。此后政府对集体企业的职能管理部门并不明确，对集体企业的产权界定更无相应的政策规定，造成十余年的真空期。由于缺乏必要的法律和政策支持，集体企业的产权界定仍然有很长的路要走。

二、集体企业的治理结构特性：法律基础不同，差异较大

依据《公司登记管理条例》所设立的集体企业为公司制企业，根据《企业法人登记条例》所设立的集体企业为非公司制企业。由于两类企业所依托的法律基础不同，决定了其治理结构各具特色。集体所有制（股份合作）企业尽管同为非公司制企业，但因其股权设置的独特性，形成了混合型的治理结构。

集体所有制企业的最高权利机构是集体企业的职工（代表）大会，相当于公司制企业的股东会。集体企业实行厂长（经理）负责制，相当于公司制企业的经营层，但公司制的经营层是一个群体。厂长（经理）对企业职工（代表）大会负责，是集体企业的法定代表人。

改制为公司制的集体企业，按照《公司法》中关于法人治理结构的制度安排确定决策机构、执行机构及监督机构的制衡机制。股东会或者股东大会，由公司股东组成，所体现的是所有者对公司的最终所有权;董事会由公司股东大会选举产生，对公司的发展目标和重大经营活动决策，维护出资人的权益;监事会是公司的监督机构，对公司的财务和董事、经营者的行为发挥监督作用;经营层由董事会聘任，是经营者、执行者。

集体所有制（股份合作）企业的治理结构兼具集体所有制和公司制企业的部分特征，实行股东大会和职工（代表）大会合一的制度，股东和职工（代表）大会是企业的权力机构。根据企业的规模，企业自主确定是否设立董事会及设立监事会或者监事。集体所有制（股份合作）经营层仍然按照集体所有制企业实行厂长（经理）负责制。

三、建立监管机构与产权代表统合的监管形式

（一）监管方式的演变

集体企业的主办单位对集体企业的监管方式先后经历了行政化管理和半行政、半产权管理的两个阶段。在公司法出台之前，集体企业虽然具备一定的经营自主权，但在业务、人员等方面与主办单位具有千丝万缕的联系，为达到对集体企业的控制，不可避免地使用行政化手段。在产权管理和现代企业制度逐步完善的过程中，主办单位认识到集体企业的产权与国有产权之间有着天然的鸿沟，为做到依法经营，从而采取一定的“隔离措施”，表面上尊重集体企业的独立产权，实际上仍实施一定程度的行政化管控。这种形式上独立的市场主体与实际的依附关系表现为半行政、半产权管理。

（二）做实出资人与监管体系的法制化

集体企业的主办单位不是法律意义上的股东（出资人）。即使在集体企业的创立、发展过程中曾有部分资金的注入或物质的支持，但因没有严格的产权界定，主办单位难以股东身份行使出资人权利。在目前产权界定的配套法律、政策缺失的情况下，必须承认集体企业所有权的完整性和独立性。

2011年以来部分行业推行的加强集体企业管理的措施有了很大的进步，包括建立集体资产经营平台和集体资产监督管理委员会。集体资产经营平台作为集体资产的出资人代表，与同一主办单位所监管范围内的集体企业建立产权纽带关系，起到了明晰产权、理顺投资级次的作用。但如果建立纵向的省、地市、县集体企业资本纽带关系则有很大的法律障碍。集体资产监督管理委员会发挥了主办单位领导层的高效决策作用和一定意义上的集中。但由于没有明确集体资产监督管理委员会在集体企业治理结构中的具体位置、与单个的集体企业的治理结构之间的关系，因此仅仅是内部的一种议事机构，不具备法律意义上的决策机制，更不具备独立的法人主体地位。因此，在推进集体企业的改革过程中，应充分考虑到这些问题的复杂性，更加客观、审慎的完善对集体企业的监管，做实出资人主体和建立法律化的监管体系。

（三）监管机构与产权代表统合的监管形式

十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。可见集体资本仍将以一种独立的产权形式存在。集体企业的出资人在目前无法追溯到自然人的情况下，要尽量通过改革、改制，归集为“集体法人”所有。这个“集体法人”是集体企业的联合体，也是集体企业职工的联合体，可以将目前的集体资产监督管理委员会注册为社团法人或基金，担负“集体法人”的角色。有利于以资本关系为纽带，做实出资人管理机构，实现集体企业出资人与决策者的统一，保障集体企业监管的法律有效性。

按照十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用，是否意味着集体企业可以不去监管？在集体企业没有落实终极所有者、仍带有“集体基因”的情况下，对集体企业的监管职能就不能放弃。依法合规的监管是在保护中发展，以便为未来合适的时机推进全面改革创造良好的法制化条件。

（作者单位：董宏宇，中交一航局房地产开发有限公司;郝灵艳，国家卫计委科研所）