新型城镇化中农村宅基地管理问题研究综述

王娟娟　陈广亮

摘要：农村宅基地作为影响新型城镇化进程的重要因素，对其进行有效管理具有重大的理论价值和现实意义。目前理论界未形成完整的理论体系，研究成果的针对性和实践性不足，学术界必须以更多维的视角，有针对性的对该问题进行更深入地研究。

关键词：新型城镇化;农村宅基地管理;研究综述

农村宅基地问题是阻碍新型城镇化建设的重要因素，对农村宅基地的管理和使用进行优化，直接关系新型城镇化的质量和速度。本文试对该问题的研究成果进行系统的回顾和梳理，以为后续的理论研究和管理实践提供参考。

一、新型城镇化进程中优化农村宅基地管理的背景

（一）农村宅基地的使用现状

人多地少、高度紧张的人地矛盾是制约我国解决“三农”问题的基本矛盾之一。党中央、国务院发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》的统计显示：我国土地利用和管理还面临人均耕地和优质耕地少、后备耕地资源不足等突出问题，而同时，建设用地粗放浪费现象却较为突出，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷。1997～2005年，乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷，农村建设用地利用效率较低。乡村人口的减少加剧了农村宅基地的低效率利用，进一步导致人地矛盾，所以探讨农村宅基地的利用和管理问题，将对解决这一矛盾有重要意义。

（二）国家推进新型城镇化对农村宅基地管理的要求

新中国成立之后，我国政府在1950年《土地改革法》、1981年《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年《关于发布村镇建房用地管理条例的通知》、2004年《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规中多次明确农村宅基地使用权的归属和审批制度。法规规定：农村宅基地所有权归集体、使用权归农民，各户拥有长期使用权，并受法律保护。宅基地一律不准出租、买卖、抵押或转让。宅基地使用权的行使必须严格遵守边界要求，不得随便扩大墙院、宅基地来侵占集体耕地。农村宅基地由村集体依法设立，由农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批。必须在“统一规划、合理布局、节约用地的原则下，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地”;“村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地”实施“一户一宅”制，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。国家有权依法收回空闲宅基地，“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。”最新修订的土地管理法规定则再次强调村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，并重申了一户一宅制度。

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步明确提出了“深化农村土地制度改革”、“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策”的要求。从各项政策可以看出国家对农村宅基地管理的重视。

二、研究的主要成果及观点概述

国内对农村宅基地的研究始于20世纪90年代初，而对该问题的大讨论则始于2007年新型城镇化的提出，并结出丰硕的研究成果，截至目前仅国家社科基金项目已达7项，即王崇敏《农村宅基地使用制度的现代化构建——基于全国农村宅基地现状调查的研究》，高平《统筹城乡背景下加强农村宅基地管理问题研究》，吴远《统筹城乡发展与农村宅基地产权制度改革研究》，宋旭明《农村宅基地使用权流转问题及其法律对策研究》和《基于多主体利益均衡的农村宅基地退出和补偿机制研究》，杜伟《农村宅基地退出和补偿机制研究》，喻文莉《农村宅基地置换的法律问题研究》。统计发现学者们主要围绕农村宅基地使用和管理现状、原因、影响因子、对策等问题展开研究。

（一）关于新型城镇化背景下农村宅基地的使用和管理现状

宋伟等通过对农村宅基地的总量、户均宅基地面积和宅基地容积率的定量分析提出我国户均宅基地面积普遍存在大幅超标现象。侯清香认为“新型城镇化进程中农村宅基地管理存在产权特征不完整，宅基地获得、使用、退出不合理，内部监管缺失等问题”。何清和调查发现农村普遍存在旧房闲置、多处占地现象，造成了土地资源的大量浪费。杨立宾认为宅基地审批中存在“程序不规范、使用权流转秩序混乱”。陈士银等从利用管理的角度提出土地的利用“缺乏生态、环境和社会效益的综合评价，宅基地流转制度缺失，集体土地资产流失严重”。郭冠男认为“农村宅基地制度所有权主体虚位、用益物权权能不完整、宅基地规划和配置制度不合理等严重不足”等问题。

（二）关于新型城镇化进程中的农村宅基地管理混乱的原因

学者们分别从制度、监管和实践角度，对新型城镇化中农村宅基地管理混乱的原因进行了分析和探讨。宋伟等认为户均农村宅基地普遍且超标的主要原因是宅基地的闲置、一户多宅和户宅基地实际使用面积过大。钟在明提出“宅基地管理落后、制度缺失严重”是形成宅基地浪费的根源。李勇认为由于“农村建设缺乏合理规划，宅基地布局散乱，加上制度的缺失，闲置宅基地回收渠道和使用权流转不畅、缺乏有效监督等共同导致新型城镇化进程中农村宅基地矛盾日益突出”。胡昊认为导致农村宅基地管理混乱的因素既有不同时期土地管理法律、法规的冲突，也有土地管理部门工作的疏忽，更有使用者的法律意识薄弱等多方面因素。王登正认为监管乏力、使用权人法律观念淡薄以及宅基地无偿使用是导致农村宅基地管理问题繁多的主要原因。颜志龙则认为导致农村宅基地管理问题的最主要原因是法制观念淡薄，缺乏依法用地的概念。

（三）关于影响农村宅基地使用效率的因素

宋伟等通过典型调查认为两栖占地、低占用耕地建房成本是村庄宅基地使用效率低下乃至空心化的内在机理。杨亚楠等通过对河南和甘肃省的实证调研发现村庄与城市的距离、人均耕地面积、农民的主观认识和风俗习惯一定程度地影响宅基地的利用效率。王介勇等基于对山东省村庄抽样调查结果的回归分析发现，户均宅基地宗数、人均耕地与农村宅基地的利用效率显著正相关。李睿璞，卢新海采用计量分析研究提出影响农村宅基地扩张的主要驱动因子有第一产业产值、城市化水平以及城市商品房价格。李学彩通过统计分析认为人口流动因素、政府及集体财政因素、社会保障因素、农业现代化发展程度、区位因素是影响农村宅基地利用效率的主要因素。

（四）关于优化新型城镇化背景下农村宅基地管理的对策

1. 制度角度

宋伟等认为应该“加强执行一户一宅政策、严格审批和流转，实行宅基地的有偿使用政策”等以优化对宅基地的管理。李敏飞认为“进行宅基地产权制度创新，推行宅基地入市，加强流转”是实现农村宅基地资源配置的根本途径。刁其怀提出“加强宅基地规划管理、 加强宅基地用途管制、建立农村宅基地退出机制”等制度改革方向和措施。张侃提出“建立全国统一、规范有序的农村宅基地市场、科学合理的进行宅基地建设规划”的制度改革建议。王崇敏对农村宅基地的使用权制度进行了现代化构建，提出通过“合理规定农村宅基地使用权取得的实质条件、权利的内容和权利权限，完善农村宅基地使用权取得的程序条件”等制度措施，同时对宅基地使用权流转制度、宅基地使用权保障与救济制度进行改革，以完善农村宅基地使用权制度。汤汉林建议通过“宅基地市场化交易机制、实现农民房屋财产化，使用权的强制登记制度”等进行改革。

2. 实践角度

张若翔提出宅基地换房形式推进农村建设用地流转的设想。刘锐对农村宅基地的退出机制进行了研究，认为可以通过建立完善的宅基地使用和出让制度、健全农村宅基地“置换+整理+复垦”机制，放开宅基地使用权流转等途径实现宅基地的退出。金晓月认为应该“优化农村宅基地流转模式，建立宅基地一级市场和收购储备制度、适度放开宅基地二级市场，规范宅基地隐形流转”。贾丽、闫小培认为必须“建立城乡统一的宅基地及房屋市场，集体垄断宅基地一级市场，建立宅基地的有偿使用制度和使用权登记制度”。杨蕾基于案例和规范分析法的角度，对农村宅基地使用权收回的类型化进行了研究，认为可以采用公益性收回、处罚性收回、身份性收回等三种类型收回农村宅基地使用权，以完善农村宅基地的收回制度。

三、研究的不足及努力方向

国内学术界的研究深化了对新型城镇化进程中农村宅基地的利用和管理现状、原因、影响因素及对策的认知，为政府科学决策提供了重要参考。

在肯定国内学术界研究成果的同时，也应注意到其仍存在不足。首先，新型城镇化中农村宅基地优化管理的研究总体上处于起步阶段，理论体系尚不完善;在研究视野上，缺乏农村宅基地管理与新型城镇化建设战略的结合，目前侧重于城镇化进程中农村宅基地管理的学术成果仅有约42篇（截止2014年9月25日）。其次，研究成果在层次性和系统性上尚有较大提升空间，研究多侧重宏观理论阐述和中观政策的独立分析，缺乏宏观理论和对策的科学结合，微观案例研究重视不足，研究角度缺乏针对性，对策建议缺乏实践性。再次，研究方法单一，绝大多数是定性分析，缺乏系统、准确的数据支撑，更在定性定量的综合分析上极为缺乏;同时在共识性和历史性研究上，既缺乏将成功经验与失败案例的深度、广泛横向比对，又缺乏历史比对。最后，国内该领域的科研力量布局相对分散，尚未形成学术梯队和专职科研中心，科研力量整合不足。

基于以上不足笔者认为，今后的研究应该重视以下方面：第一，研究视角要加强新型城镇化建设与农村宅基地管理的深度有机结合。第二，提升研究的层次性和系统性。不仅要有宏观理论和中观政策研究，更要注重不同地区宅基地管理的微观分析。第三，研究方法要多样化。既要注重定性和定量分析的结合，又要注重各个地区实践经验的横向借鉴。第四，努力打造以科研人员为主体、涵盖多领域从业者的学术研究力量，重视学术队伍和科研平台建设，形成团队合力，构建研究该问题的前沿阵地。此外新型城镇化背景下农村宅基地管理问题与农学、管理学、经济学、政治学、法学等学科都具有广泛交叉，跨学科研究可以实现多角度的深入研究。

随着新型城镇化的推进，农村宅基地等土地管理的问题必将进一步成为国家要重点关注和学术界讨论的热门话题，所以该问题的研究具有深刻的理论意义和社会意义。

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*基金项目：河南省社科联基金项目“新型城镇化背景下河南省农村宅基地管理问题研究”（项目编号：SKL-2014-3219）。

（作者单位：王娟娟，河南师范大学新联学院;陈广亮，广西师范大学马克思主义学院）