散居少数民族权益保障研究现状

周翔宇

摘 要：国家及地方对于散居少数民族权益的保障出台了一系列的政策与法规，通过对基层民族街道办事处的调研发现，少数民族工作多数处于“一刀切”的状态，除了法律政策不全面缺乏可操作性外，基层政府的工作方法以及现实情况也影响了法律政策的落实。

关键词：散居少数民族;城市民族办事处;权益保障

中图分类号：D633   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）26-0032-02

虽然中央以及地方立法对散居少数民族权益保护做了较为充分的规定，但笔者在河南省周口市川汇区陈州街回民办事处调研期间却发现，仍需进一步加强民族政策的落实工作。

一、陈州办事处概况

周口市川汇区陈州街回族办事处，地处沙河南岸、城区中部，西起中州路，东至八一路，南至漯阜铁路，北邻滨河路。总面积2.34平方千米，下辖10个社区居委会，3.5万人。其中少数民族人口4 728，占总人口的13.5%，是城区少数民族群众主要聚居地之一。其辖区内的悦来社区、陈州社区、宁庄社区为回族社区，均处于市区黄金地段。2000年周口地区撤地划市之前（撤销周口地区，建制周口市，原周口市下辖川汇区），陈州回族办事处辖区以上述三个社区为主，名副其实的回族办事处。撤地划市之后，由于行政区划的调整，陈州办事处管辖扩大，回族人口在社区总人口中所占比例急剧降低。在此之前，地方领导曾设想将陈州办事处申报为民族乡（镇），但由于撤地划市行政区划的调整以及办事处内回族人口达不到总人口30%的硬性标准而放弃。由于不是民族乡（镇），因此无法申请河南省的众多民族专项发展资金，许多优惠政策也无法享受。近年来由于经济的发展以及区划的调整，地方领导有意弱化陈州办事处的民族特色，工作的开展趋于同质化，城市民族工作条例逐步流于形式。

二、民族工作的开展

根据《陈州办事处关于编报2012年财政预算的报告》（川陈字〔2011〕96号）反映情况，陈州办事处承担了计划生育、社会治安综合管理、信访维稳、城市管理及环卫、承办重大节日文艺演出等多项职责，而民族宗教工作则成为预算最少的方面，2012年度预算经费为2万元，仅占办事处全年开支的1.03%。其经费主要用于每年开斋节期间办事处赠予清真寺的贺礼以及与民促会和伊斯兰协会交往过程中所产生的费用。

《陈州办事处2011年工作计划》中仅用寥寥数语概况了本年度的民族工作，该计划中提到：“继续做好民族宗教工作，注重发展民族特色经济。经常性深入辖区少数民族聚居地宣传党的民族政策，化解民族矛盾，为少数民族群众办实事，帮助少数民族群众发展经济。”《陈州办事处2011年度工作总结》关于民族宗教指出，“一是及时发现化解矛盾，正确处理影响民族团结的问题，一旦发现牵涉到有回族群众参与的矛盾纠纷，办事处做到第一时间介入、耐心细致工作、及时化解纠纷，把矛盾消解在萌芽状态，避免把一般的民事纠纷发展为民族问题。二是做好民族宗教政策法规的宣传工作，积极引导宗教与社会发展相适应，加强对宗教活动场所的监管工作，杜绝违法宗教活动的介入。”概览该工作总结，并没有实质上的工作内容。以宁庄社区居委会为例，其工作内容包括主要为党建工作、综合治理、计生宣传、发放计生药具以及人口普查。而所谓的民族工作仅为由社区干部调节民族居民之间的纠纷。

根据了解，民族工作的真正重点在于维护辖区内居民的稳定。由于该辖区内居民世居此地，血缘关系浓厚，具有很强的抱团心理，一旦个体利益受损容易引发规模性的群体事件。

三、民族干部的配备

陈州辦事处在干部的选拔有着自己一套不成文的程序，这也与之前干部管理有着很大联系。在公务员制度在基层实施之前，有一部分机关干部属于大中专毕业后分配回原籍工作，同时，乡镇机关广泛存在着“以工代干”“自收自支”工作人员，这些人员多为本辖区内居民，通过各种关系进入乡镇机关工作。随着公务员制度的贯彻实施，这些特殊身份存在的机关工作人员逐步解决了公务员或事业编制的身份。因此陈州办事处机关工作人员有相当一部分为本辖区内的回族居民。由于缺乏干部流动交换机制，许多工作人员在办事处工作至退休，因此办事处的主要领导皆由本办事处内部产生，由于陈州办事处为回民聚居地，因此形成了一个不成文的规则就是办事处党组书记和办事处主任必须有一名为回族干部。该办事处回族干部的提拔路径明确：干事→部门工作负责人→办事处副职主任（或党组成员）→正职主任→办事处党组书记→民宗局局长。

自从周口地区撤地划市之后，陈州办事处的行政区划重新调整管辖范围不限于回族聚居区，更多的是川汇区的城市中心地段，少数民族聚居所占比例急剧下降，民族工作逐步退为次要地位。新任领导有意对回族聚居区内实行旧城改造，利用其区位优势打造新的商业中心，也有意弱化了民族办事处的特点。种种原因交错下，长期以来办事处内部产生本办事处领导干部的规则被打破，办事处正职皆由区委任命。就普通工作人员来看，公务员制度施行后，办事处人员招聘纳入统一的公务员选任制度中，与本辖区居民没有太多联系，由于本辖区内公务员的招聘并没有对民族有特别要求，近些年来并没有民族干部入职，所以随着旧体制下入职的民族干部的退休，回族干部愈发稀少。截至目前，办事处36名编制工作人员仅有一名回族干部，为本办事处李副主任。由于在当下公务员选任的制度下，切断了办事处工作人员与本辖区内民族渊源，即使本辖区内毕业学生在参加公务员考试的时候也不会考虑报考本辖区职位，本辖区虽然处于城市核心地区，但属于旧城区，公共设施、生活环境较差，对人才缺乏吸引力。李副主任认为，在民族干部培养上本地政府没有出台明文政策，很多都是依靠遵守多年的规则，易受领导个人意愿的左右。再加上公务员选拔的程序化，缺少对少数民族优惠以及公务员考试竞争激烈等多方面原因，李副主任无奈地表示，自己一直寻找不到合适的接班人，民族工作仍是自己一人负责。

四、民族经济发展

回族人民在周口定居数百年来，由于历史的原因，生活状况很恶劣。新中国成立前，经济上长期处于贫困状态，过着衣不蔽体、食不果腹的悲惨生活。农村回民多为贫农、雇农、佃农，间有小商小贩或屠宰牛羊者，还能勉强维持生计。城镇回民90%以上的为小商小贩，以卖汤、卖馍、卖烧鸡以及其他小吃或宰屠牛羊为业，少部分以挖土打坯、抬轿、卖水度日，多处于半饥饿状态。新中国成立以后，周口市的回族经济才有了根本好转。陈州辖区的回族群众除继续经营传统小吃外，还逐步成立了街道企业。街道企业始于1950年，起初是城市一些闲散劳动力及家庭妇女在街道办起了各种类型的生产小组，一些有技术、有简陋设备的个体手工业者先后加入了街道生产社（组）。改革开放后，辉煌一时的街道经济并没有跟上市场变革的角度，迅速衰败。在街道企业解散后，其职工成为个体户，继续经营这些行业，如界牌街上现存的4家皮革门店皆为原皮革厂老职工自谋职业所成。

据调研情况，辖区内并没有大的产业经济，多为小商小贩、个体户，回族群众多从事于民族传统行业，如传统风味小吃、屠宰、制革等。办事处曾经修建回族饮食街，但终因区位问题而逐步被商贩弃用。

五、居民经济生活

由于陳州办事处辖区内的三个回族社区是回族聚居区，具有悠久的历史，但同时作为老城区，其社区内基础设施建设，生活环境较差，辖区内居民有一定经济条件的居民都会选择搬出该片区域。另外，由于辖区内思想守旧，人文环境较差，很多居民为了下一代的成长也纷纷搬离该区域。因此，区域内居民多为城市中收入中下群体。

在改革开放早期，由于当地居民就职于附近众多的街道企业，居民生活水平相对不错。但随着街道企业的破产，居民纷纷自谋生路，大多数从事传统行业，如饮食、屠宰、皮革。根据走访，辖区内居民，除退休职工、年纪较大居民，绝大多数青壮年有就业门路，据粗略估计40%居民为自己做生意，余下则为附近服务业吸收。以小摊贩为例，较大的业主每日收入在1 500～2 000元，早点商贩每日收入在200元左右。而外出打工的则多在辖区附近的商户工作，月收入1 500元左右。

根据办事处劳动保障所了解情况，上年失业登记不到100人，多为通过失业登记获取贷款，真正需要就业的仅有2名。虽然发布了100多条就业信息，其中不乏富士康等大型用工企业，但是本辖区内居民普遍不愿离家务工。

六、教育扶助

根据走访得知，回族群众对于子女教育是十分支持的，但由于辖区内回族居民多为小商贩，平时忙于生计，少有时间与子女交流接触更无暇顾及子女教育，其子女成长多处于放养状况。因此，回族群众子女受教育情况不太理想，很多青少年在接受完义务教育后便不愿继续上学，选择外出打工或帮助父母经营生计，除非家境优越，一般家长都会默认子女的选择而非强迫子女继续上学。

陈州办事处辖区内仅有回民小学一所，回族学生占80%以上。2011—2012学年，全校六个年级六个班级共计学生384人，根据2013年统计数据，在校学生滑落至300余人。而市区内的六一路小学共40个班级在校学生四千一百多人。学校规模小，生源愈来愈少，教育质量也得不到保障。据了解，学校师资力量多年未得到补充，辖区内居民但凡有一定经济条件的，其子女不会选择本校就读。学校并不为当地群众认可，学校教师工作态度渐为松弛，教育质量也逐年下降。

为扶助该学校，当地部门有一套不成文的照顾方式，即对回民小学毕业生中学入学选择不严格按照地域划分。按照地域划分原则，回民小学毕业生可选择的初中仅为第三初级中学，而第三初级中学在市区中学排名中较为靠后，因此，为照顾回民小学，教育部门要求临近中学分别接收一部分回民小学毕业生。

七、结语

根据调研情况总结起来存在以下几个问题：第一，在立法方面，有关民族经济、文化、社会事业发展方面涉及的比较少。即使有也多为原则性规定，缺乏可操作性。第二，法律落实方面，政府部分往往忽略少数民族的特殊性，常常采取“一刀切”的工作方式。导致一些通用的规章制度在特殊的民俗文化背景下很难发挥作用。第三，法律意识的提高有利于推进社会法治建设，少数民族群众的法律意识受到民俗观念的影响，法律知识匮乏，法律观念淡薄。这些对权利的行使，义务的承担都产生了消极的影响。

参考文献：

[1]民族乡行政工作条例[Z].国家民族事务委员会，1993-09-15.

[2]城市民族工作条例[Z].国家民族事务委员会，1993-09-15.

[3]河南省少数民族权益保障条例（1997年修正）[Z].河南省人民代表大会常务委员会，1997-04-04.

[4]河南省2014年普通高等学校招生工作规定[EB/OL].河南招生考试信息网，2014-04-24.