在依法治校背景下推进学校管理法制化的几点思考

李五一　袁晶

[摘要]学校管理的法制化是依法治校的重要组成部分，是依法治国方略在教育领域的具体体现。目前我国学校的依法管理仍存在不少问题，本文结合学校管理的实践，探讨贯彻落实十八届四中全会精神，就依法治校过程中学校行政管理亟待解决的问题进行了思考。

[关键词]依法治校；学校管理；法制化

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的重大任务。我国现在已经进入改革的深水区，经济增长已经进入新常态，学校教育为国家经济社会发展进行人才储备必需先行。学校教育是国家实现跨越式发展经久不衰的力量源泉，在国家的经济社会发展中具有超前性和导向作用。在当下我国深入推进依法行政、加快建设法治政府的历史进程中。要推进学校的依法治校，把学校管理的法制化作为学校管理工作的重中之重。

一、依法治校背景下学校管理法制化的重要性

2014年全国教育工作会议上，教育部党组书记、部长袁贵仁同志指出加快推进国家教育治理体系和治理能力现代化。教育行政部门和教育理论界以及教育实务界对国家教育治理体系和治理能力的现代化进程进行了深入探讨。不少学者一致认同：“教育治理体系的现代化，就是探讨如何使教育行政管理从权力集中、一元主导向法治化合作、共治善治变迁，教育治理体系的现代化和完善化应是一个以法治为基础的规范民主协调和高效的整体性制度运行系统。”学校教育治理体系作为国家教育治理体系的重要组成部分，实现治理体系的现代化和不断完善，不仅能够引领教育领域综合体制改革的实践探索，也将助推教育法制化的进程，为我国全面实现依法治国做出应有的贡献。

而教育治理体系是规范社会、政府、学校、市场等多元治理主体的权力与行为。维护公共教育事务的秩序和提供优质教育公共服务的一系列制度和程序。健全完善的教育法律制度是推进和实现教育治理体系现代化的前提和基础，因为其不仅可以为教育治理的实践探索提供合法性基础，也能够为教育领域综合改革与制度创新让渡必需的空间，更可以为多元治理主体能动性的发挥提供制度保证。因此，拥有一个完善的教育治理体系，必须做好以下两方面工作：一是适时地将成熟的教育治理政策与制度上升为教育法律或法规，二是构建和完善各个治理主体的行为法制规范体系。而依法治校背景下学校管理法制化就是要求学校管理者具有法治思维，管理的过程中确保程序合法化、监督机制完善化、政务公开化、责任追究终身化。国家教育治理体系现代化、完善化与依法治校下的学校管理法制化密不可分，健全的教育法律制度是完善国家教育治理体系必不可少的前提，只有真正地实行学校管理法制化，实现依法治教。现代化的国家教育治理体系才可以更加完善，教育才能更好地发挥作用，为全面推进依法治国，实现我国社会主义法制化做出应有的贡献。

二、我国依法治校过程中学校管理存在的主要问题

学校是先进文化的“集中点”，在实施依法治教、社会主义法制建设等战略上也应当是“排头兵”。在学校实行依法管理，无疑是学校依法治校的一项根本措施和重要任务，势在必行。然而在学校教育管理领域中依然存在“轻作为”、“不作为”、“乱作为”的现象。学校行政执法与监督不力的现象较为普遍，有法不依的问题比较突出。

（一）部分学校管理者缺乏法治思维，依法治校的观念意识淡薄

在实践中，部分学校领导往往习惯于过多地运用行政手段、行政指令办事，没有法治思维、缺乏法律意识，在实际工作中法律思维淡薄、不善于使用法律武器来解决问题。他们认为“依法管理”太过繁琐，而直接发布命令效率会高很多，所以就导致了学校领导对师生员工随意乱下命令、滥用权力，甚至会以言代法、以权压法。还有些学校管理者认为学校的有关规章制度是对本校师生员工单向的一种管理和约束，师生员工应该遵守，却忽视了有关法规对学校管理者权力约束和监督。这些学校管理者缺乏法治思维，才让他们养成了“只注重管理者被赋予的权力、却忽视被管理者权利救济”的“官本位”思想，从而使得有些学校管理者独断专行、自己创制规范制度。致使学校乱象丛生，如乱处罚、乱收费、违法剥夺学生的受教育权。

（_二）有的学校行政管理行为缺乏法定程序的有效制约

所谓行政管理的法定程序就是指有关单位部门在实施相关行政行为时所要遵循的方式、步骤和时限等。行政法理有一条很重要的原则就是“程序法与实体法并重”，相关部门在实施行政行为时不仅要内容合法，还要程序合法。然而在我国长期的法制建设中却养成了“重实体、轻程序”的错误理念。比如我国现阶段实施的义务教育法中有关程序性的规范就很少，其呈现较多的仍是实体性和原则性的法律条文。实际可操作性和具体针对性不强，可诉性还是比较弱，在具体实施中难以达到预期的成效，这样一来法律的权威性就会被削弱。学校的很多管理行为都存在着类似一些问题，如学校在进行某项表彰、处罚或重大决策时，往往就会出现程序不规范，缺乏统一的执行标准和监督制度的情况，或者是在做出有关行政决定后不履行告知程序，从而造成行政相对方权利救济渠道不畅通，合法权益得不到及时保障。

（三）某些学校内部的有关管理制度与当前教育的发展需求不匹配

在学校中，学校内部的权利主要包括学校管理者的权利、教师的权利、学生的权利等。但是一些学校往往忽视甚至压制师生的权利，如有的学校会对学生设立罚款的相关行政处罚规定。有的学校对考试作弊学生做出退学或开除学籍处理，有的学校将学生的考勤情况与教师的津贴福利挂钩。随着我国法制建设的深入推进，法制意识已深入人心，如果因为这些情况教师和学生提起诉讼。学校难免会承担败诉的风险。相关的案例已经发生。某校学生因不服学校的退学处理而引发的学校行政诉讼案。校方最终败诉。其原因之一就是法院认定学校对考试作弊者的有关处理规定与上级行政机构出台的法律法规相违背，这充分说明了学校有些行政管理制度无法满足新的教育改革发展的需求，不适应新形势下教育发展的问题。

（四）少数学校行政权力监督机制不完善、行政管理者的素质有待提高

学校是知识文化集中的地方，广大师生的民主意识和权利意识会比较强，但是如果学校的行政管理并没有因此而形成规范化、制度化的监督机制，没有发挥学校纪委、校务委员会、教职工代表大会、学校工会、团委、学生会等机构的监督作用，那么学校内的行政违法行为就得不到有效的管控，行政侵权现象就无法扼制。在学校内部的行政管理中，行政人员在思想素质、专业知识水平、法制观念等方面参差不齐，从而导致违法违规行为的发生，如有的学校管理者擅自闯进学生宿舍进行搜查、限制学生的个人自由、对学生进行体罚、对学生人格侮辱等。由于学校的一些管理人员对相关法律、法规知识不甚了解，法律意识淡薄，所以在处理一些突发性事件时，酿成恶性违法事件却仍然不自知，违反了依法行政的要求。

三、深入推进学校中的依法管理，加快依法治校的步伐

随着我国社会主义法制建设和依法治国深入推进，全国各中小学也都将加快实施依法治校。依法管理是依法治校的关键一步，依法管理也是依法治校的重点和难点。因此，能否进一步加强学校的依法管理，将从总体上决定依法治校能否成功实施。

（一）培养法治思维，增强依法管理的能力

我们能否树立牢固的依法治校的观念，关键在于我们能不能养成法治思维。能不能提高我们依法办事的能力，能否依法办事、依法治校就要看教育行政管理人员能不能把法治思维、法治方式运用到处理具体行政事务的过程中。学校的管理人员要做到依法办事、依法治校就要提高善于学习法规制度的能力、提高准确把握法规制度的能力、提高依据法规制度抓落实的能力、提高依据法规制度推进工作创新的能力。学校的行政管理者必须深刻地认识到依法管理是依法治校的重要组成部分。并且是党的十八届四中全会关于全面推进“依法治国”的一个重要组成方面。学校管理者必须把依法管理作为最高的学校管理理念贯彻落实到学校的各项管理工作中去，依法用好自身的行政权限，按照法定程序依法办事，切实做到依法管理、依法决策，使依法行政管理常态化。学校的行政管理工作不仅需要渊博的专业知识、强烈的责任心、无私的奉献精神等，而且必须树立依法进行行政管理的观念，教育行政工作者绝不可以逾越法律的红线。学校的行政管理工作只有在行政行为、行政组织和行政监督的法制化下。才能使学校的教育教学秩序、科研秩序法制化，从而实现依法管理、依法治校、依法治教，推进依法治国的进程。

（二）构建行政行为责任制，加快推进依法治校的进程

在学校构建行政行为责任制是加快依法治校的重要举措，它是指各级各类学校必须对自己的行政行为承担相应的法律责任。学校内部也应实行“重大决策终身责任追究制及责任倒查机制”，这项政策的实施将会从根本上促使学校管理者审慎决策、依法办事。最近几年。在学校内部发生了不少行政违法行为，但是一些学校管理者、学校领导总以“家丑不可外扬”为借口试图掩盖丑行，大事化小、小事化了。因此，要改善学校行政管理的混乱状况，加快依法治校的进程就要实行部门、人员责任追究制度，明确每个部门、每个管理者的行政管理权限和责任，层层签订责任协议书，不定期地进行检查考核，谁出了问题谁负法律责任，对违法违规行为严肃查处，决不姑息，真正实现依法管理、依法治校。

（三）规范行政管理程序，完善依法治校的各个环节

规范的学校行政管理程序是保障学校治校权正确、有效使用的重要手段。拥有规范完善的学校行政管理程序。学校的行政管理者就可以依法科学、高效地选择实施有关行政管理行为的时间、步骤、方法和方式，就可以阻止有关部门、人员滥设程序障碍或拖延执行来损害法律赋予师生员工的合法权益。学校应该建立重大行政决策的法定程序，包括专家论证、风险评估、合法性审查、公众参与、集体讨论等步骤，必须加强学校行政管理程序的建设。进一步修订和完善与国家法律、法规相矛盾的制度。在教育行政管理工作中必须尊重师生的隐私权、知情权、生命健康权等合法权利，当学校对师生做出相关处罚时需要明确告知师生如对学校的处罚不服，可以采取相应的法律救济；同时学校也要建立完善的纠纷异议制度，如果异议无效还可申请行政复议等，避免教育行政管理中出现错误，尽可能地规避针对学校的行政诉讼案件。学校管理者在处理相关问题时一定要做到证据充分、程序合法。

（四）坚持校务公开常态化，健全民主管理和监督机制

依法规范和制约行政权力是依法治校的核心工作，依法治校首先要树立规范和制约行政权力的法治意识。而依法监督行政权乃是制约行政权力的有效手段，权力如果得不到有效的监督和制约，就会导致权力的滥用和腐败。校务公开常态化是对学校依法治校的必然要求，只有学校做到了校务公开常态化，广大的教职工和学生才能真正参与到学校的民主管理与监督中去，师生员工的知情权才能得到合法有效的保障。校务公开常态化是坚持依法治校、走群众路线，深入推进学校基层民主政治制度建设的具体表现，学校必须建立重大决策向教代会汇报制度，切实发挥教代会的各项职权，履行好教代会的行政监督职能。校务公开常态化可以作为一种重要手段去监督学校的行政权力，让学校的日常管理在“阳光”下进行，使学校行政管理的具体内容、方式和程序为广大师生员工所了解，从而有效管控学校行政权力的滥用或暗箱操作。

（五）明确重点，加强法制宣传教育

各级教育行政部门必须把对教育法律、法规的学习、宣传和普及作为全面实施依法行政的重点工作，建立和完善相关配套的法制宣传教育规章制度，按照普法教育计划有步骤、有组织、有重点地开展工作。

1.完善对广大师生员工的普法教育制度

各级教育行政管理部门要积极组织实施对广大中小学教师的法制培训，除了国家、省级部门组织的培训外，各地市也要大力组织普法教育培训。各级教育行政管理部门要依据法定职能，进一步加强对教师的法制教育工作管理，要把学校是否重视、支持对教师的法制教育工作情况作为对学校进行综合评价的重要指标。各级各类学校要深入推进“法律进学校”、“法律进课堂”活动，把对学生的普法教育纳入学校的教学计划并积极实施。定期组织中小学学生开展法律知识网络竞赛活动，充分利用教育部全国青少年普法网的资源开展青少年学生的法制宣传教育活动，真正提高广大师生员工的法制意识，提高他们依法履行行政监督的能力。

2.建立学校教育行政管理人员学法制度

学法、知法、让法律深入人心，这是培养广大学校管理者的法治思维，提高他们依法管理能力的前提和基础。建立学校教育行政管理人员的法制教育制度，必须坚持学以致用、理论联系实际的重要原则，学校的行政管理者必须把法律法规的学习渗透于工作、生活的各个角落。要建立健全法律理论学习、党员干部的法制讲座、相关法律知识测试等制度，切实运用好个人学习、专题研讨、专家培训等不同方式进行法制教育。把法制教育与推动依法行政相结合，与依法治教相结合，与深入推进依法行政、加快法治政府建设相结合，切实加强法制教育的针对性和高效性，培养学校教育行政管理人员的法治思维，提高教育行政工作者依法管理的意识和依法办事的能力。