加强地质调查项目预算管理的对策研究

张 恒/罗晓玲/程波

（1．中国地质调查局西安地质调查中心，陕西 西安 710054；2．中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

企业经营管理

加强地质调查项目预算管理的对策研究

张 恒1/罗晓玲2/程波1

（1．中国地质调查局西安地质调查中心，陕西 西安 710054；2．中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

经过15年的改革与发展，地质调查项目预算管理逐步走向规范化、科学化、精细化，但仍然存在着诸多问题：项目立项环节表现在项目设置影响预算安排和立项目的隐含以项目经费弥补基本支出；在预算编制环节上主要表现为缺乏统筹规划、预算编制质量差、审查不理想、审查结果不落实、预算实施方案粗放；在预算执行环节表现为误解法人负责制、随意调整突破预算、预算考核指标脱离实际。建议从“科学设置项目、优化单位收支结构、加强预算编制和审查、严格控制预算执行、坚持预算管理问责制”等5个方面来加强地质调查项目预算管理工作。

地质调查项目；预算管理；问题；对策建议

1999年中国地质调查局正式挂牌成立，同年启动了我国新一轮国土资源调查工作。国土资源调查工作由中国地质调查局承担，中央财政直接投入，标志着公益性地质工作在新体制下正式启动。2000年开始，财政部循序渐进推行部门预算管理改革，改革的主要内容是将部门预算分为基本支出预算和项目支出预算。地质调查作为专项工作，列入中央财政专项和地方财政专项，实施项目支出预算管理。

1 地质调查项目预算管理工作概况

地质调查项目预算管理是项目经济管理的主要内容，贯穿于项目经济管理的全过程，包括项目预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节。

(1)预算编制。地质调查项目预算编制采取零基预算法，编制程序是“二上”、“二下”，编制的依据主要是围绕项目技术方案和财政部、国土资源部、中国地质调查局下发的一系列相关法规政策，采用的预算标准为《国土资源调查预算标准》（地质调查部分），《地质调查项目预算标准》（试用）以及相关行业标准和市场价格。预算审查工作由大区、地科院项目办和中国地质调查局组织专家审查完成。

(2)预算审批。地质调查项目预算由财政部依据《中华人民共和国预算法》的相关规定审批，项目预算分财政部——国土资源部——中国地质调查局——中国地质调查局直属单位、财政部——省（自治区）财政厅——省（自治区）地质矿产勘查局（行业局）——项目承担单位两条“路径”下达。

(3)预算执行。地质调查项目预算执行的职责主要由项目承担单位履行，大区、地科院项目办——中国地质调查局负有监督、检查的权责。预算执行过程中，项目承担单位主管单位严格执行财政部、国土资源部、中国地质调查局下发的一系列相关法规政策，项目接受国家审计署的审计。

(4)决算和绩效评价。地质调查项目决算目前编制《年度部门决算》和《地质调查项目经费使用年报》两套决算。其中《年度部门决算》逐级汇审上报财政部，《地质调查项目经费使用年报》由大区、地科院项目办会审后报中国地质调查局（中国地质调查局直属单位直接报送中国地质调查局会审）。

按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》的要求，地质调查项目立项时承担单位编报《地质调查项目财政支出绩效目标申报表》，项目完成验收时，承担单位编报《地质调查项目财政支出项目绩效报告》，由大区、地科院项目办——中国地质调查局组织专家审核《地质调查项目财政支出项目绩效报告》，出具《地质调查项目财政支出项目绩效评价报告》。

2012年5月中国地质调查局再次修订颁发了地质调查项目管理制度，涵盖地质调查项目实施技术、经济管理全过程。其总体思路是：强化项目管理与业务推进相结合，加大项目的统一部署和成果管理；简化管理程序，提高管理时效；以项目部署促进业务建设，以项目实施推进队伍建设、业务发展，提高地质调查队伍的整体素质和业务能力；完善管理工作方式，健全中国地质调查局——大区、地科院项目办——承担单位三级管理体系；加强对项目承担单位的管理体系建设，加大项目承担单位的优选力度；完善质量管理体系；加强成果管理，建立激励机制，充分发挥实施单位和承担单位的积极性[1]。

2 地质调查项目预算管理存在的主要问题

经过15年的改革与发展，国家公益性地质工作建立了中国地质调查局——大区、地科院项目办——承担单位三级管理体系；建立了项目联系，业务指导运行机制；地质调查项目预算管理逐步走向规范化、科学化、精细化。尽管如此，从近年来中国地质调查局内外部审计结果来看，地质调查项目的预算管理仍然存在着诸多问题。

2.1 项目立项环节

首先表现在地质调查项目的设置上。地质调查工作的内涵是随国家政策和关注焦点而变化的，决不是简单的技术工作类型划分。长期以来，随着国民经济发展进程对基础性、公益性、战略性地质工作的需求以及自然灾害的频发，中国地质调查局在地质调查工作的规划和计划上按照专业设置项目并不断调整。专业的调整影响着项目的设置，项目的设置影响着预算的安排。项目设置在专业之间反复平衡，导致专业划分愈来愈细，项目规模愈来愈小，预算安排越来越困难。

其次表现在项目立项的目的上。许多地质调查项目承担单位的基本支出预算难以维持财政供养人员费用。在这种背景下，各承担单位对地质调查项目经费的申请不仅仅是做业务出成果，还隐藏着项目支出预算弥补基本支出预算的目的。虽然地质调查专项经费要求专款专用，追踪问效，并严格规范预算费用科目和内容，但是截留、挪用、挤占、转移屡查屡犯，更有甚者肆意扩大相关经费开支范围，项目经费预算虚假、谎报等现象时有发生[2]。

2.2 预算编制环节

一是立项预算编制缺乏统筹规划。地质调查项目“一上”预算编制时间为每年的9月底10月初，编制时间紧、任务重，承担单位难以系统组织论证和编制，单位技术、预算、设备、财务等相关管理部门各自为战，沟通不够，协调不足。预算编制的依据、参加项目的人员、拟使用和购置的设备、委托业务费用等都难以统筹规划。

二是有的单位预算编制质量较差。由于一些单位拥有预算资质的人员少，或者有资质的人员调离了业务岗位，不愿意编制预算。个别项目预算由一般业务人员编制后，加盖预算编制人和预算审核人的名章，预算的初审流于形式。

三是预算审查不理想。中国地质调查局尚未出台地质调查工作预算专家管理办法，一直以来重视专家的遴选，忽视专家的培训、考核。有些专家对政策和要求学习不够，理解不深，出现同样的问题不同的解释，被审查单位难以辨析；个别专家审查不负责任，只注重预算形式而忽视内容的审查。

四是审查结果不落实。按照规定，《地质调查项目立项（评估）预算审核意见书》和《地质调查项目设计预算审核意见书》交项目承担单位和组织审查单位，但是没有要求项目承担单位附在提交到大区、地科院项目备案设计中，大区、地科院项目办也不出示接收证明。在财务检查和经费验收时发现，有的项目承担单位提供的设计并非是按照专家意见修改后的版本，给单位的财务检查和审计工作带来不必要的麻烦和风险。

五是预算实施方案粗放。每年预算下达以后，国土资源部要求所属单位上报项目预算实施方案，大部分单位没有细化预算方案，而是简单地将设计预算直接上报，费用开支没有时限和时间安排，资金支付随意，致使预算执行难以预测和控制。

2.3 预算执行环节

首先是误解法人负责制。地质调查项目管理实行的是法人负责制。有的单位片面理解这一责任制度，自行制定资金管理政策，将专项资金视为对外创收资金进行管理，计提管理费用、工会经费、职工福利费，列支奖励支出、房改支出，将专项资金净结余视为利润进行分配等。有的单位财务报账采取领导“一支笔”审批，项目负责人只管业务，不管经费，结果是随意列支费用，尤其是难以确认具体支出对象的费用，如办公费、水暖电费、交通费、专用材料和燃料费、维修费、设备购置费、公务接待费等，地质调查项目经费成了单位开支的一个渠道，直至花光为止。有的单位将预算划分为单位控制经费和项目组控制经费，项目组控制经费由项目负责人管理，常常是自己花钱、自己审批，导致支出的不合规，甚至出现贪污腐败现象。

其次是随意调整、突破预算。根据《预算法》和《地质矿产调查评价专项资金管理办法》）的要求，预算批准生效后如果没有经过合法程序，不得随意改变用途，不得扩大支出范围，不得擅自调整预算内容。然而在实际工作中，有的单位忽视预算严肃性。历年审计都发现，地质调查项目核算存在列支无预算、超预算的费用。其主要原因是有的单位业务、预算、核算相分割，预算编制后束之高阁，经费支出和预算调整随意，报账把关不严[3]。

最后是预算执行考核指标脱离实际。地质调查项目分布在全国各地，东北、华北、西北受气候的影响，野外工作时间一般是4-9月份，当年的10月到第二年的3月份为室内工作时间。每年出野外时是借款的高峰期，进入野外工作区域后，受环境条件影响人员进出相当困难，按月报账无法实现，所以一律要求预算的序时均衡考核不切合实际。项目承担单位为了完成序时考核指标，有些采取非正当的措施，如将项目资金大量借出转到个人银行卡上，委托业务费一次拨出，零余额账户款巧立用途转到基本账户，大量采购物质积压不用等。为个人腐败、委托业务质量失控、资金挪用、资产浪费等提供了条件。

3 加强地质调查项目预算管理的对策建议

2014年8月31日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。修订后的《预算法》具有三大亮点：其一，确立全口径预算体系，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算。其二，建立预决算公开透明制度。要求预算公开贯穿工作的全过程，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有的内容全部公开。其三，健全政府的债务管理制度。这三大亮点，对于地勘单位来讲，全口径预算体系和预决算公开透明制度必将贯穿于单位预算管理的全过程，成为地质调查项目预算管理今后改革的主要方向和内容。

3.1 科学设置项目

聚焦需求，综合部署。中国地质调查局新一届领导班子，提出地质矿产调查评价工作要坚定不移地坚持中央公益性地质工作的地位、坚定不移地围绕国家重大需求和国土资源中心工作开展规划部署、坚定不移地加强项目和资金监督管理。地质调查遵循地质工作规律和市场经济规律，按照“计划——工程——项目——子项目”的层次体系部署安排，在计划下设立若干工程、工程下设项目、项目下设子项目，逐级分解目标任务，统筹推进，汇总集成重大成果。已经完成地质矿产调查评价专项的顶层设计，编制了《地质矿产调查评价专项2015—2020年方案》和中国地质调查局28个直属单位的业务职责，从而确定28个单位的规模、专业结构、队伍建设，为今后地质矿产评价调查专项项目

设置和预算安排奠定基础，改变项目年年变、预算年年改、目标成果不确定的状态。

3.2 优化单位收支结构

公益性地勘单位基本支出不足是现状，项目资金的专款专用是要求。目前地勘单位要保持可持续发展，必须兼顾社会效益和经济效益。通过干好地质调查工作实现社会效益，提升业务能力；通过开拓地质市场实现经济效益，扩大服务领域，以对外创收来弥补基本支出的不足。各单位每年要超前谋划，编制全口径预算，制定年度财政收入和对外创收目标，优化收支结构，提升经济管理的调控能力。

3.3 加强预算编制和审查

一是取消项目预算控制数的做法。项目预算编制的方法应该是零基预算法。预算确认程序为：承担单位编制预算——预算专家审核预算——财政部下达预算。建议取消立项时先行下达预算控制数的做法，使项目预算更加科学、准确。子项目应该设置备选项目和待定项目，当项目预算有结余时，安排备选项目；当项目预算不足时，取消待定项目。

二是强化预算编制的统筹规划。项目承担单位要加强对项目预算的统一组织和领导。预算、设备、财务等相关部门必须相互协作，与项目承担处室（项目组）共同完成项目预算编制。单位业务主管部门和人事部门统一负责提供参与项目的人员、工作时间、费用标准；财务部门负责提供预算编制的基本依据和续作项目以前年度的收支情况；物业服务部门负责提供水暖电和通讯费的数量和单价；网络管理部门负责提供网点数量和费用标准。

三是加强预算编制工作。项目负责人必须参与预算的编制，通过预算编制来优化技术方案；项目预算必须由具有预算资质的人员来编制；预算要经过由财务人员参加的初审；财务负责人必须总体把关，严格审核项目预算。

四是建议中国地质调查局对预算评审专家库实行动态管理，建立和完善评审专家的遴选、回避、信用、问责、退出制度。

五是建议中国地质调查局完善对项目立项（评估）、设计方案的预算审查和确认。具体程序为：申请单位提交立项（评估）、设计预算——预算审核——申请单位修改预算——大区、地科院项目办出具《预算审核意见书》——承担单位提交备案材料（附《预算审核意见书》）——大区、地科院项目办审核确认备案材料——大区、地科院项目办出具接受备案立项、设计证明材料。

3.4 严格控制预算执行

首先细化项目预算实施方案。项目预算实施方案应该根据工作计划进行细化，内容包括费用项目、单位、标准、数量、执行预算、用款计划（要填写到用款月份）。对于设备购置、参加项目人员工作情况、外协经费、出国经费需编制明细表。

其次加强法规政策和预算标准的培训。目前竞争性优选项目承担单位工作的开展和优选项目范围进一步扩大，这就要求对承担单位进行不同层次、不同内容的政策法规和预算定额的培训，让他们熟悉地质调查项目和经费管理办法，严格执行政策法规。改变目前只重视项目申请，不重视项目管理；只重视业务开展、不重视经费管理；只重视任务完成，不重视项目绩效的现象。

最后合理设置预算执行考核指标。建议由项目承担单位根据自身年度项目工作计划，填报预算执行指标，大区、地科院项目办审核后报中国地质调查局批准。项目承担单位严格执行经批准的预算执行指标，有序安排地质调查工作。

3.5 坚持预算管理问责制

项目负责人的考核，必须坚持业务和经济双重考核。对于虚报冒领财政资金、任意调整、突破预算、违反规定随意开支、伪造和捏造经济事项骗取资金等行为，要对项目负责人问责。只有坚持权责对等、奖罚分明，预算管理才能收到成效。

[1]罗晓玲,王楠,黄龙,等．地质调查项目管理发展趋势研究[J]．中国矿业,2014(S1)：67-72．

[2]王香萍．国家公益性地质工作财政投入的研究[D]．北京：北京师范大学,2012．

[3]王香萍．关于地质事业单位预算管理的探讨[J]．中国国土资源经济,2008(10)：41-43,48．

Research into Countermeasures for Enhancing Efforts to Manage Geological Survey Project Budget

ZHANG Heng1, LUO Xiaoling2, CHENG Bo1
(1.Xi’an Center of Geological Survey, CGS, Xi’an, Shaanxi 710054, China; 2.Development Research Center of Chinese Geological Survey, Beijing 100037)

This paper points out that the main problems we face in our efforts to promote geological survey project budget management include the following. At the stage of start-up project, the problems are reflected in: project setting has influence on budget plan; the purpose for the project is implicit; and using project money to make up basic expenditures. While at the stage of budget making, the main performances include: lacking of overall planning, poor quality of budget planning, unsatisfactory examination, being failure to fulfill review result, and extensive budget implementation plan. At the stage of budget enforcement, the problems are represented in: misunderstanding the responsibility system of a legal person, adjusting and exceeding the budget at will, and unrealistic budget evaluation index. On account of this, this paper offers some measures for stepping up our efforts to manage geological survey project budget from the following aspects: setting up the project in a scientific manner, optimizing the unit balance structure, strengthening the budget preparation and review, imposing rigorous controls on budget execution, and sticking to the budget management accountability.

geological survey project; budget management; problem; countermeasures and suggestions

F407.1

C

1672-6995（2015）03-0066-04

2014-10-13；

2014-10-26

张恒（1963-），男，山西省夏县人，中国地质调查局西安地质调查中心高级会计师，大学本科，主要从事地质调查项目经济管理研究。