澳大利亚矿业开发环境准入机制研究

周栋梁/李文臣

（中国矿业大学管理学院，江苏 徐州 221116）

澳大利亚矿业开发环境准入机制研究

周栋梁/李文臣

（中国矿业大学管理学院，江苏 徐州 221116）

澳大利亚矿业开发环境准入机制主要包括环境准入法律体系、政府监管机构和社会监督。法律体系包括联邦和州/领地两级立法，矿业环境通过联邦政府和州/领地政府两级管理，各州法律都赋予了公众对矿业开发环境准入的监督权。澳大利亚矿业环境准入程序复杂，包括政府机构的初步评估并经考虑公众意见的审批，专业性要求高，注重民众意愿。中国企业应对策略：(1)充分了解环境准入法律；(2)借助专业服务机构；(3)制定公众咨询工作计划；(4)采取渐进式进入策略。

澳大利亚；矿业开发；环境保护；准入机制；中资企业；对策

澳大利亚矿产资源种类繁多、品质优良、储量巨大，并且其社会状况稳定、基础设施完善，是世界主要矿业投资目标地区。在矿业开发环境准入环节，政府制定了较为严格的法律法规，设立了强有力的机构来保证法律法规得到执行。此外，澳洲法律普遍赋予民众对环境保护的监督权。由于中国企业缺乏对澳大利亚矿业开发环境准入机制的深入研究，在开发申请的环境审批中存在不少问题。针对这一现象，本文分析了澳大利亚矿业开发环境准入机制的特点，并为中国企业在澳大利亚的采矿申请提出建议及对策，以供参考。

1 澳大利亚矿业开发环境准入机制

矿业开发环境准入机制，即为了确保矿业企业达到一定环境保护要求后才能进行矿业开发的管理机构与制度要求。澳大利亚矿业开发环境准入机制主要包括环境准入法律体系、政府监管机构和社会监督。

1.1 环境准入法律体系

为确保有效恢复矿山开采中破坏的环境，澳大利亚政府制定了环境准入立法框架[1]。各州/领地政府享有相对较大的权限制定当地的执法条例，虽在具体内容上有所差异，但总体精神是一致的[2]。

1.1.1联邦政府法律

为了避免对生态环境有重大影响的活动产生破坏，澳大利亚联邦政府于1974年制定了《环境保护法》。根据此法，对于需要在联邦层面通过的项目，均需要提交环境评估报告。2007年，该法案被纳入《环境和生物多样性保护法（1999）》（EPBC）。EPBC法案规定：如果矿业项目涉及到重大意义的环境事件，必须通过澳大利亚联邦政府环境部长批准后才能进行[3]。这些环境事件所影响的对象包括：海洋环境、受保护的世界遗产、国家遗产、加入《拉姆萨尔国际公约》的湿地、国家濒危物种、迁徙物种等。

1.1.2州/领地政府法律

为了对矿业开发生态环境保护进行监督，各州（领地）政府因地制宜，制定法律法规或管理条例，详见表1。矿业权管理法律和环境保护法律建立了矿业开发环境准入的法律框架，二者内容不尽相同，但框架基本类似。各州的矿业权法都规定在获得采矿权前要求获得环境准入的授权，而矿业环境准入法律规定申请者通常需要提交有关矿业开发的环境影响评估和矿业开发复垦方案等，获得批准后才能获得环境准入的授权。

1.2 政府监管机构

表1 澳大利亚各州/领地矿业、环境保护法律

澳大利亚政府设立了专门管理机构来保证环境准入法律强有力的执行。澳大利亚矿业环境通过联邦政府和州/领地政府两级管理，在勘探、开采、环境保护方面分工合作，来监管矿业开发的环境保护工作。

1.2.1联邦政府的监管

海岸线三海里外的矿产资源勘探与开发审批以及环境准入审批都由联邦政府负责。矿业权主要管理部门是联邦资源、能源与旅游部，矿业环境准入主要管理部门是联邦政府环境部。在申请人提交项目申请后，环境部长根据矿业开发活动是否涉及到造成重大环境影响，来决定是否根据EPBC的框架来审批该项目。如需要审批，环境部长可通过对原始文件进行评估、要求提交环境影响报告或者开展调查等方式进行评估，最后决定是批准还是有条件地批准或者拒绝[11]。

1.2.2州/领地政府的监管

州/领地政府负责矿业活动环境保护的日常管理。在州级政府层次上，澳大利亚各州/领地主要矿业管理机构见表2。除昆士兰和西澳之外，这些管理部门负责相关矿业权申请和各种矿业权运作报告的审批[12]。在昆士兰和西澳，环境评估审批主要由环境保护局负责[5]。在北领地，某些采矿项目由政府自然资源、环境、艺术和体育部(NRETAS)的环境、遗产和艺术处(EHA)评估。

1.3 社会监督

澳大利亚各州法律都赋予了公众对矿业开发环境准入的监督权，其中具体细节各有不同。

在矿业勘探阶段，除新南威尔士和昆士兰外的各州/领地都需要征求社区民众的意见，以供相关部门参考。昆士兰州规定在进入批准的地区前必须向土地所有人发布通告，而新南威尔士州规定在持许可证者开始勘探前需要先与土地所有人达成准入协议。

在采矿申请阶段，除了塔斯马尼亚以外，澳大利亚各州/领地都要求公示开采申请，通常在政府公报上或者在当地报纸上刊登公告。申请者提出开采申请后，必须通知公众，包括土地所有者以及占有者。除南澳和维多利亚以外，各州/领地都规定在公众反对时举行听证会[11]。

表2 澳大利亚各州/领地主要矿业管理机构

2 澳大利亚的矿业环境准入程序

各州/领地都建立了各自的矿业开发环境准入管理机制，而这些准入机制的内容和程序都基本类似[12]。以新南威尔士州为例，申请人提交“开采计划与开采环境影响评价报告”给州政府相关主管部门，由政府部门主导审核，公众监督。

2.1 政府机构的初步评估

申请开采时，矿业公司要制定“开采计划与开采环境影响评价报告”，报告的主要内容包括环境、经济、安全、社会影响、复垦、空气、噪音、地下水污染、土地污染及相应的矿山生态治理与恢复措施[1]。根据新南威尔士《1979环境规划和评价法》，在通常情况下所有新的煤矿、砂矿和大型金属矿，都需要提交环境影响评估报告[13]。

计划部主管要求申请者说明项目环境评估中的关键问题，对环境管理和开发贡献作出承诺。这些要求被制定为“计划部主管要求”，申请者根据要求草拟并提交环境影响评估报告。主管通过咨询相关机构和当地议会，确定环境评估报告是否通过，如果存在问题，申请者则需修改环境评估报告直到通过。

2.2 考虑公众意见的审批

通过初步评估后，计划部主管将对环境评估报告提出意见，并将环境评估报告及相关文件公示，通知相关的公众机构、当地议会以及土地所有者。公示期间，任何人均可向计划部递交有关项目的书面材料。

计划部主管向申请者提供公众提交意见的材料，申请者根据提交的意见情况，制定反馈报告或修改项目内容。最后，计划部主管向部长提交一份环境评估报告，其中内容包括：申请者的环境评估报告和项目报告、符合环境评估要求的声明、评估委员会（PAC）针对项目的报告和公众机构的所有建议、指导项目开展的所有环境政策的参考条款、计划部主管开展的所有环境评估报告及其它需要考虑的问题等。

部长通过综合考虑环境评估报告中陈述的问题，决定批准、拒绝批准或有条件的批准。

3 澳大利亚矿业环境准入特点

3.1 专业性要求高

澳大利亚的环境保护立法体系相对完善，在矿业开发环境准入问题上法律要求细致，专业性要求高。以植被保护为例，为确保开采范围的植被恢复，在制定植物种植计划时，公司必须组织植被研究中心或社会中介机构对矿区的草木、灌木、藤本、乔木等植物的品种、分布和数量进行调查、分析，并收集本地的植物种植，包括将大的乔木进行迁移。

以中钢中西部公司、鞍钢为主要股东的金达必公司在澳大利亚中西部地区投资的铁矿项目曾因环评而被否决，其原因是西澳洲环境保护局称该区域为蓝山山脉的一部分，应整体作为一级自然保护区加以保护。由于环境保护法律法规要求严格且细致，且技术含量高，让缺乏相关经验的中资公司进行环境评价时存在难题。

3.2 申请程序复杂

澳大利亚矿业权管理体系完善，环境准入要求严格，环境评价程序复杂，结果不确定性较强。以上文提到的金达必公司澳大利亚中西部投资项目为例，其环评相关事项从准备、申请、评估到西澳环保局做出决定已付出三年多的努力，但最后还是遭到了州政府的否决。以新南威尔士州为例，从企业提交《开采概念性计划和设计》到计划部长批准项目有近10个步骤，每一个步骤都需要详细地计划与安排。

3.3 注重民众意愿

澳大利亚政府制定了矿业开发的持久价值框架计划，承诺“为矿区内社区的社会、经济和制度建设做出贡献”，并“通过公开磋商的方法，与利益相关者进行交流，对其要求做出答复”。从勘探阶段到采矿申请阶段，各州都赋予了公众对环境准入的监督权。计划开采项目申报前必须向当地社区、受开采影响的区域及区域周围所有的居民公布开采的相关信息，解释和回答他们所提出的问题，对开采对当地社区以及居民所产生的影响提出解决和处理措施，争取得到他们的谅解和支持，消除异议。在此基础上才能向政府申报项目，也才有可能获得批准。公众的高参与度会让环境评估报告的通过难度增大。

4 中资企业应对策略

4.1 充分了解环境准入法律

面对澳大利亚严格的环境准入立法，盲目进入澳大利亚进行矿业勘探和开发存在诸多的环境风险。企业在澳大利亚矿业开发申请能否顺利通过环境评估，很大程度上取决于对当地矿业开发准入法律法规的了解程度。

首先，公司项目部应该对联邦的矿业环境立法有基本的了解，这是进入澳大利亚进行矿业开发的前提条件。其次，应该对州/领地的环境准入法律、法规有充分的了解，熟悉政府部门对环境评估报告的审批流程以及对土地复垦、动植物生态系统、污水的处理等问题的要求。最后，对当地需要特别注意的待开发区植被、原始植被、特有的保护动物等做好调查。例如在西澳州，进入土著保护区，需要经过特别的批准。

4.2 借助专业服务机构

澳大利亚的矿业服务中介和机构非常发达，有许多专业性矿业服务公司，例如AMC 咨询公司（AMC Consul tants）、博德公司（John T. Boyd Company）等，可以提供矿山环境保护、项目评估等各类专业服务。为了弥补环境保护的专业性和技术水平上存在的不足，以应对在环境准入中遇到的技术性问题，中资矿业公司可以通过与矿业服务机构合作，或与科研机构、当地华人律师、环保团体开展合作，借助他们的技术或利用他们对当地情况的了解来解决高技术含量专业问题。

总的来说，中资公司应该尽量利用一切资源，组成专业的申报团队，比如成立环境评估小组、专门调查小组，以及由矿业公司内部员工组成的技术支持小组等，团结协作来完成矿业开发申请。

4.3 制定公众咨询工作计划

中国公众参与矿业开发环境保护监督的意识、条件、方式等方面都有所欠缺。通常中国企业在国内进行矿业开采的环境准入中受到民众的监督作用较小，导致中资企业在澳大利亚进行矿业开发申请时对公众的监督不够重视、经验有所欠缺。所以，中资企业在澳申请矿业开发进行环境评估时应重视公众的参与，制定好社区咨询工作计划。通过不同的途径，与当地居民交流沟通，商讨矿区的开发事项，建立专门的网站公布项目信息。向当地居民和社会团体发放包含反馈表的项目信息手册，及时收集反馈信息；电话联系位于计划开采区域以外的居民，安排直接有关的居民参加面对面的会议。在会议期间，向土地所有者提供他们所关心问题的技术资料，必要时提供详细技术资料和其它信息。

4.4 采取渐进式进入策略

中国企业在澳大利亚的矿业投资起步较晚，跨国矿业投资经验有所欠缺，因此可以考虑先设立办事处，再小规模入股、控股的渐进式进入模式，以此规避直接进入澳大利亚进行矿业开发带来的环境准入风险。具体可以分为以下几步：

(1)建立办事处。中国企业可以先在澳大利亚建立办事处，通过办事处获取当地的资源、产业、法律法规等信息，降低盲目投资的风险，为下一步投资做铺垫。

(2)参股。采用国际合资方式，以适当的比例参股澳洲矿业开发比较成熟的公司。这种适当参股的经营模式，可以让中资企业在获取矿产资源的同时规避独资矿业开发的一系列风险，为今后的独资开发获取经验。

(3)直接勘探开发。在熟悉当地的资源状况、法律法规、劳工、社区、环境准入等问题后，再以独资方式申请矿业开发，以保证利益最大化。

[1]王永生,黄洁,李虹．澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示[J]．中国国土资源经济,2006(11)：36-37．

[2]王永生,黄洁．澳大利亚：矿山保“绿”有真经[J]．资源导刊,2008(9)：44-45．

[3]叶仙云．澳大利亚的矿山生态环境治理[J]．浙江国土资源,2003(2)：46-49．

[4]徐曙光．澳大利亚的矿山环境恢复技术与生态系统管理[J]．国土资源情报,2003(2)：1-8．

[5]何金祥．澳大利亚新南威尔士州矿业管理与矿业投资环境[J]．国土资源情报,2012(2)：7-12．

[6]何金祥,朱先云．澳大利亚昆士兰州矿业土地准入机制[J]．国土资源情报,2012(1)：14-17．

[7]何金祥,朱先云．澳大利亚南澳州矿业投资环境[J]．国土资源情报,2010(11)：22-26．

[8]王宏峰．这个岛州有商机——澳大利亚塔斯马尼亚州矿业投资环境扫描[N]．中国矿业报,2012-09-20(B04)．

[9]夏云娇,陈晴．澳大利亚维州矿山水资源的法律调控及启示[J]．中国国土资源经济,2011,24(10)：46-56．

[10]何金祥．澳大利亚西澳州的矿业管理与矿业投资环境[J]．中国矿业,2010,19(9)：12-16．

[11]林家彬,周宏春,苏杨．澳大利亚的矿业管理及其启示[J]．中国金属通报,2010(4)：36-39．

[12]黄频捷．澳大利亚投资署投资指南(2)[J]．世界有色金属, 2005(11)：39-42．

[13]王宗起,贾钟祥．澳大利亚国土资源管理与矿山环境保护[J]．西部资源,2005(3)：32-34．

[14]New South Wales Consolidated Acts．Environmental Planning and Assessment Act 1979, No．203 of New South Wales[EB/OL]．[2014-12-06]．http：//www5．austlii．edu．au/ au/legis/nsw/consol_act/epaaa1979389/．

[15]李志民．中国海外矿业投资决策过程基本框架和方法[J]．钢铁研究学报,2008(6)：57-62．

Study on the environmental access mechanism for mining development in Australia

ZHOU Dongliang, LI Wenchen
(School of Management, China University of Mining & Technology, Xuzhou Jiangsu 221116)

Legal system of environmental standard, government regulators, and social supervision are the main constituents of Australian environmental access mechanism for mining development. In Australia, the legal system includes two levels of the federal and state/territory legislation, so mining environment is managed by the federal government and state/territory government. And state’ laws give people's right to supervise the environmental access for mining development. In Australia, the procedure for mining environmental entry is complicated with high requirements of professionalism and matters in the public sentiments. This procedure includes the preliminary assessment of the government agencies, as well as the approval after taking into account the public views. Given this, Chinese enterprises should fully understand the laws for environmental access, be with the help of the professional services firm, provide work plans for public consultation, and take the gradual entry strategy..

Australia; mining development; environmental protection; access mechanism; Chinese enterprises; countermeasures

F407.1；F062.2

C

1672-6995（2015）03-0033-04

2014-12-08；

2014-12-14

中央高校基本科研业务费专项资金（GJG110748）

周栋梁（1989-），男，湖南省长沙市人，中国矿业大学管理学院在读研究生，研究方向：中国煤炭企业国际化。