鄂尔多斯盆地能源矿产综合勘查开采政策建议

王步清/王高利/那春光/张文明

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．临沂市国土资源局，山东 临沂 276000；3．核工业北京地质研究院，北京 100029）

鄂尔多斯盆地能源矿产综合勘查开采政策建议

王步清1/王高利2/那春光1/张文明3

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．临沂市国土资源局，山东 临沂 276000；3．核工业北京地质研究院，北京 100029）

在对鄂尔多斯盆地煤铀、油铀空间共生关系及矿业权叠置现状研究的基础上，根据铀资源查明情况，划分出3类一级规划区块、6类二级规划区块，对各类规划区块提出了具体的勘查开采政策建议，主要包括：(1)在时序上优先开采铀矿；(2)鼓励煤炭、油气企业与铀矿企业合资合作开采煤炭矿业权范围内的铀矿资源，利益共享，风险均担；(3)区内煤炭勘查活动必须同时提交铀矿资源勘查报告，否则对煤炭地质储量不予评审、备案；(4)区内煤炭开采活动应按照《环境保护法》对放射性物质含量进行监测，低于一定的量才允许开采；(5)允许在油气矿业权非开采区重叠设置铀探矿权，在不影响油气勘探开发的前提下，通过签订相关保障安全生产作业协议，允许设置铀采矿权。

能源矿产；矿业权叠置；综合勘查开采；规划区块；政策建议；鄂尔多斯盆地

鄂尔多斯盆地总面积37万km2，能源矿产资源总量位居全国各盆地之首。其中，石油总资源量在大型沉积盆地中位居全国第三位，天然气、煤炭和煤层气资源居全国首位。此外，盆地的页岩气资源和铀矿资源也非常丰富[1]。由于历史原因，鄂尔多斯盆地基本被煤炭、石油天然气的矿业权所覆盖，挤占了铀矿资源的勘探开发空间；另一方面，煤炭的开采会破坏采区的地层结构和区域地下水系统，可能对影响范围之内的铀矿体造成破坏。因此，有必要规范煤铀、油铀开采时序，统筹部署，形成综合勘查、综合评价和综合开发的局面，保障盆地矿产资源有序勘查开发，保护铀矿资源不被破坏。

1 鄂尔多斯盆地铀矿地质特征及煤铀、油铀叠置关系

1.1 盆地铀矿地质特征

已查明的三叠系以浅铀矿床主要为砂岩型铀矿床和泥岩型铀矿床。主要含矿层为中侏罗统直罗组，其次为下白垩统华池-环河组、罗汉洞组和中侏罗统延安组以及上三叠统延长组[2]。目前盆地工业铀矿化均产于直罗组，该组为潮湿-半干旱气候下河流-湖泊相暗色碎屑岩建造，区域上可分为上下两段，下段为旋回伊始低位体系域的河流相，河道宽阔，砂体厚大且富含炭化植物碎屑岩和黄铁矿等还原剂，部分地区见煤线，仅在盆地东北部地区有可采煤层产出，皂火壕、大营等大型、超大型铀矿床就产于该层。下伏中侏罗统延安组为一套潮湿气候下以河流-三角洲-湖泊沉积为主的含煤地层，与直罗组呈平行不整合接触，煤炭资源量巨大，是我国侏罗纪煤田的重要组成部分。

1.2 盆地煤铀、油铀空间叠置共生关系

盆地矿产资源区域分布特征明显，已探明资源呈“南油北气，周缘煤炭，铀矿局部富集”的总体格局。石油主要分布于盆地南半部及南缘和西缘，集中在陕西榆林、延安和甘肃庆阳地区。天然气主要分布在盆地北半部，集中在内蒙古鄂托克旗、乌审旗和陕西榆林地区。页岩气主要分布在盆地的东南部。煤炭资源广泛分布，盆地周缘埋藏较浅，探明程度高，中部埋藏深。煤层气分布范围大致与煤炭相当，以盆地东缘和南缘赋存条件最好。铀矿主要分布于盆地的东北部、西缘和南缘周边地区。

煤炭、油气、铀矿资源垂向上多层叠置。已探明资源中，石油集中于500-3000m；天然气集中于2000-4500m，埋藏较石油深[2]。在层位上，石油主要分布在侏罗系和三叠系，以三叠系延长组为主；天然气主要分布在石炭—二叠系和奥陶系；煤炭、煤层气多在1000m以浅，分布层位主要为侏罗系和石炭—二叠系，在三叠系少量分布。以上铀下煤为主，而上煤下铀的现象较少，这种资源叠置状况及煤炭的开采方式，必然导致先采煤会破坏铀矿资源。

铀成矿远景区与煤炭资源分布范围的叠置面积较大，占铀成矿远景区面积的69.18%；铀成矿远景区与油气资源分布范围叠置面积占铀成矿远景区面积的47.21%；其中铀成矿远景区既与煤炭又与油气资源叠置的区域占铀成矿远景区面积的23.77%。也就是说铀成矿远景区与煤炭、油气资源分布范围的叠置面积占铀成矿远景区面积的92.62%。

1.3 鄂尔多斯盆地铀矿资源与煤炭、油气矿业权叠置现状

鄂尔多斯盆地主要沉积范围有25万km2，煤炭和油气矿业权覆盖了盆地的大部分范围。

盆地边缘和盆地北部基本上被煤炭矿业权所覆盖，该区域铀成矿远景区与煤炭矿业权重叠面积占铀成矿远景区面积的35.87%。盆地新发现的几个大型铀矿床其成矿远景区内分布的煤炭矿业权面积较大，铀成矿远景区与煤炭矿业权重叠面积占铀成矿远景区面积的64.31%，远超过盆地平均重叠的百分比33.84%。油气矿业权主要覆盖于盆地的西缘、中部和南部，铀成矿远景区与油气矿业权重叠面积占铀成矿远景区面积的88.61%。

铀矿远景区面积的94.2%被油气矿业权和煤炭矿业权所覆盖，铀矿勘查开采空间被油气和煤炭所挤压，亟待出台相关政策，为铀矿的勘查开采保驾护航，促进鄂尔多斯盆地矿产资源综合勘查、综合开采、综合利用，保障国家的铀矿供应安全。

2 铀矿政策制度现状及铀资源开发利用实践中存在的问题

为了安全、有效管控铀矿资源勘查开发，原国家核工业部曾出台了一系列的部门规章，如《放射性矿山企业采矿登记管理暂行办法》（1987年）、《放射性矿山企业勘查登记管理暂行办法》（1987年）、《放射性矿产资源监督管理暂行办法》（1987年）、《放射性矿山企业采矿登记发证实施细则》（1987年），由于核工业部已取消，这些规章制度的地位也随之降低或消失。此后，国务院于1998年先后颁发了《矿产资源勘查区块登记管理办法（国务院第240号令）》、《矿产资源开采登记管理办法（国务院第241号令）》两部法规，明确铀矿的勘查、开采许可证由国土资源部颁发。为了规范铀矿开采秩序，推进铀矿勘查，2005年国防科工委、公安部、国土资源部和环保总局联合发出《关于整治铀矿开采冶炼秩序的通知》、国土资源部联合国防科工委发出《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见（国土资发〔2008〕45号）》，在45号文中，首次提出构建铀矿地质勘查工作多元投入机制，允许社会资本投入铀矿勘查、开发领域，享受勘查、开采权益。但究竟如何投入，如何共享勘查、开采权益，没有明确规定，降低了可操作性。

国内学术界从不同角度和层面对当前铀资源开发利用政策进行了研究，谢青霞等（2010）认为当前铀矿管理部门过多，出现“有些事情大家管，有些事情没人管”的现象[4]。在接受《中国能源报》专访时，苏学斌提出由于国土资源部现行政策规定矿业权不能重叠，一旦铀矿与其他资源共伴生，铀矿资源权属会产生争议；曹述栋认为我国当前矿产资源开发目标过于单一，导致部分矿产资源被破坏，降低了这部分矿产的资源潜力[5]。涂庆等（2013）提出国土资源部颁发的一些为解决鄂尔多斯盆地矿产综合勘查开采的规章或政策文件，因为层级不够或规定内容前后不一致导致矿业权管理机关在使用时有时无所适从[6]。

综合上述研究，并结合鄂尔多斯盆地铀矿资源与煤炭、油气资源矿业权叠置现状，可以看出，当前该盆地铀矿资源的勘探开发主要存在以下几个问题：一是煤炭、油气矿业权限制了铀矿资源勘查开发的平面空间，铀矿资源优先开发在空间上难以落实；二是对于开采含铀煤炭没有建立相关标准，也缺少强有力的监督手段；三是虽有综合勘查开采方面的政策，但由于种种原因，在实践中并不能得到很好地推行和推广。

3 推进盆地能源矿产综合勘查开采的思考与政策建议

表1 铀资源-煤炭矿业权-油气矿业权空间叠置区划及政策建议

基于鄂尔多斯盆地资源、矿业权叠置情况，除了提出普遍性的政策建议外，本文还根据铀矿和煤炭、油气资源矿业权叠置现状，划分规划区块，提出具体的勘查开采时序、兼探兼采和合理设置矿业权方面的政策建议。

普遍性的政策建议主要有：(1)铀煤空间叠置，先采铀后采煤；(2)铀、煤和油气空间叠置，先铀后煤，油气不做时序要求；(3)铀煤共伴生，制订煤炭开采安全准入标准，通过科学测算，对于放射性元素含量高于一定数值的煤，必须按《环境保护法》规定采取放射性污染防治措施，同时核工业部门专业施工队伍必须参与合作开采；(4)允许在油气矿业权非开采区内重叠设置铀探矿权，在不影响油气勘探开发的前提下，通过签订相关保障安全生产作业协议，允许设置铀采矿权；(5)根据地质构造、地下水及铀矿、煤炭赋存特征等基础资料，确定并划分出煤炭开采与铀矿资源分布区的安全距离。

对盆地铀矿资源与煤炭、油气资源的矿业权叠置区进行空间划分，初步划分出铀资源-煤炭矿业权叠置区、铀资源-油气矿业权叠置区和铀资源-煤炭、油气矿业权叠置区等3类一级规划区块。根据铀资源的查明情况，进一步划分出查明铀资源-煤炭矿业权叠置区、非查明铀资源-煤炭矿业权叠置区；查明铀资源-油气矿业权叠置区、非查明铀资源-油气矿业权叠置区；查明铀资源-煤炭矿业权-油气矿业权叠置区、非查明铀资源-煤炭矿业权-油气矿业权叠置区等6类二级规划区块。结合煤炭、油气矿业权与铀资源空间共生关系及开发（开采）特点，对二级规划区块提出具体的勘查开采政策建议（表1）。

4 结论与讨论

(1)在煤铀资源叠置区，必须坚持先采铀后采煤或者煤铀综合开采、综合利用的原则；

(2)在油铀资源叠置区，一般情况下，可以先采油，也可以先采铀；

(3)可以在鄂尔多斯盆地推行重叠设置矿业权的试点工作，特别是开采方式不一致、开采层位不一致及埋深相差较大的矿种。如在油气探矿权区块范围内，可以重叠设置铀矿的采矿权，探矿权使用费由铀矿企业在合理范围内给予油气企业一定的补偿，并承担使用范围内后续相关费用；煤炭的探矿权区块范围内也可以重叠设置铀矿的采矿权，但对铀矿企业的开采年限要做出具体要求，如果延长，需给予煤炭企业相应补偿。

[1]张金带,徐高中,林锦荣,等．中国北方6种新的砂岩型铀矿对铀资源潜力的提示[J]．中国地质,2010(5)：1434-1449．

[2]杨伟利,王毅,王传刚,等．鄂尔多斯盆地多种能源矿产分布特征与协同勘探[J]．地质学报,2010(4)：579-586．

[3]赵军龙,谭成仟,刘池阳,等．鄂尔多斯盆地油、气、煤、铀富集特征分析[J]．石油学报,2006,27(2)：58-62．

[4]谢青霞,花明．我国铀矿勘探开采管理立法评析[J]．长春工程学院学报(社会科学版),2010(4)：46-49．

[5]马喆．煤铀共生合理开采考验现行矿权管理[N]．中国能源报,2013-01-28(21)．

[6]涂庆,于光,黄启．鄂尔多斯盆地能源矿产矿权叠置问题对策分析[J]．中国矿业,2013,22(4)：15-18．

The Policy Suggestions for Comprehensive Prospecting and Exploitation of Energy and Minerals in the Ordos Basin

WANG Buqing1, WANG Gaoli2, NA Chunguang1, ZHANG Wenming3
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Linyi Land and Resource Department, Linyi Shandong 276000, China; 3. CNNC Beijing Research Institute of Uranium Geology, Beijing 100029)

This paper has classified three first-class planning blocks, and six second-class planning blocks based on the research of spatial symbiotic relationship between coal and uranium, oil and uranium, as well as the superimposition of mining rights, along with the proven uranium resources. On this basis, this paper puts forward the detailed policy suggestions for prospecting and exploitation in all kinds of planning blocks. The suggestions lay emphasis on the following: giving priority to the exploitation of uranium ore; encouraging coal, oil and gas companies to exploit the uranium resources within the scope of coal mining rights under a joint-venture partnership with uranium companies with a view to benefit sharing and risk balancing; while exploring the coal resources within these blocks, the uranium resources exploration report must be submitted, otherwise coal geological reserves is given no review and filing; monitoring the levels of radioactive material according to the Environmental Protection Law while exploiting coal resources, the mining activity is allowed only when the monitoring results is below a certain amount; uranium exploration right is allowed to be set in the areas where the oil and gas has not been exploited with the oil and gas mining rights, and uranium exploitation right is also allowed to be set without affect to oil and gas exploration and development, and by signing agreement to guarantee safety production and operation.

energy minerals; mining right superimposed; comprehensive prospecting and exploitation; planning block; policy suggestions; Ordos basin

F407.1

C

1672-6995（2015）03-0021-04

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《中国国土资源经济》编辑部

2014-10-21；

2014-11-25

973项目（2015CB453000）

王步清（1974-），男，湖南省邵阳市人，中国国土资源经济研究院高级工程师，理学博士，主要从事矿产规划和构造地质研究工作。

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