矿产资源规划编制实施中的沟通协调机制

董延涛/吴尚昆

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源规划编制实施中的沟通协调机制

董延涛/吴尚昆

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源规划是一项系统工程，涉及多领域、多部门和多环节，加强沟通协调是保障两类四级矿产资源规划协调配合、形成合力的基本前提，是促进矿产资源主管部门和其他相关职能部门政策协调的重要手段，是保障矿区群众权益，促进矿地和谐的重要途径。规划编制实施中，国土资源主管部门处于核心地位，与其他相关主体之间存在“三外一内、八个方面”的博弈关系，实现各主体之间的有效沟通协调需要从组建规划编制组织机构、建立规划编制委托和专家顾问制度、探索规划编制实施中的公众参与制度三个方面加强组织保障。

矿产资源；规划；沟通协调；公众参与；专家顾问

0 引言

矿产资源规划是落实国家矿产资源战略、增强经济社会发展资源保障能力的重要手段，是统筹矿产资源勘查开发与保护、加强和改善矿产资源宏观调控的重要举措，是依法审批和监督管理勘查开发活动的重要依据。涉及矿产资源开发活动的相关行业规划，应当与矿产资源规划做好衔接。

20世纪70年代以后，传统规划理论受到空前挑战，同时社会科学快速发展，共同催生了沟通式规划理论。沟通式规划关注公平和权力分布，强调引入集体和民主元素，通过沟通建立共识，将权威理性转化为集体理性，反映规划主体的综合利益。事实上任何规划在本质上都是基于沟通的，矿产资源规划也不例外。矿产资源规划是一项系统工程，涉及多领域、多部门和多环节，沟通式规划理论的引入，有利于健全沟通协调机制，提高规划编制科学性和合理性。

1 沟通协调对矿产资源规划工作的重要意义

通过沟通协调，构建共同责任机制，推动建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局，充分发挥各方积极性，促进规划工作形成“大家编、大家用”的共识。

（1）加强沟通协调是保障两类四级矿产资源规划协调配合、形成合力的基本前提。一是可以统筹“条”与“块”的关系，兼顾国家调控和地方发展，促进资源优势向发展优势转化。二是可以更好地统筹上下级发证权限的矿产资源勘查开发布局、结构和时序，有效解决矿业权重叠，推进多矿种综合勘查、综合评价、综合开发和综合利用。

（2）加强沟通协调是促进矿产资源主管部门和其他相关职能部门政策协调的重要手段。一是可以有效衔接土地利用规划布局与矿产资源勘查开发部署安排，做到土地利用总体规划与矿产资源规划相衔接，避免“合法采矿、违法用地”；二是可以有效衔接城市发展规划，统筹安排地上空间利用和地下资源开发；三是可以形成矿产资源管理政策合力；四是可以推进资源开发与生态环境的协调发展。

（3）加强沟通协调是保障矿区群众权益，促进矿地和谐的重要途径。一是有利于充分吸纳矿区群众、矿山企业和地方政府等各利益相关主体的意见，明确各方面的责、权、利，促进规划顺利实施和矿地和谐；二是强化公众参与对政府是一种监督，这也是改变目前我国矿产资源规划约束力不强，规划审批与调整随意性大，规划缺乏严肃性、科学性和可操作性的重要手段之一。

2 矿产资源规划相关主体的博弈关系及沟通协调要点

现行矿产资源管理体制下，与规划管理相关的主体较多，主要包括党委和政府、国土资源主管部门、规划编制机构、专家学者、矿山企业、矿区群众等，以及其他关心矿业发展或者利益相关的社会公众、社会团体、新闻媒介等（参见图1）。总的来看，国土资源主管部门在矿产资源规划编制实施中处于核心地位，与其他相关主体之间存在“三外一内”的关系。

2.1 国土资源主管部门与相关部门的关系

主要包括上下级国土资源主管部门、本级党委和政府、同级政府相关部门等三类主体之间的关系。

2.1.1上下级国土资源主管部门之间的沟通协调

目前政治语境下，下级部门需要不断与上级部门进行博弈，以求得更多优惠，更大自主权，获取更大利益，包括省级与中央、市县级与省级之间的博弈。各级国土资源主管部门代表本级政府行使相应权限，业务上受上级部门指导。具体到矿产资源规划中，各级国土资源主管部门主要是对上积极争取支持，对下做好指导和综合平衡。上级部门肩负着在更高层次、更宽视野保护矿产资源的使命与职责，在沟通协调过程中居于主动地位。规划编制中主要做好以下四方面的沟通与协调。一是规划指标。全国规划在省级规划预编基础上，结合国家发展需求，提出合理的发展指标。省级规划落实全国规划。省级规划在本行政区域内做好综合平衡，下级规划做好分解落实。衔接过程中，上下级国土资源主管部门要结合本地发展的阶段性特征，做好沟通协调，确保指标的科学合成、合理分解和有效落实。二是空间布局。对于需要财政重点投入并发挥引导作用的重点工作布局，主要是上下沟通协调好，确保资金投入在合理区域。对于管理功能分区，上下沟通协调好，平衡好各地方利益，确保空间分区不重复、不重叠。对于资源叠置共生的区域，更是需要做好沟通协调，按照空间划开、时序错开的要求，合理安排勘查开发项目。三是重点工程项目。根据实施主体和资金来源的不同，统筹安排，各有侧重，避免重复和浪费。

2.1.2国土资源主管部门与本级党委政府之间的沟通协调

省以下国土资源主管部门实行垂直管理，但人事编制和财政收支等仍由地方管理。在这种管理模式下，矿产资源规划工作中与本级党委、政府的沟通显得尤为重要。一是积极向本级党委、政府汇报有关规定或要求，促进履行职责和依法行政；二是征求党委、政府对勘查开发项目部署和矿业经济发展的意见建议，激发他们对规划的“兴趣”，将矿产资源方面的重要指标和工程任务纳入国民经济与社会发展规划中；三是规划要在目标任务、空间布局等方面全面贯彻本级党委、政府关于区域经济社会发展的方向和思路等具体要求。

2.1.3国土资源主管部门与同级政府相关部门之间的沟通协调

矿产资源勘查开发与保护在数量、空间、结构、时序和政策等的安排上涉及多领域、多环节，与此相关的部门主要包括发改、工信、环保、财政等。一是会同发展改革委研究资源开发与产业、区域协调发展的思路和政策；二是与工信部沟通协调，明确下游产业分布，了解产业结构调整对矿产资源管理的需求和政策建议；三是与财政部门沟通协调，落实工作经费，明确重大工程资金保障、配套政策和财税政策；四是与环保和林业部门沟通协调，明确各类保护区的具体范围，确定禁止勘查开采区管理政策，如禁止区内矿业权退出的补偿政策等；五是与商务部门沟通协调，提出促进矿业国际合作政策导向与配套措施，合理部署“走出去”的重点地区和矿种等。

2.2 国土资源主管部门与资源开发相关利益主体的关系

主要包括矿山企业和矿区群众等两类主体之间的关系。

2.2.1国土资源主管部门与相关矿山企业之间的沟通协调

国土资源主管部门和矿山企业主要是协调好国家战略和企业发展计划。企业是规划实施的主体，企业发展效率的高低将直接关系到矿业经济发展的整体质量。加强与企业的沟通协调，最大限度地使企业的发展与国家战略相统一。一是“事前”统筹好国家矿产资源勘查布局和企业自发的投资部署。二是统筹矿产资源开发总量既符合国家整体利益，又要符合企业自身效益最大化。三是共同谋划我国矿业发展政策，创造公平、公正的矿业市场环境和法治环境，培育符合市场经济要求、具有国际竞争力的大型矿业集团。四是使企业自觉履行社会责任，支持民生建设，自觉按照要求开展勘查、开发工作，自觉有效保护和合理利用矿产资源。五是大型企业集团，尤其是中央企业，在资源勘查开发工作部署时，要积极支持地方发展，地方政府也要做好服务工作。

2.2.2国土资源主管部门与矿区居民、社会公众的沟通协调

基层政府既要调和企业和居民的矛盾，又要承担矿区经济发展重任，还可能成为宣泄不满的对象。当矿区群众不了解政府和矿业企业给当地资金的用途，基本权利得不到有效保障时，就会产生埋怨。因此，在规划编制中，国土资源主管部门与矿区居民、社会公众应该加强沟通协调，强化资源惠民理念，加快完善资源开发收益分配机制，让中央、地方、企业、矿区群众共享资源开发收益和发展成果，在工作布局、重大工程设置方面向贫困地区倾斜。凡涉及群众切身利益，影响面广，容易引起社会问题的重大工作布局、重大工程项目应当征询公众尤其是矿区群众的意见建议，听取他们对民生改善的诉求，让他们了解政府、矿山企业的责任，同时明白自身权利和义务。

2.3 国土资源主管部门与编制机构和专家的关系

2.3.1国土资源主管部门与规划编制机构的沟通协调

国土资源主管部门在政府领导下，具体负责规划编制工作，应该按照有关要求，择优选择编制机构，确定双方权利、义务和责任。编制人员承担具体工作，充当沟通桥梁，其核心诉求是实现研究理念，实现自身科研价值，为单位和个人赢得荣誉。两者类似于“老板”与“雇员”之间的关系。规划编制过程中双方主要是沟通规划编制工作进展、共同研究存在的问题和应对之策。共同参与各类座谈、论证、调研等规划协调工作。

2.3.2国土资源主管部门与专家的沟通协调

相关专家运用专业特长为规划编制部门和编制人员科学决策提供智力支撑。当然，专家也可以充当不同利益相关人专业代理人。根据规划编制进度安排，适时组织多方面、多领域的专家，通过深入研究论证重大指标、项目、工程和政策，算好经济账、效益账、生态账。深入研究、客观判断，综合考虑各方面专家意见建议，提高规划科学性。

2.4 国土资源主管部门内部各部门间沟通协调

矿产资源规划不是国土资源规划部门一家的规划，需要各职能部门共同编制共同实施。国土资源主管部门内部职能部门主要是明确责任分工协作，强化归口管理。规划编制实施中，一是在总体规划编制中，由各部门分头负责组织开展本领域内专题研究，提出发展思路，明确重大指标、重点布局和重大工程和管理需求。规划部门做好统筹协调、规划文本编制。二是矿产资源勘查、开发、储量、地质环境管理等部门可结合工作需要，组织编制相关专项规划，并负责各类规划的衔接协调、报批和发布。三是实施阶段，按照责任分工，有序推进项目、工程和政策落地，及时发现、解决问题。四是各部门应当加强沟通协调，实现数据库的互联互通，提高规划管理和应用水平。五是各相关部门应当及时提供规划编制需要的数据，及时将管理需求和需要规划解决的问题反映到规划中来。六是共同研究土地和矿产规划衔接问题，确保重点勘查开发项目能顺利落地。

3 矿产资源规划沟通协调机制的工作组织制度

矿产资源规划编制以国土资源主管部门为核心，与规划相关主体之间存在“三外一内、八个方面”的关系，实现各主体之间的有效沟通协调需要强有力的组织保障，一般需要三方面的工作组织制度。

3.1 组建规划编制组织机构

矿产资源规划编制涉及的政府部门较多，为提高各部门之间的有效沟通协调能力，提高工作组织效率，需要构建规划编制组织机构。一般包括规划编制领导小组和规划编制工作办公室。规划编制领导小组组长由政府分管领导担任，领导小组成员一般包括国土、发改、环保、工信、财政、商务等同级政府部门，以及国土资源主管部门内的法规、调控、规划、储量、勘查、开发、环境、耕保等相关部门组成。领导小组主要负责审定规划编制工作方案、领导小组工作规则、办公室工作规则，规划的基本思路、规划文本和重大研究成果，以及协调解决规划编制过程中涉及各部门之间的有关重大问题。

规划编制工作办公室是在领导小组之下具体负责规划编制工作的组织机构。办公室主任一般由国土资源主管规划部门的领导担任，主要成员包括上述相关部门和规划编制技术支撑单位人员。规划编制办公室负责筹备领导小组会议，起草会议材料；研究制定规划基本思路和规划文本，提交领导小组会议审定；研究审定规划编制技术指南等相关文件；组织开展规划编制重大专题研究和调研工作；研究提出需要领导小组审议的重大事项，以及做好相关宣传工作。一般规划编制工作办公室下设编制组和综合组等机构。

图1 矿产资源规划相关主体关系示意图

3.2 探索规划编制实施中的公众参与制度

为有效加强与矿山企业和矿区群众的沟通协调，需要探索建立公众参与制度。一是建立规划听证制度。规划编制可能影响到矿山企业和矿区群众等行政相对人的利益，需要由国土资源主管部门组织召开听证会，就规划编制中重要问题听取意见，接受相关利益人提供的证据资料，必要时采取辩论、对质等程序和形式保障规划科学决策。二是做好公众意见备案制度。就规划中的重大问题听取公众意见，在合理采纳的基础上，把公众的意愿反映到规划当中。三是做好规划宣传工作。充分利用新闻、报刊、广播等媒体向社会公众公布并宣传规划的主要目标和任务，自觉接受公众的监督。

3.3 建立规划编制委托和专家顾问制度

在规划编制过程中，将有效落实管理规划需求和发挥编制机构专业优势有机结合是提高规划编制科学性和可操作性的必然要求。一是通过委托规划编制任务形式，择优选择规划编制机构。国土资源主管部门加强指导，明确管理需求，并协助开展相关研究工作，不可做“甩手掌柜”。规划编制机构要按合同和工作方案认真履行规划编制职责，加强理论与管理实际结合，客观、独立地发挥专业优势。二是成立规划编制专家咨询委员会。专家要涵盖经济、社会、地质矿产、环境等多领域，重大问题要组织专家咨询会、论证会以及现场踏勘等方式。探索建立矿产资源规划编制专家咨询委员会管理办法，规范专家需要具备的条件、咨询程序和相关责任。

[1]国土资源部．全国矿产资源规划（2008-2015年）[Z]．北京：国土资源部,2014．

[2]国土资源部．第三轮全国矿产资源规划编制工作方案[Z]．北京：国土资源部，2014．

[3]李春雪．基于博弈分析的云南矿产资源开发中的利益分配协调机制研究[D]．昆明：云南财经大学,2010．

[4]董延涛．沟通式规划理论在矿产资源规划中的应用初探[J]．矿产保护与利用．2014(6)：1-4．

The Communication and Coordination Mechanism during Constituting and Actualizing Mineral Resource Planning

DONG Yantao, WU Shangkun
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Mineral resource planning is a systematic program which involved in many fields, sectors and links. Enhancing efforts to communication and coordination is not only the basic precondition for the task of guaranteeing the coordination and joint force of two types and four grades mineral resource planning, but also an important means for promoting policy coordination between the departments responsible for mineral resources management and other relevant function departments, as well as an important channel for ensuring people's rights and interests of mining areas and promoting harmony between mineral and land. This paper argues that the departments responsible for mineral resources management holds core position in constituting and actualizing mineral resource planning, which has the game relationships with other related subjects. On this basis, this paper points out that establishing organizations, building entrusting and expert consultant system, and exploring the public participation system have been the constituents for realizing effective communication and coordination between the main bodies.

mineral resources; planning; communication and coordination; public participation; expert advisors

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）03-0017-04

2014-12-03；

2015-01-14

国土资源地质调查工作项目：重要矿产资源勘查开发布局与资源配置（1212011309300）

董延涛（1983-），男，河北省邢台市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，经济学硕士，主要研究方向：矿产资源规划与管理。