“沉默”的业主

舒可心

法律、法规和政策的宽松甚至推动，并未使业主组织数量发生飞跃的变化。这背后既有外部环境的制约，也有业主群体自身的局限

改革开放和商品房制度，使得从1981年开始，中国有了第一批商品房业主群体（1981年9月，深圳东湖丽苑216套商品住宅交付使用）。从这一天起，城市管理就多出了一个新的群体——业主。他们对外反抗垄断机关、发展商、物业服务企业的侵权，对内防止互相侵犯权利。这些博弈导致各种形式的冲突不断，这就使得发展商、物业服务企业和政府不得不思考如何管理和解决这些冲突。

“以汉治汉，以旗治旗”

1991年，中国第一个业主组织的诞生（1991年3月，有190套住宅的深圳市天景花园成立了全国第一个业主管理委员会），是因发展商当初设计小区住宅和商铺用电容量分配的失误，指挥物业服务企业，利用业主群体的力量向政府电力部门转移施加压力，从而解决问题的战术胜利。但同时也开启了解决诸如“增设休闲椅和果皮箱、管理费构成等问题”的“业主自治”序幕。

这种建立以“业主”命名的组织，既从形式上与现代发达国家接轨，实际上也可以从制度设计上符合中国历代政府的执政方法。例如清代北京的旗人住宅和汉人住宅机制，就有“以汉治汉，以旗治旗”的理念和体系。这里的“以”是“利用”的意思，即利用汉族人管理汉族的住宅，而不是让汉族人自己决定自己的住宅如何使用和管理。

随后的1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》中，名义上的“业主大会及管委会”便正式纳入这部地方法规之中。但该条例同时规定，“区住宅管理部门应会同开发建设单位及时召集第一次业主大会，选举产生管委会”，从而剥夺了业主们自己召集第一次业主大会的权利;还规定“管委会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任管委会委员”。通过这种人员部署，实现对管委会产生过程和运行过程的控制。

这种做法，其实就是利用业主身份的人士组成的“委员会”，管理业主群体的“以汉治汉”的管理模式。这个委员会中各个委员的产生，与中国所有的居民委员会委员的产生过程如出一辙——候选人由政府挑选和确认，经过“选举”流程，最后被政府登记（委任）。所以仅仅是从名义上冠以“业主”或“居民”而已，实际主导者还是政府。

立法轨迹

由于业主身份的委员们毕竟更关心小区楼宇、设备、环境的管理这些价值因素，很难随时与政府愿望保持高度一致，这便导致业主管理委员会的“异化”——“我的财产我做主”的愿望便越来越强烈。

但这时的“我”是相对政府而言，主要是管委会几个业主身份的委员，不再愿意由政府有关部门做主而顽强地尝试自己做主。但这个阶段，仍然是业主中的精英分子觉醒和有强烈做主愿望的阶段。

时至2002年10月份，国务院法制办分别在《人民日报》和《法制日报》上公布了《物业管理条例》的草案全文，面向社会公开征求意见。它不仅是中国第一个全国性的物业管理条例，同时也是中国第一部面向社会公开征求意见的行政法规。

此时，商品房制度在中国已经走过了20个年头，期间积累了大量的业主群体。仅一个多月时间，就整理出大小修改意见4000多条。这些修改意见中，有近一半被吸收采纳，从此也树立了中国公民参与立法的里程碑。

立法者们在过去10多年也看到，“业主管理委员会”等少数业主精英组成的小团体，很容易反过来侵犯业主利益甚至腐败和滥权，便在这部行政法规中确立了以业主和业主大会为组织核心，业主委员会仅仅为“执行机构”的组织模式，取代了以业主管理委员会或业主委员会为核心的业主组织模式。此外，业主组织活动监管模式也从由政府操办，变成了由居民委员会“监督”和“指导”。

随后，经大量业主公民参与意见的《中华人民共和国物权法》的出台，更加扩大了业主组织的自主地位。以国家最高阶位的法律地位，确定了业主可以决定包括“自行管理”和“聘请其他经理人”的物业管理模式，终结了《物业管理条例》只能由物业服务企业管理小区的行业垄断状态;立法确立业主大会、业委会可以成为业主诉讼的对象，从而给业主提供了一条法律程序化的救济渠道，从而实现对业主组织侵犯业主利益的威慑作用;立法还明确了政府对业主组织建设的服务职责，即从《物业管理条例》的“监督”“指导”转为“指导和协助”。

至此，中国住宅小区业主权利的立法和组织立法，除了业主组织在民商事活动中的法律地位的行政配套法规外，基本上已经完成。

“业委会”困境

法律环境似乎基本保障了业主组织的设立和运转，各地业主组织建设的困难程度也越来越低，政府、发展商、物业服务企业阻碍业主组织的个案也越来越少。特别如北京市在2010年推出的《物业管理办法》及相关配套文件，确立了发展商承担前期物业管理责任，即没有建立业主组织并向业主组织交接物业共用部分前，建设单位不得向业主收取物业服务费。甚至在2011年9月，北京市住建委、民政局、社会办联合下发《关于推进住宅区业主大会建设的意见》，计划到“十二五”期末，北京市争取实现有物业管理的住宅区业主大会全覆盖。

但是，这些法律、法规和政策的宽松甚至推动，并未使业主组织数量发生飞跃的变化。截至2013年9月的北京市建委官方统计数字，北京市只有956个小区建立了业主组织，占全市小区总数的26.56%，甚至还低于2011年有关新闻报道的数字，当年这一比例为28.3%！

究其原因，当然是多方面的。业主组织领袖们普遍认为，原因主要是政府中抵制业主自治的公务员和一些发展商、物业公司利益驱动导致;一些研究法律的人士认为，中国法律对业主组织建立的门槛过高，直接阻碍了业主组织的建立。

15年以来，本人从亲自参与组建和运行本人所在商品房小区的业主组织，到先后协助全国范围近百个小区业主组织的建设，认为更主要的原因来自业主群体自身。

业主组织与政府、军队、学校等组织性质完全不同，前者是“自组织”而后者是“他组织”。中国几千年的历史中，只有当饥饿或群体感染愤怒到极端严重的情况下，才会产生如农会等自组织。除了宗教之外，极少有和平状态的自组织活动。解放以后，每个人都生活在他组织当中，使得国民的自组织能力丧失殆尽。

在已经建立业主组织的小区中，绝大多数个案的组织动力都来自外部——发展商造成的普遍房屋质量问题，或物业服务企业管理水平普遍严重下降。这就应了中国的成语：多难兴邦。只有在灾难的情况下，民众才被激励起来，一哄而起。而一旦和平了，则一哄而散。

抛开组织的对外侵略目的，仅从组织对内的作用分析，则在中国民众看来，组织的作用只是用来抵抗已经或立即到来的灾难;但在西方民众的观念中，组织的作用则是防御那些未知的、但可能随时发生的小风险以免酿成大灾难。这种文化的差异，自然就导致中国的业主群体的行为模式，只要自己还能忍受，就弯腰承受，内心想着“天塌下来有大个顶着”。

这种观念带来了另外一个现象，就是即便外力迫使组织产生，也是少数组织领袖成为既得利益者，要么当官，要么发财。而多数人只是为他们做嫁衣、做筹码、当炮灰。业主委员会委员的腐败和滥权现象，就是这种文化的反映。它反过来更严重地教训着有一丁点组织热情的个体，使他们望而却步。这就使得组织建立和维系更加困难，需要更深重的压迫和更持久的积累才能组织起反抗。

不参与，是中国国民在公共事务中表现出的文化特征，也是历史上几乎所有参与者一般都无好下场的反映。“出头的椽子先烂”“枪打出头鸟”等谚语，时时深刻地提醒着每个中国人。经济体制改革开放后，“撑死胆大的、饿死胆小的”这种另一极端的唯利是图的冒险精神，也刺激了一些人为自己的利益或为群体的利益而奋斗。

成长的周期

那么，中国业主组织的前景到底如何呢？下图也许能够清晰地描绘出一些前景。

图中描述的是在不同的周期：

无组织的业主群体内部的组织动力（向上）与外部负面压力（向下）的关系，它导致业主组织建立的可能。

形成组织后的业主群体，内部的负面（成员的不参与、腐败等）与外部负面压力（均向下）和内部组织动力（向上）之间的关系，当负面压力过大时则导致组织逐步涣散直至散伙。

第一阶段，是孕育期。业主群体逐渐形成，发展商、物业服务企业对业主侵权的机会最大，往往侵权行为也最严重。这个时候，被压抑的业主们便爆发出组织起来的动力并最终组织起来。

第二阶段，是婴儿期。组织起来的业主们，具有了抵抗外部压力的能力，使得外部压力减小。但内部治理能力的压力（如无法提高业主们的参与热情和不能防止腐败等），又逐步瓦解组织自身。

第三阶段，是成长阶段的睡眠期。再次陷入无组织的业主群体，尽管不用被组织自身的内部管理问题所困扰，但外部压力自然会越来越大，直至再次刺激业主组织动力，使得业主们再次组织起来。

第四阶段，是成长阶段的觉醒期。再次组织起来的业主们，一般会总结上次组织治理中的经验和教训，找到解决自身问题的方法、对策。令组织能正常运转较长的时间。

第三、第四阶段也许会重复几次，但每次都不是与前次简单地复制而是自主治理水平能力的逐渐提高。

最后达到的阶段就是组织的成年期，随着全国成千上万不同小区业主组织对相同或类似问题（业主冷漠、领袖腐败）解决方案的互相学习，随着国家对相关瓶颈问题的立法对策的完善，最终业主群体会普遍地以组织的形式常态化存在。尽管组织治理过程中的内部压力永远都会伴随组织自身，但业主们已经找到了解决这些负面压力的办法，可以在这种压力不至于令组织涣散时，就令其终结。

用于对付业主们冷漠的办法主要有：国家法治大环境的改善;邻里间友爱、互助观念的逐步加强;降低参与（例如投票、开会等）的难度和技术门槛，将目前动辄几千户业主的小区降低至合理的300户左右;从竞争为社区服务转向抽签轮流为社区服务制度的创立和运用，也会随着社会经济发展产生人们智慧的其他结晶，不断激发业主们的参与热情。

用于对付业主领袖们滥权、腐败的办法主要有：建立监督机制;保障每个业主监督权利的行使;建立对领袖罢免相对容易的机制;随着经济社会的发展，富有创造力的人们还会建立我们现在还不能想象到的其他各种机制。

伴随着建筑物自身的寿命导致其价值的降低，业主组织也自然会到老年期，甚至业主组织随建筑物的报废而寿终正寝。但业主组织的最重要作用，其实就是通过向组织成员筹集资金，对大厦进行维护，以使其尽可能延长大厦本身的寿命，即保护每个业主的财富价值。

当然，即便在公民自主治理为立国之本的美国，也并不是所有的业主群体都能很好地组织起来和正常运转。好比谁都知道一把筷子不容易被折断，但没有外部力量，一堆筷子并不会自动地成为一把！因此，政府对业主组织的指导和协助，是提高社区“自稳定”机制的重要“外部力量”。业主组织自我运转得越好，对侵权的随时自救能力就越大，侵权方就越收敛，冲突就越少产生，居民生活就越安逸，社区就越和谐，就越不需要政府的干预和操心。来自每个社区的 “自稳定”“自和谐”等 “自适应”力量，就将成为社区乃至社会的主要力量。稳定，就不再是政府的工作目标，而是社会、社区、公民们的自我诉求。其实，那一天并不遥远，只要我们开始做起，只要我们相信群体内部的力量会被外部力量激发起来这种自然规律，只要我们有一点社会责任感地去注意呵护、培养业主群体中的自组织力量的成长，这一天就会更快地到来。

一位前中国领导人说过：“我一直认为，这是一个循序渐进的过程。但是要相信，群众能管好一个村，也能管好一个乡，也能管好一个县，这需要一个过程。”我在后面加一句：也能自己管理好自己的社区。

（作者为知名物业管理专家）