国内外生态公益林效益补偿制度研究综述

李军

摘 要：实行生态公益林生态效益补偿制度是生产实践的迫切需求，是弥补补偿资金严重不足的重要渠道，也是实施公益林体系建设的核心所在。文章借鉴发达国家生态公益林效益补偿经验和我国部分省份生态公益林效益补偿实践进行论述，以期为其他国家和地区的生态公益林补偿制度的建设和完善提供理论和实践支持。

关键词：生态公益林 效益补偿 研究综述

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）12（a）-0151-02

目前，生态公益林效益补偿既是世界林业发展和改革面临的热点和难点问题，又是生态林补偿体系研究的重点，虽然国内外对生态公益林效益进行了各种补偿机制的研究，但至今仍未形成一个较为公认的标准。文章综合国内外公益林的研究进展情况，以期为其他国家和地区的生态公益林补偿制度建设和完善提供理论和实践支持。

1 发达国家生态公益林效益补偿经验

1.1 政府投入对林业的扶持

发达国家由于经济发展水平较高，常把公益林看作是公共资产。因此，部分国家实行由政府财政全额拨款、林业补贴、减免公益林相关税收等优惠扶持政策。如美国由“政府购买生态效益、提供补偿资金”进而提高生态效益。英国、法国国有林收入不上缴国库，而是统一作为培育林木的基金，资金不足部分由政府予以拨款或优惠贷款。

1.2 对非国有林，政府通过对林业的补贴进行森林生态效益补偿

林业发达国家都重视对森林生态环境的投入，政府对林业的补贴进行森林生态效益补偿。爱尔兰从2007年起实行了造林补贴和奖励方案，农民和非农民都是造林补贴对象，75%的补贴于造林后支付，其余的则在造林4年后支付。法国设有国家森林基金，通过团体直接投资、建立特别用途税及发行专门债券等方式拓宽了林业资金来源渠道。芬兰对营林、森林道路建设及低产林改造提供低息贷款，由财政贴息。日本的“绿色羽毛基金”也为私有林建设提供资金支持。

1.3 減少森林的相关税收

发达国家还在积极探索通过减、免、退等相关税收政策，补偿森林生态效益，增加林业投入，激励林农保护公益林。瑞典是最早征收生态税的国家之一，规定对煤炭、天然气、汽油、航空业等征收碳税，对其他破坏生态的行为也实行征税制度。哥斯达黎加则规定从化石燃料中上缴的全部税收必须汇入生态效益补偿资金。巴西通过生态增值税实施森林生态效益补偿，截至2012年，共有7个州贯彻了生态增值税制度。

1.4 对森林生态效益直接受益的部门征收补偿费

为了实现资源的合理配置，实现森林的可持续发展以及生态环境改善，需要对森林生态效益的部门征收补偿费，实现森林生态效益作为公共产品本身的价值。国外研究动态对森林生态效益的部门征收补偿费，是改善日益恶化生态状况的明智做法。在加拿大，森林公园、植物园、狩猎场、自然保护区等以森林为主体的旅游部门，必须在其门票收入中提取一定比例补偿费给育林部门，来实现生态效益补偿。

1.5 实现生态效益补偿制度化、法律化

森林效益补偿理论及制度起源于欧洲，随后在世界范围得到广泛应用，许多经济发达国家同时也是林业发达的国家，它们通过长期立法实践形成了相对较为成熟、完善的森林效益补偿体制。日本在实行生态补偿方面在亚洲国家中是最早的。德国1975年颁布了《联邦保护和发展森林法》，确立了森林多效益永续利用的原则。在欧盟成员国中，政府与农场主签订补偿合同，通常为30（含）年以上。这样，就把补偿的标准、方式等以法律的形式确定了下来，增强了政策的稳定性和可操作性，进而影响农场主是种树还是种庄稼的选择。

1.6 引入市场机制对生态效益进行补偿

国外积极引入市场机制，对生态效益进行补偿。如美国将市场机制和竞争机制引入了退耕还林项目中，政府以购买生态效益的方式，向那些参加退耕还林工程的农民提供资金，以补偿他们因放弃农耕而所承担的机会，成本约占农民所需成本的50%～75%，合同期10～15年。芬兰于2002年开始实行了旨在多生物性价值给予经济补偿的方案。哥斯达黎加是森林生态效益市场补偿较为成功的国家之一，除补偿资金主要来自化石燃料税收外，还通过与私有企业签订协议、碳补贸易、发行债券和票据等获得补偿资金。实践证明，上述补偿措施为生态公益林的建设提供了资金来源，促进了生态公益林的发展，对于生态环境的改善起到重要作用。

2 国内生态公益林效益补偿现状

2.1 国内生态公益林补偿制度发展历程

第八次全国森林资源清查结果显示：全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，森林蓄积151.37亿m3。其中，公益林面积1.16亿公顷，占56%。森林资源总量继续位居世界前列，森林面积位居世界第5位，森林蓄积位居世界第6位。2014年2月26日，习近平总书记在国家林业局报送的《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上做出重要批示。这也预示着，我国持续加强生态建设将是长期任务，拥有强大的内外动力。要全面深化林业改革，提升森林质量，增强森林生态功能，需要加快国家、地方生态补偿条例的制定与实施，整合生态补偿制度与措施，提升生态补偿对生态安全格局构建、生态环境保护和区域的可持续发展。

2.2 不同省份的生态公益林补偿制度情况

江西省是我国南方重点林业省之一，2001年被列为森林生态效益补助资金试点省份，截止到2013年4月，全省纳入国家、省级补偿范围的生态公益林面积达340万公顷，补偿标准为17.5元/亩/年，远远高于中央国有林、集体林补偿标准。目前，江西省森林覆盖率为60.01%，森林面积1 002万公顷，公益林占43.26%，面积为433.4万公顷。

福建省是全国最早提出生态省建设的省份之一，也是全国森林覆盖率最高的省份，森林覆盖率为65.95%，森林面积801万公顷，公益林占29.93%，面积为239.73万公顷。从2013年起，福建省级以上生态公益林补偿金达7.3亿元，补助标准提高至每年每亩17元。2014年，福州市森林生态效益补偿标准在国家下达每亩每年17元标准的基础上再增加2元，达到每亩每年19元。

2013年，国家下达贵州省中央财政森林生态效益补偿基金2.4亿元，专门用于补偿今年集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高后的部分。提高补偿标准后，权属为集体和个人的国家级公益林的中央财政森林生态效益的补偿标准为每年每亩15元，比原来提高5元；权属为国有的国家级公益林仍为每年每亩5元。2014年，贵州省森林覆盖率为37.09%，森林面积653万公顷，公益林占68.34%，面积达446.26万公顷。

广东省林业厅于2014年6月4日发布的《2013年广东省林业生态状况公报》显示，以生态景观林带、森林碳汇、森林进城围城、乡村绿化美化四大重点林业生态工程为重点的新一轮绿化广东大行动全面推进，截至2013年底，全省森林面积达984.90万公顷，比上年增长11.15万公顷；森林蓄积量达52 424.67万m3，比上年增长3 220.59万m3；森林覆盖率达58.2%，比上年增长0.5%。林业总产值达5 595亿元，位居全国第一；生态效益总值为12 062.8亿元；森林生态指数为0.768，全省森林状况综合指数为0.738 5，处于“中等偏上”水平。并于2014年6月5日首次提出构建“一屏、一带、两廊、多核”的区域生态安全格局，率先建设珠三角森林城市群。

广东省高度重视生态建设和林业工作，积极探索林业分类经营改革之路，于1999年在全国率先实施了公益林效益补偿制度。截至2014年6月17日，全省基本建立起了规范完善的生态公益林补偿和建设体系，共界定国家级和省级公益林414.33万公顷，占全省国土面积的23.08%，林业用地面积的37.8%，其中国家级公益林150万公顷。计划于2015年前全省新增生态公益林66.67万公顷，达到481万公顷，2017年前达到533.33万公顷，届时将达到占林地面积的50%左右。

广州市一直高度重视生态公益林分类补偿工作，制定了《关于印发2012—2016年期间提高生态公益林补偿标准和完善管理机制工作方案的通知》，在全省率先实施了分类补偿制度，并完善了县区的配套资金，如白云区对国家级森林公园、省级自然保护区范围内的生态公益林（重点区位（Ⅰ级）），损失性补偿标准为80元∕亩/年，明显高于全国水平。

3 结语

综合国内外情况，政府给予财政拨款和林业补贴是实施补偿的物质基础；減免公益林相关税收等优惠扶持政策是实施补偿的有力支持；向森林生态效益直接受益的部门征收补偿费是实施补偿的重中之重；建立健全生态效益补偿法律体系是实施补偿的制度前提；引入了市场机制是生态效益补偿的有力补充。以上措施可以拓宽生态公益林资金的来源渠道，保证公益林体系建设，但因我国经济发展水平不高，国家财政对林业的投入有限，所以对资金补偿应根据生态区位有所侧重。同时，在国家财政允许的前提下提高对林业投资和补偿标准，有利于公益林的可持续经营。

参考文献

[1] 崔君君.中国森林生态效益补偿制度研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2012.

[2] 费世民，彭镇华，周金星，等.关于森林生态效益补偿问题的探讨[J].林业科学，2004，40（4）：171-179.

[3] 白若艳.我国森林生态效益补偿法律制度研究[D].太原：山西财经大学，2013.

[4] 黄李煌.福建省公益林生态补偿标准体系研究[D].福州：福建农林大学，2012.

[5] 国家森林资源清查——第八次全国森林资源清查[EB/OL].中国林业网（2014-02-26）http：//www.forestry.gov.cn.

[6] 魏本貌.江西提高生态公益林补偿标准[N].人民日报，2013-04-15.

[7] 方炜杭.2013年福建新增省级以上生态公益林补偿金2.14亿元[N].福建日报，2014-02-16.

[8] 李建辉.福州：近亿元资金补偿生态公益林[N].福建日报，2014-05-22.