公共产品视角下的旅游职教集团运行模式探析

胡爱清++梁悦

作者简介：胡爱清（1969-），男，苗族，湖南绥宁人，广东农工商职业技术学院讲师，研究方向：旅游职业教育。梁悦，（1961-），女，汉族，广西百色人，广东农工商职业技术学院教授，研究方向：旅游教育。

【摘要】随着我国高等职业教育教学改革的不断深入，旅游职教集团作为整合区域旅游教育资源的重要手段，有效地促进了区域竞争实力的提升。但目前旅游职教集团也面临发展方向模糊、资源整合优势欠缺的突出问题。本文以广东旅游职教集团为案例，通过调查分析该职教集团运作过程所出现的问题，提出将旅游职教集团建成区域旅游教育公共服务平台的思路，即师资共享平台、学生实习平台、校企实训平台、创新研究平台、人才供需平台和导游技能资源库为内容的“五台一库”公共平台，集团核心主体发挥创建和提供平台服务功能，主动整合优势旅游资源，发挥优势互补、资源共享的协同培育人才作用。

【关键词】 旅游职教集团；公共服务平台；公共产品理论

doi：10.3969/j.issn.1007-0087.2014.03.005

自20世纪90年代以来，我国组建职业教育集团的实践开始起步，到今天初具规模，已建成500多家各种类型的职教集团，涵盖各个专业领域，促进了职业教育资源的有效整合和职业教育的做大做强。教育部同时也出台了一系列政策鼓励各地区成立职业教育集团，2009年教育部出台《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，提出“职业教育应该从当地经济社会发展的实际出发，积极探索推动职业院校资源整合、重组和共享，以专业和行业为纽带，以骨干示范性职业院校为核心，以相关职业院校为成员，联合行业、企业、事业单位以及其它相关组织组建各种类型职业教育集团，实现学校、企业、行业和区域之间的资源共享、优势互补和共同发展[1]”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》再次明确提出，“职业教育办学模式需要进行改革，推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业、企业参与办学的机制[2]”。2011年教育部实施《关于推进高等职业教育改革创新、引领职业教育科学发展的若干意见》，要求“创新办学体制，鼓励地方政府和行业共建高等职业学校，探索行业（企业）与高等职业学校、中等职业学校组建职业教育集团，发挥各自在产业规划、经费筹措、先进技术应用、兼职教师选聘、实习实训基地建设和学生就业等方面的优势，形成政府、行业、企业、学校各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制[3]”。

从旅游职业教育改革实践看，建立旅游教育集团已成为区域发展的迫切需要。根据2012年中国旅游业统计公报，我国共有24944家旅行社，全国旅行社直接从业人员31.8万人；旅游院校2236所，在校生总人数106.3万[4]，国际旅游业的快速发展，对国际化旅游人才培育的质量和数量提出了更高要求，通过建设以旅游职教集团为核心的资源整合平台，有助于将碎片化的教育资源整合成规模化、集约化的区域旅游发展优势，提升区域旅游竞争实力，形成协同共育国际化旅游人才的良性发展态势。

一、当前旅游职业教育集团的发展困境

广东省职教集团最早以2004年惠州商校职教集团成立为标志，到2014年为止全省职教集团数量已达39个，拉动2000多家行业企业和职业院校深度合作[5]。目前广东省旅游职业教育集团共2所，包括广州旅游商业职业教育集团（由广州市旅游商业职业技术学校创办）、广东旅游职业教育集团（由广东省旅游职业技术学校创办），分别成立于2011和2012年，虽然成立时间短但合作初具成效，已与100多家旅游企业签订了合作协议，满足了学生校外实习的需求，也保证了旅游企业旺季人才供应，笔者针对以上两家旅游职教集团进行了访谈和调研，认为目前旅游职教集团存在以下问题：

（一）集团重复建设未形成合力

目前旅游职教集团建设仍没有脱离行政指令的束缚，旅游院校在建设职教集团时更多考虑自身利益和发展诉求，而没有从整体考虑，出现区域内重复建设旅游职教集团现象。广东旅游职教集团和广州旅游商业职教集团都位于广州市内，两所学校均以旅游教育作为主打品牌，同时开设有旅游服务与管理和中餐烹饪等专业，同属省市旅游局行政领导，具有资源整合的良好优势，但目前这两所学校却各挂招牌，分别成立两家性质几乎相同的旅游职业集团，造成资源的分散浪费，并没有形成区域旅游教育整合的优势。

（二）集团内成员合作层次低

目前两所旅游职业集团招牌和内核均出现“两张皮”现象，广东省旅游职教集团包含100多家企业，除旅游企业外，同时还包含学前教育、财务会计、电子商务、航空及高铁服务等专业所指向的实习企业；广州市旅游商业职教集团成员单位超过150家，除旅游企业以外，同时包含电子商务、动漫设计、传媒技术、美容美发与形象设计专业所对应的实习企业，形成一个招牌笼百家企业现象，并没有发挥引领区域旅游发展的作用，仅适合集团主体院校的发展需求。

通过调查和访谈，目前职教集团合作仅限于学生校外实习和就业需求合作，课程开发和人才培养、教师进修等合作仅落实于合作章程的文字表述，并没有体现实质性合作成效，校企合作办学的发展目标难以达成，更难实现资源融通共享的合作局面。

根据调查，大多数旅游企业管理人员和院校教师认为旅游职教集团的成立只是学校领导为了附和政策要求而采取的权宜之策，一旦政策有变，旅游职教集团就可能会烟消云散。目前成立的一些职业教育集团大都有名无实，仅仅邀请几家企业、院校、行业和政府部门挂牌宣告成立，但合作事宜并没有达成共识，集团成员对集团的认可度低，有些甚至是被动参与，双方根本没有开展过合作，或者早就停止了合作。

从广东省旅游职教集团的运作成效看，其改革重点应该是如何形成集团凝聚力，形成各方合作办学的集体行动，笔者认为，将旅游职教集团建设成为服务区域旅游业发展的公共平台，整合省旅游局、旅游协会、旅游企业和旅游院校教育资源，由主体院校或企业建立并提供公共旅游教育服务，实现融通共享的目标，是有效实现集团合作办学的有效途径。

二、公共产品理论的概述

随着经济的发展，人们对公共产品的需求不断增加，尤其是满足政府、企业、行业和旅游院校人才培养的公共产品供给明显不足，如何建立满足区域经济发展和人才培育所共需的公共产品，也成为经济学、社会学和政治学研究的重要内容。

早在1739年，英国思想家大卫·休谟在《人性论》一书中提出，某些对每个人都有益的事情，却不能由个人来完成，而只能通过集体行动来完成。他认为，对于由大家共同消费的物品单纯依靠个人无法达到公共利益的最大化，只有通过政府才能解决这一问题[6]。著名经济学家保罗·萨缪尔森给出了公共产品的经典定义，认为公共产品是每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品[7]。

公共产品相对于私人产品而言，强调其公共性和公益性，其中公共性是公共产品理论的基础和核心。从本质上说，公共产品具有三种属性，即非排他性、非竞争性和非分割性[8]，非排他性是指公共产品的公共性特点，体现于无法排除不付费的行为体的消费行为；非竞争性是指某一行为体的消费不会造成他人对公共产品消费数量的减少；非分割性是指产品必须统一建构、统一提供，无法分割出售。公共产品的消费特点容易导致搭便车行为，即总有人受益不付出，或付出远远低于收益。搭便车现象的存在将使得公共产品的供给存在成本问题，导致供给不足。

美国学者曼瑟尔·奥尔森认为，由于搭便车行为的存在，理性、自利的个人一般不会为争取集体利益做贡献，在人数众多的大集团里，很难解决通过协商如何分担集体行动成本的问题。希望别人都去努力而自己坐享其成作为理性人的本性，这也正是搭便车的行为。“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能受益，但他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益[9]。”一个集团要形成集体行动，必须具备两个基本条件：一是集体成员利益的不对称性，当个别成员从集体行动里得到的利益比其他人多，他为集体行动做贡献的动力越大；二是选择性激励的存在，也就是赏罚分明，采取有效的奖励或惩罚措施保障集体行动的进行。

在如何提供公共产品的理论研究中存在三种观点：一是政府供给论，政府供给管理的责任就在于提供公共产品以服务社会；二是集团机制论，当集团内部各方相互交流发展到形成相互依赖的关系时，可以通过建立有效的合作机制来管理这种关系，从而促进集团利益的实现；三是社会建构论，集团内部提供公共产品的过程是各方相互认识到该产品能够为各方带来长远或近期的利益，各方相互以合作者身份而非竞争者身份共同生产公共产品从而实现集体利益。

三、从公共产品的视角分析职教集团内涵

职教集团运作基础在于其明晰的内涵。北京教育科学研究院高卫东博士认为，“职教集团是指由若干具有独立法人资格的职业学校及相关企事业单位以契约或资产为连接纽带而组成的职业教育办学联合体。作为教育联合体，不以盈利为目的，不具备法人资格，集团核心学校发挥主导、示范、辐射作用，其他单位分工合作，共同开展教学、科研和相关服务活动。”[10]

华东师范大学职教与成教研究所匡瑛、石伟平提出，“职业教育集团化的基本内涵表现为：通过各种形式、多元主体的联盟，借助规模效应、资源优化、品牌效应和对口效应，从而实现人才培养的高质量和集约化、集团实力的提升，同时使得联盟各方利益共赢、共同发展，其核心目标在于加强人才技能机构的合理化，确保个体的终身发展。”[11]

江苏省教育科学研究院马成荣博士认为，“职教集团是职业院校、行业协会以及其他社会力量既自主独立又相互联系的要素组合，形成院校之间、校企之间互补性的横向连接和人才培养链上的纵向联结，是建立在自愿基础上的自由联合体、有着明确分工的功能集合体和基于共同理想的利益共同体。”[12]

从以上学者对职教集团的理解，可以分别概括为“职业教育办学联合体”、“规模化人才培养联盟”和“自由联合、功能集合和共同利益联合体”，强调集团内部各成员间集体合作办学的本质特征。

笔者认为，职业教育集团并不具备职业教育办学联合体的组织架构，内部松散的联系机制很难成为规模化人才培育联合体，集团内部缺乏明确的分工，很难采取制度性章程约束集团成员，这也是由于职教集团形成的自愿性和集团成员的独立性所导致。

职教集团的运作并不完全表现为理性系统的运作方式，职教集团并非具备高度专门化和高度协作的结构，集团运作并不具有明确的目标，院校、企业、行业和政府参与集团运作的目标并不一致，有些企业参与集团合作仅仅在于满足旺季对临时用工的大量需求。

职教集团作为一个开放的系统，依赖于与外界的人员、资源和信息的交换，外部环境决定、支撑和渗透着组织。集团内部的参与个体拥有多重身份和归属，他们根据讨价还价的结果决定加入还是离开，决定是否保持与组织现有的交换，选择保持这种合作关系还是终止这种关系哪种更有好处。职教集团内部所有成员并非拥有共同目标，职教集团的主要任务就是谈判、联络感情和建构共同的合作利益，以应对参与者主动合作或消极隐退的问题。“组织是一种利益与团体的联盟，每个加盟者都有自己的偏好与目标，都试图通过与其他加盟者的互动获得某些东西。这些同盟并不坚持一致的共同目标，而是不断改变自己的目标和活动领域以适应新的利益诉求，甚至放弃同盟。”[13]

从开放系统的角度理解职教集团的内涵，职教集团是指由集团核心主体所构建的一种公共资源合作平台，包括职业院校、企事业单位、行业和政府机构根据自身利益自主选择加入集团和利用集团资源，核心主体需要通过协商与建构不断创新平台资源，保障集体成员的利益共享和资源整合。

作为公共平台的旅游职教集团具有以下特点：

1.集团平台的公共性，维护职教集团运作的核心主体发挥建构平台和整合公共资源的作用，集团平台发挥整合资源和融通共享的作用，参与各方平等使用集团平台；

2.集团成员交互性，参与成员利用集团平台进行资源的交互使用，形成优势互补和资源共享，建立培训团队、实习场所、实训场地、行业标准、人才需求等项目的共享平台；

3.集团运作的协商性，参与成员在资源整合与优势互补进程中，通过协商方式形成双方受益的合作方式。

四、作为公共服务平台的旅游职教集团的运行模式

从职教集团开放系统角度建构其运行模式，以建立职业教育集团这一公共平台形式实现职业教育资源共享、结构优化和功能扩展的目的，也是形成统一的职业教育服务市场的一种组织形式。建立旅游职教集团的目标是为中高职旅游院校、旅游企事业单位和行业及政府部门建立可供利用的资源平台，能够利用集团形式汇聚各方资源，达到整合、共享和融通的目的。

1.旅游职教集团建设目的

区域国际旅游业的快速发展，形成对高素质国际化旅游人才需求的极大压力，旅游主管机构需要不断提升国际旅行社涉外服务能力，尤其是涉外导游的国际对接、交流和沟通能力，这也是形成区域旅游品牌的关键；国际旅游企业需要增强企业的旅游竞争力，从价格竞争走向内涵式发展的人才服务能力竞争，这更需要职业院校为企业融入新的血液，增强企业服务竞争能力；从行业的发展趋势看，紧跟国际旅游业发展的步伐，建立行业服务规范和能力测评，为企业提供技术和培训支持，是国际旅游行业作用的重要体现；从旅游院校的职业教育改革方向看，增强旅游专业学生实践能力，不断加强学生社会能力和学习能力，通过校企合作帮助学生获得岗位动手能力，成为旅游院校建设职教集团的激励因素。

旅游职教集团建设的目的就在于整合区域内碎片化的国际化旅游教育资源，将分散的、自成体系的旅游教育资源通过职教集团这一公共平台加以整合，形成师资共享平台、学生实习平台、校企实训平台、创新研究平台、人才供需平台和导游技能资源库，即“五台一库”资源整合公共平台。

2.旅游职教集团的“五台一库”公共平台建设机制

旅游职教集团作为公共服务平台，具有社会服务和协同创新特点，其建设机制包括：

（1）集团建设主体。以旅游院校为建设主体，这也是旅游院校社会服务特性决定。企业难以成为集团建设主体，难以发挥整合区域旅游资源的主导性作用，这是由于其逐利的特点所限制，企业选择搭便车方式以降低企业人力资源建设成本；行业机构依赖社会力量生存，不具备独立的资金支持和集团运作能力；省旅游局作为政府部门，更多发挥建设性指导作用，由于政府机构本身特点，难以发挥集团运作的主体性作用。

（2）集团“五台一库”社会服务功能建设。建设师资共享平台、学生实习平台、校企实训平台、创新研究平台、人才供需平台和导游技能资源库。集团成立的目的在于整合区域旅游教育资源，包括师资共享和科研创新进行团队化人才队伍建设；学生实习和校企共训为基础的基地建设；人才需求和技能培训资源库为基础的网上平台建设，实现包括人员、基础和信息三者的整合和交流，为旅游院校、行业、旅游企业和省旅游局等集团成员提供便利的公共服务平台资源，共同开展人员培训、实习实训、科研创新、人才需求和职业技能资源库学习等活动，将公共服务平台建设成为协同发展平台、资源共享平台，极大节省了资源开发成本，利用区域内共享资源，如国际旅行社可以邀请知名大学教授授课，旅游院校也可以邀请旅行社知名导游来校指导学生实践。常态化的薪酬机制和频繁的人才交流；固定而不断扩展的实习基地和实训场所为企业培训和学生实习提供了良好的岗位技能实践契机；人才需求和技能资源库平台，也为企业、行业、旅游院校和省旅游局提供了人才培养、人才招聘、自主学习的公共服务平台；科研创新以及协商沟通平台的建设有效地汇聚了区域高素质科研创新团队，通过协商沟通和联络形成良性互动，不断优化平台建设和合作内容，保证“五台一库”公共平台的高质量、强生命力。

（3）集团公共平台激励机制建设。集团公共平台的建设，需要前期的资金投入和持续的维护成本，完全由旅游院校承担集团公共平台建设成本，难以保证公共平台服务的可持续性。从奥尔森的集体行动理论看，选择性激励的存在是集团内形成集体行动的保障，因此，建立公共平台使用的收费制度，如省旅游局、企业、行业甚至旅游院校的人员培训，由集团提供一揽子培训服务，包括培训师队伍、培训资料包、培训场所等服务全部由集团完成，实现一揽子收费；旅游人才信息发布实行注册收费制，按照发布信息的次数进行适当收费，以分担公共平台建设的成本支出和持续投入。

（4）集团公共平台建设的保障机制。集团公共平台建设应遵循市场化运作规律，甚至可以把核心平台采取承包方式让外包企业进行市场化管理，如职业技能培训平台采取市场化运作形式，以保障培训质量和培训水平；同时更需要遵循社会服务化规律，应该将“五台一库”的公共平台建成区域共享的资源整合和融通平台，形成技能培训、实习实训、协商沟通、人才供需、科研创新常态化合作机制，旅游院校应发挥主体引导和协同创新的关键作用，保障公共平台不会被市场化所吞噬。

五、总结

旅游职教集团从发展过程看，是一个逐步完善的过程。将旅游职教集团建设成为公共服务平台，体现了职教集团发展的阶段性和社会建构性特点。

1.旅游职业教育集团发展的阶段性特点

职教集团合作办学并不是一蹴而就的事情，需要经过漫长的发展阶段，同时还需要合作各方具有强烈的合作意愿。美国学者凯瑟琳·西伦考察了德国、英国、美国和日本四国的职业技能培训体系的发展过程，“德国职业技能培训并不是完整一块一下子被全部创立起来的，而是在19世纪末发展起来的一个主干框架基础上，通过连续不断的修复完善而层层演化而成的”[14]。合作办学需要各方有一个扎实的合作基础和强烈的合作意愿，同时形成防范搭便车的保障机制，才能真正构建四方协同发展局面。因此，从目前旅游职教集团的发展过程看，建立服务于集团内部各成员的公共平台，建立资源整合的“五台一库”公共资源体系，更有利于激励企业、学校、行业和政府的合作，这也是由组织发展的过程性使然。

2.旅游职业教育集团的社会建构性特点

美国著名学者全钟虁提出了公共行政的社会建构理论，“人们是经由主体间的互动、沟通和对话来获得彼此的理解，达成共同的观点。一个组织的成员通过交流互动、对话和话语体系创造了组织的现实，他们在认知自己以及认知周围日常互动环境的基础上持续工作，它们可以在理解的基础上建构公众可供选择的问题解决方案。[15]”旅游职业教育集团作为一个新生事物，需要得到旅游企业、行业、旅游局和旅游院校的共同理解和协商，该如何建构，从哪些方面着手建设，如何承担成本和支出，达到什么效果，这些都是职教集团内部各方相互协调和对话的结果，也是人们大胆尝试的结果，因此职教集团的建设并没有一个可以遵循的道路或方案，而是要发挥集团内部的集体智慧，共同协商、对话，创造职教集团的运作现实，这种创造过程也是人们在积累以前经验的基础上不断创新的过程，因此，旅游职业教育集团化应该从集团化办学的定向思维中走出来，从容易着手的合作渠道开展集团内各方的合作，协同共育优秀人才。

我国职业教育改革正处于不断摸索进程中，职业教育集团作为职教改革的新尝试，需要不断创新，发挥职教集团整合、融通和共享的作用，服务于区域经济的发展需要。国际旅游业的快速发展，也为旅游职教集团建设提供了契机。通过将旅游职教集团建设成为区域公共服务平台，形成包括师资共享平台、学生实习平台、校企实训平台、创新研究平台、人才供需平台和导游技能资源库为核心的“五台一库”共享平台，有利于凝聚区域旅游教育资源，实现资源的融通和共享，这也是旅游职教集团协同办学模式的创新道路。旅游职教集团的建设，并不是重起炉灶，也不是建立新的教育机构，而是发挥职教集团的社会服务功能，通过为区域旅游业发展提供公共产品，建立共享利用的公共平台，促进集团成员的协同发展，协同共育优秀国际化旅游人才。

参考文献

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[15]（美）全钟虁. 公共行政的社会建构：解释与批评[M]，北京大学出版社，2008：10.

Abstract： With the profound reform of China's vocational education， tour vocational education groups， as the important tool for integrating regional tourism educational resources effectively improve regional competitiveness， while currently the groups faces prominent problems such as unclear developing aim and ineffective integrating resources. This essay analyzes the running mode problems of the two vocational tourism education groups in Guangdong Province and puts forth the idea of building the vocational tourism education groups into regional public service platform， that is， the public service platform of "Five Platforms and One Pool" including the sharing platform of teachers， students' practice platform， training platform for both schools and travel agencies， innovation research platform， talents' supply and demand platform and tour guides' resources pool for skills. The nuclear subjects of the group establish and supply the functions of the platform services， and actively integrating the advantageous tourism resources， cooperatively cultivating tourism talents by complementing members' advantages and sharing resources.

Keywords： Tourism Vocational Education Group； Public Service Platform； Public Goods Theory