加强农业综合开发，促进新型农业现代化的若干思考

计惠忠

摘 要：刚刚闭幕的中央农村工作会议提出，坚定不移走中国特色新型农业现代化道路，加快转变农业发展方式。农业综合开发以改善农业基本生产条件、提高农业综合生产能力和市场竞争力，增强农业发展后劲，增加农民收入为重要举措，首当其冲，至关重要。为此，拟就如何开展农业综合开发精细化管理，推进新型农业现代化建设，共同提升中国特色农业现代化水平这一课题展开调研思考，提出建议与对策。

关键词：农业；综合开发；新型农业现代化建设；思考

中图分类号：F303.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0029-04

新型农业现代化是以粮食优质高产为前提，以绿色生态安全、集约化标准化组织化产业化程度高为主要标志，基础设施、机械装备、服务体系、科学技术和农民素质支撑有力的农业现代化。农业综合开发的主要目标是在一定的时间里和确定的区域内，国家集中一定财力，采取综合投入、综合治理的办法，改善农业基本生产条件、提高农业综合生产能力和市场竞争力，增强农业发展后劲，增加农民收入的一项综合性重大举措；其主要内容是加强农业基础设施建设、改善农业生产条件和生态环境、培育农业特色主导产业、发展农业产业化经营和加快农业科技推广；在综合开发中要求兼顾经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一。由此可见，农业综合开发与新型农业现代化紧密相关，农业综合开发目标的实现过程，也是推进新型农业现代化建设水平的过程，两者统筹兼顾，意义不同凡响。

一、向精细化管理要效益，推动新型农业现代化建设

近年来，国家、农村集体和农民群众投入农业综合开发的款物日趋增长，尤其是公共财力投入农业综合开发的力度不断增强，以农业综合开发开发为平台的支农整合资金投入不断增多，加强农业综合开发项目与资金管理日显重要；项目管理得好与坏，直接关系到公共财政投入的效益问题；关系到生产要素的合理组合；关系到农业现代化的进程。

（一）把握事前论证立项环节，确保项目可行性和长效性

以效率为原则，注重项目可行性论证。农业综合开发财政资金投放是否符合本地农业主导产业需求，投入与产出配比是否合理，财政有偿资金投放是否安全，项目是否可行，能否切实带动当地经济发展尤其是农民增收，这些要求关键取决于项目的选择。如何选准选好项目，就需要在逐年建立项目库的基础上，对拟建项目充分进行可行性论证。例如：在农综产业化项目的选择上，既要围绕“扶大、扶优、扶强”的目标，更要做好“排队”、“摸底”、“筛选”三项工作。一是“排队”，就是掌握好本地农业龙头企业（农民专业合作社）现状、掌握已建、在建、待建意向。二是“摸底”，也是部门联动，在相关职能部门提供信息并实地调研的基础上，对示范性农业龙头企业（专业合作社）中市场前景广、带动作用强、信用程度高、财务状况好的农业经营主体，列出清单提交决策机构备案。三是“筛选”，就是专门组织由当地发改、财政、产办、审计等职能部门领导和专家参加的立项论证会，严把“准入关”，对通过论证的列入项目库，为今后申报产业化经营项目提供详实的依据。土地治理、高标准农田建设项目也同样，按轻重缓急和绩效高低进行建库、筛选、申报与立项。项目管理与规划设计者必须做好拟建项目的前后对比、绩效评价、前景预测、经济分析等工作，周密编制项目实施方案和工程设计，尤其是在资金投向上，必须针对项目区实际情况，因地制宜，科学规划，全盘考虑中长期发展需求，克服重复无效投入，确保项目功能区发挥长期效用。

（二）把握事中规范管理环节，确保工程质量和款项专用

1.严格执行工程招投标制度，提高工作透明度

建设项目工程招投标是一项阳光工程，有利于公开、公平、公正。农业综合开发资金量大，工程内容多，统一招投标不仅可以确保工程资金公平合理，而且也能促进各项工作顺利开展。县市级农发机构作为业主单位必须做好潜在投标人资格预审、标底控制、防止串标等细致而又保密的工作。有条件的地方，可统一进入公共资源交易中心开展招投标，确保工程招标规范有序、公正透明。

2.引入工程监理与审价机制，确保质量过硬、资金安全

由财政、审计和质检部门监督，通过比选办法，聘请有资质的监理单位和审价机构，开展工程质量跟踪检测，竣工结算专业审价，农发机构从中督促与检查，三者相互配合、互相牵制，从而确保工程质量过硬、资金真实合理，杜绝人为因素造成的不实，使项目资金全部用在工程上。

3.实行县级报账制和“三专”管理，确保专款专用

开设工程资金专户，按进度非现金结付工程款项；建立项目工程专账，专人进行会计核算；逐级审核，严格把关，规范报账手续。

在科技推广费和产业化无偿资金的报账环节上，必须把好四关：一是控制好资金使用范围，强化一个原则性问题；二是掌握好资金构成比例，强化一个合理性问题；三是把握好报账环节，强化一个规范性问题；四是收集好报账佐证资料，强化一个说服力问题。充分发挥科技推广和农民素质培训费在改变传统农业格局、提升农业科技含量、提高农产品附加值以及培育农民“科技兴农”意识等方面的积极作用；充分发挥产业化无偿资金在推广新产品、节能降耗、环境保护、公益设施建设等方面的作用；不断提高公共财政资金的使用效果，确保专项资金专款专用。

（三）把握事后验收审计环节，确保专项资金公开透明

1.整体项目竣工决算，接受国家审计和社会监督。首先，必须将每期在建工程的建设内容、工程中标、造价结算等，以各种形式进行公开，自觉接受各方监督；其次，每期项目整体竣工接受验收前，将工程决算和项目资金筹集、使用、管理情况，提请国家审计。这些工作必须常态化开展，确保农业综合开发项目公开、资金透明。

2.开展建后资产移交，明确管护责任。将每期土地治理、高标准农田建设等农业基础设施建设项目，在通过国家、省、市各级验收后，列出清单，移交给项目区所在地镇、村进行长效管理，发挥农业综合开发建成资产的应有效用。移交内容必须详细清楚，包括工程名称是什么、建在何处、哪一年建成、建了多少数量、花了多少钱、谁建的、原材料出自何处等内容一目了然，而且必须账实相符。这不仅是又一次很好的项目公示，而且将对建后资产日常管护、长期发挥效用产生极大的作用。

二、创新项目管理机制，促进新型农业现代化建设

立足农业综合开发项目法人负责制和县级报账制的特殊性，积极探素中介机构竞争管理、审价信息反馈和建后管护机制，有利于科学实施农业综合开发项目，促进新农村建设。

（一）探素中介机构竞争管理机制

全面引入中介机构监理农业综合开发项目的实施过程，包括项目立项评审、工程招投标、工程质量监理、单项工程审价等工作，全面委托有资质的中介机构办理，此举确保了项目的公开性、公正性、公平性和真实性，也有效地缓解了农发机构人力不足、资历不全面等矛盾，但据报刊杂志和新闻媒体相关报道，某些地方常年累月聘请同一家监理公司跟踪管理工程质量，同一家审价公司审计工程数量，可能会滋生某种“软着落”或旁技错节，而且，有部分中介机构行业自律意识不强，监管乏力，其中的人员个体素质参差不齐，致使在监理过程中出现这样那样的问题，因此，不得不引起项目单位的高度重视，基于对项目资金负责、对工程质量负责的原则，积极推行中介机构竞争管理机制，不失为更加科学、更加合理地管理农业综合开发项目的良策。不仅能促使并规范中介机构开展行业自律，又能提高农业综合开发项目科学管理水平。

（二）探素工程审价信息反馈机制

“一级法人（县市级）和三级管理（县市—镇街道—行政村）”是目前县市级农业综合开发项目和资金管理的最大特征，三者最关心的热点问题是资金的筹集配套和投入使用，作为镇、村两级，已尽了资金配套的义务后，非常想有了解具体工程实施和资金使用情况的权力，如何协调好其中的三者关系，是值得探素的一个问题。按目前状况看，在项目法人单位抽查中介机构审价结果的基础上，将每项单项工程审计结果反馈给镇、村两级，不失为协调好三者关系的良策，一者可以促使并监督中介公司更负责地开展审价工作，二者可以满足基层二级管理单位对农业综合开发项目实施情况的知情权，解除不必要的疑虑，更加有利于公开、公平和公正。

（三）建立健全工程建后管护机制

很多农村基础设施，由于重建轻管，效益发挥期不长，达不到预期设计能力，财政资金投入效用很不明显。农业综合开发田间水利工程也同样，因建后缺乏有效管理，出现了淤泥堵塞、人为或自然破损现象严重，日积月累，致使一些建造不到十年的工程已破旧不堪，难以发挥作用。如再缺乏日常管护与维修，千里之堤，也会毁于蚁穴。为了加强国家农业综合开发项目工程管护工作，提高农业综合开发财政资金使用效益，确保建成区正常运转并长期发挥效益，必须建立健全建后工程管护办法。按照“建管并重”、“谁受益，谁负责”、“以工程养工程”以及“市场手段与政府补助相结合”等原则建立管护基金、落实管护措施、实施长效管理。管护基金的筹集可采取“政府补一点、镇村配一点、群众筹一点、新建项目提一点”的办法，逐年累积，滚动使用，按绩效好坏，采取“以奖代补”的办法考核项目区，确保已建工程长期发挥应有作用，必将对今后的农业综合开发乃至新农村建设产生深远而又积极的意义。

三、突出农综开发的综合功能，提升新型农业现代化建设水平

新型农业现代化，不简单就现代农业谈现代农业，而是与新型工业化、新型城镇化相融合，有机整体，不可分割，不争资源，互促共进，协调发展；新在有力推动农业社会化大生产，从根本上提高农业劳动生产率、资源利用率和土地产出率，为新型工业化提供原料和劳动力，拓展新型城镇化的发展空间，加快现代化进程；新在通过新型城镇化发展有效减少农村人口，推进适度规模经营、集约化标准化生产，提高农业效益。充分利用新型工业化强大的技术和物质生产能力、信息化优势，为其提供有力支撑；新在为转变农业发展方式指明了方向。更加凸显粮食安全、突出农产品质量、重视综合生产能力，走数量质量效益并重之路，建可持续农业，实现社会化大生产，目标为盈仓富农、强基固本。“村庄连着的是农田，农田的尽头是村庄，居住着的是农民，农民渴望的是现代化”，农业综合开发与农业、农村、农民和新型农业现代化建设息息相关，新型农业现代化建设迫切要求，农业综合开发需要统筹兼顾，全盘考虑。

（一）从规划立项上突出综合功能

产业经营集约化、生产规模标准化、农民素质科技化是农业现代化的必然趋势，随着耕地资源日渐稀缺和农村城镇化进程的不断加剧，美丽乡村建设、农村宅基地综合整治等一系列工作已摆上了当前新农村建设的重要议事日程，村庄集聚进程的加快，农民生活用房和农村生产用房相对分离，势必牵动原有基本农田格局的调整，农田水利排灌体系肯定需要重新规划，如何集中连片、统筹规划、功能定位，高起点、大手笔，全盘考虑、统筹规划，拓展建设内容，提升新农村基础设施建设水平。如何将农村新型集镇与重点农作区有机分离，如何将庄园经济与特色农场有机融合，这些问题，值得各级政府尤其是农业和农村工作主管部门研究。

（二）从建设内容上形成综合功能

目前，各地开展了以“美丽乡村”、“森林城镇”等形式多样的新农村建设，其建设内容不外乎道路硬化、河道净化、村庄绿化、环境洁化、民居美化、干道亮化、设施配套、长效管理。而国家农业综合开发土地治理实施“水利、农业、林业、科技、其他”五大措施，水利措施涵盖了机埠泵站、排灌渠系、节水灌溉等内容；农业措施涵盖了机械平土、改良土壤、农田道路、农业机械、设施农业、良种繁育、仓库晒场等内容；林业措施涵盖了农田防护林、生态河岸、水土保持林等内容；科技措施以农民技术培训、科技示范推广、测土配方、科学施肥等为主要内容；其他措施主要以规划、勘测、设计、监理为主要内容；产业化经营项目以“扶大、扶优、扶强”为原则，扶持农业龙头企业和农民专业合作组织，其公共财政扶持资金主要用于污水处理、节能降耗、生态环保、绿色基地建设和科技推广应用。如能将两者纵深推进、取长补短、有机结合，不仅能发挥公共财力的最大效用，而且可以提升农业和农村现代化的建设水平，不仅能防止无规划无目标的重复投入，而且能使项目区农民综合受益。

（三）从整合投入上凝聚综合功能

我国是农业大国，农民占总人口的70%以上。今年中央农村工作会议强调，小康不小康，关键看老乡。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障。我们必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大强农惠农富农政策力度，始终把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好。因此，国家财政历年投入到“三农”的支出比重逐年增大，取得了显著成效，但是，由于农业基础设施薄弱，农业产业化程度不高，农民增收的长效机制未完全建立，解决农民民生问题任重道远，保证吃饭是前提，增加收入是根本，改善环境是条件，加大投入是关键。

我们可以通过财政支农资金整合，引导水利、交通、国土、农林、卫生、民政等部门资金支持农村基础设施建设，为解决农民民生问题奠定基础。只有投入雄厚的资金实力，才能“建一片、成一片，见效一片”，才能提高综合生产能力和社会公共产品的有效供给水平。

我们可以通过投融资机制创新，吸引工商企业、更多民间资本投向农业和农村，加快农村经济和社会事业发展。加大投入，是加快农村经济发展的必要条件。仅仅依靠国家财政的投入，已远远不能适应当前农业农村发展需要。农业综合开发通过扶持龙头企业，带动农民增收，鼓励富裕之后的农民自觉自愿增加投入来改善农业生产条件，真正成为投入主体、建设主体。成功经验说明，机制体制创新，能产生超乎寻常的效应，那么不妨尝试用经营城市和管理企业的理念，创新投融资机制，吸引更多民间资本，开发农村、经营农业、保障农村社会事业。

我们可以通过积极推进结构调整，加快转变发展方式，发展壮大优势产业，不断提高农业综合效益和竞争力，拓宽农民增收渠道。农业产业化程度低，农产品加工滞后，是影响农民收入增长的深层次因素。只有走产业化经营之路，大力发展优势主导产业，扶大扶优扶强，扩大基地规模，培育市场体系，才能充分开发利用农业资源，把资源优势转化为产品优势和经济优势，实现农业增产增效和农民持续增收。

我们可以通过推进生态环保建设，改善生存环境，实现农业和农村可持续发展，为解决农民民生问题创造条件。生态建设与民生改善息息相关。良好的生态环境，不仅可以为农民提供适宜的生存条件，促进乡风文明和村容整洁，提高生活质量，而且可以实现可持续发展，促进人与自然和谐，在更高层次上解决民生问题。

我们可以兼顾同步推进城镇化、扶持建立农民合作组织，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。发展现代农业的根本在于集约化，出路在于把农民从土地中解放出来。一方面，通过新型城镇化建设发展涉农产业，在城镇建立农机具合作社、农业技术推广服务站、农用物质运输站、农产品加工贸易公司等，辐射服务周边农业现代化建设，促进农业生产力水平提高；另一方面，新型城镇化建设中发展非农产业，为农业现代化建设转移出来的部分农民提供产业支撑。既可以加快土地使用权流转，将农民的经营权搞活，提高土地产出率和农民的“物权性收入”，又可以解放农村生产力，促进农民增收，让农民得到更多实惠。不仅可以优化生产要素配置，而且可以引导“种田农民”向“土地股民”和“转业市民”转变，从而实现“农业变农庄、农村像城镇、农民像市民”的美丽新农村蓝图，充分展示新型农业现代化的魅力。

总之，如何因地制宜，有机结合，加强管理，搞好农业综合开发，促进新型农业现代化建设，是当前农业和农村工作的一个重要课题，研究透彻，影响当前，意义长远。

参考文献：

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[2] 雒鹏飞.公共财政框架下农业综合开发的理性思考[J].吉林农业大学学报，2004，（2）.

[3] 韩国良.坚持科学发展观做好农业综合开发工作[J].农村财政与财务，2004，（12）.

[责任编辑 刘娇娇]