我国养老保险转移接续模式创新研究*——基于大数据技术

高端君

(重庆工商大学社会与公共管理学院，重庆，400067)

我国养老保险转移接续模式创新研究*
——基于大数据技术

高端君

(重庆工商大学社会与公共管理学院，重庆，400067)

本文通过对当前我国养老保险转移接续模式存在的问题进行系统的分析，发现其主要存在制度衔接障碍、统筹区域间利益冲突、透明度不高、便携性不够以及缴费碎片化等五大问题。而这五大问题导致最直接的结果就是保险分散、难以汇总结算，让流动劳动者不得不放弃应有的保险权利。然而，专业处理巨型数据，强调“所有数据同时处理”的大数据技术的出现，为解决以上问题提供了可能。因此，本文试图借助当今业已成熟的大数据技术，采取“技术创新倒推制度改革”的思路，改造养老保险转移接续模式，实现养老保险“一号通行、分段管理、自动结算、汇总领取”的智能化养老保险模式。

养老保险；转移接续；大数据技术；智能化

一、引言

养老保险的目的是保证人们“老有所养”，但是现行的养老保险转移接续模式，却造成大量流动劳动者，尤其是流动农民工无奈中断社保，不仅使其不能领取养老金，且极有可能连“个人账户”余额也无法支取。因此，它不仅不能成为流动劳动者的“安全网”，反而成为其负担。据国家统计局统计数据显示，截至2014年，我国流动劳动者数量高达2.45亿人，且根据孙鹃娟等[1](2011)的调查结果推算，*孙鹃娟等分别对北京、东莞和诸暨三个流入地的流动劳动者进行了调查，得出流动劳动者的总体养老保险参保率仅为10%。2014年缴纳养老保险的流动劳动者仅有2450万人。然而，据人力资源和社会保障部社保中心统计数据显示，2011年全国开具基本养老保险参保缴费凭证已转移接续的人中，成功转移的人仅占20%[2](按照2014年的2450万人计算，约有490万人转移成功)，未转移成功的则被迫断保。郑秉文(2013)指出，断保会导致参保者因为缴费年限不足15年而无法按月领取养老金，未来即便是达到缴费年限，可以享受养老保险待遇，但养老金也会因每中断1次而减少1个百分点。[3]如此，劳动力在流动过程中，因现行养老保险转移接续困难而很容易续接不成功，考虑到因此可能带来不能领取养老金或者折价领取养老金的风险，很多流动劳动者都选择果断中断社保，形成流动与断保的恶性循环。在此背景下，研究养老保险转移接续问题，不仅为解决流动劳动者养老保险问题提供思路，而且还可以促进流动劳动者的流动，激活流动经济。

大数据(big data)，或称巨量资料，指的是所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯。[4]大数据具有“4V”特点，即Volume(大量)、Velocity(高速)、Variety(多样)、Value(价值)。Volume体现在其计量单位上，大数据的起始计量单位分为P(1000个T)、E(100万个T)或Z(10亿个T)三个级别；Variety是指数据类型和来源多样，数据类型可以分为网络日志、音频、视频、图片等等，而数据来源则可以分为纵向来源和横向来源，纵向来源即时间序列上的数据，而横向来源则是同一时点的各种数据来源；Value，众所周知，数据本身就蕴藏着价值，麦肯锡预测未来大数据产品将产生7000亿美元的潜在市场，中国大数据产品的潜在市场规模达到1.57万亿元；[5]Velocity，体现在其处理速度快，时效性要求高上，这是大数据区分于传统数据挖掘最显著的特征。这四个特点，完全可以解决养老保险转移接续频率高、手续复杂、时点不一以及操作困难的问题。笔者期望通过充分借助大数据的数据处理能力，减少养老保险的人为操作，提升运营效率，本文的研究正是基于该思路而完成。

二、文献综述

(一)国外研究文献综述

国外的研究主要集中在养老金及其便携性对劳动者职业转换的影响。从养老金对劳动者职业转换影响方面，国外很多学者的研究成果都明确指出养老金的普及严重影响劳动者的职业流动。作为最早注意到该影响的学者，Ross(1958)认为养老金覆盖面的不断扩大形成了又一轮的“新工业圈地运动”(New Industry Feudalism)，劳动者被困在现有的工作中而丧失抓住新机遇的勇气。[6]美国劳工部[7](U.S.Department of Labor)的统计数据同样证实了此影响，其1964 年发布的公报明确指出：拥有养老保险的劳动者的离职率要低于没有养老保险的劳动者。从养老金便携性对劳动者职业转换的影响方面，Mitchell[8](1982)和 Ippolito[9](1987)先后建立和评估了养老金制度影响劳动力流动的模型。但是取得较大影响的则是Choate和 Linger[10](1986)，他们针对20世纪80年代美国经济出现下滑的现象，指出养老金便携性障碍所造成的劳动力流动障碍是导致美国经济缺乏活力的重要影响因素。为了印证此说法，Allen，Clark和 Mc-Dermed[11](1993)通过建立评估模型精确地测算了养老金便携性损失大小与劳动力流动性的负向关系，并进一步指出 Ross 的观点在劳动力市场结构转变和劳动力需求转移时尤为重要。因此，欧盟成立以后，为消除劳动力在各成员国之间的流动障碍，欧盟委员会专门实施新的促进养老金流动政策解决便携性损失问题。[12]

(二)国内研究文献综述

我国养老保险转移接续问题一直备受关注，因此，国内关于研究养老保险转移接续问题的研究文献众多，主要集中在模式创新、制度创新、技术创新等方面。模式创新方面，杨宜勇[13](2008)提出借鉴欧盟模式，采取“工作地缴费，分段记录；退休地方发放，全国结算”的模式来解决养老保险关系转移接续难的问题。制度创新方面，温海红、段雅慧[14](2009)认为应从提高统筹层次，完善监督机制，确立关系转移等方面强化养老保险管理制度，以此突破养老保险转移接续的屏障。技术创新方面，吕惠娟、赵肖萌[15](2011)认为应加强养老保险信息化平台的建设，为参保人建立可携带的电子个人档案，完善养老保险信息的管理；同时逐渐加强保费收缴管理，落实个人账户的账目记录，从而提高个人账户的透明度和可携带性。沙治慧、罗静[16](2012)等人则建议借助互联网技术，管理养老保险关系，从而提升经办机构的办事效率，更能实现实时监控养老保险的运行。

国内外针对养老保险转移接续问题的研究，不同的研究角度得出的结论也不尽相同，但主要存在以下问题：一是过多关注制度层面的问题以及养老保险缴费统筹问题，没有跳出中国自身的养老保险转移接续模式，即使有少数学者提出仿效欧盟实行“缴费年限累计计算，待遇享受分段计算”[17]策略，以及同样采用“E表格”[18]解决转移接续过程中的相关技术问题，但是，也仅仅是简单提及，并没有深入研究。因此，该模式是否适合中国、怎样套用该模式才更有效等问题，都是亟待解决的问题；二是忽略互联网技术对我国政治、经济等方面的影响，尤其是管理方法的重大变革影响，虽然很多学者都提及利用互联网技术对养老保险进行管理，但是仅仅视其为一种辅助方法和手段，还未将其提高到可以颠覆养老保险的高度，不具有互联网思维和基因。

三、我国养老保险衔接制度的现状及其问题

据人社部统计数据，2013年我国城乡居民基本养老保险参保人数达到4.98亿，其中已经开始领取养老金的人数有1.38亿。虽然同比有所增长，但是也不能掩盖我国养老保险转移接续困难带来的影响。该影响体现比较突出的时期在2002-2009年间，表现为“退保”现象。“退保潮”出现于2002年，当时仅是特定时期(临近春节时期)特定地点(珠三角、长三角等流动劳动者密集的地区)出现，但是情况也很糟——退保率逐年增长，甚至出现退保率高达95%以上的情况。以广东为例，数据显示，2002-2007年间，共办理农民工退保约1000万人次，年均增长17%。此外，深圳2007年共有493.97万人参保，年末却有83万人退保，退保率为16.8%，约为参保人数的1/6，而成功转保的也只有9672人。[19]也正是因为我国出现了这几波“退保潮”，养老保险转移接续才引起政府、学界和社会的重点关注。随后，经过学界激烈的争论，制度设计缺失被认为是流动劳动者退保的原因。而政府显然也同意了此看法，因此，于2010年1月1日正式实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称暂行办法)。但因其限定参保人员未达到养老金领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续，由此引发了最后一轮的“退保潮”——1天之内，深圳就有1.8万名农民工排队退保，形成深圳有史以来最大的“退保潮”。广东佛山流动工人因厂方故意拖延时间使他们不能及时退保而进行停工抗议。虽然《暂行办法》彻底关闭了“退保之门”，但并没有彻底解决流动劳动者的养老保险转移接续问题。据法制周末2012年的调研显示，由于我国目前仍存在地域性政策分割，因此，《暂行办法》的实施虽然提高了参保率，但是成功转移率让处于较低水平。例如，2011年石家庄企业养老保险参保人数达到139.6万人，成功转入、转出养老保险关系的仅有2851人；而在深圳，养老保险跨省转移接续新政实施半年后，半年内共有近10万人申请办理养老保险跨省转移接续手续，仅有8000人左右成功办理。[20]

上述资料证实，流动劳动者养老保险不仅存在退保问题，还存在缴费年限问题和转移续接问题，笔者认为更重要的是转移续接问题。即使后来出台《暂行办法》解决退保问题，但是转移续接成功率同样处于低位。如今，虽然2014年出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》提出城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险之间可以互相转移接续，但是跨省份的衔接问题，仍然未得到实际解决。笔者通过对当前的转移续接模式进行深入研究，发现其主要存在如下问题：

(一)制度衔接障碍

一方面，在我国财政“分灶吃饭”的体制下，养老保险也由各统筹地区政府负责保持收支平衡。因我国各统筹区域的经济发展水平不同，政府为保持养老基金的收支平衡，制定出“量体裁衣”的统筹制度；另一方面，在制度转轨的历史过程中，各地一直存在的个人账户空账、养老保险基金偿付能力不足等问题，给各统筹地区政府造成不同程度的“隐形债务”。故而养老保险关系的转移，对转出地来说，意味着基金流失；对接受地来说，意味着无限责任。因此，各方政府均不积极。此外，不同统筹区域根据自身条件制定不同的养老保险制度，它们之间的缴费水平、准入条件以及统筹层次等都各不相同，养老保险经办机构职能、性质等缺乏整体规范，直接导致养老保险转移接续之间存在制度衔接障碍。

(二)统筹区域之间的利益冲突

全国城镇职工基本养老保险统筹单位有2000多个，单独建立流动劳动者养老保险大多是市县级统筹。它们之间的流动劳动者养老保险统筹模式不尽相同，给流动劳动者养老保险的转移接续带来极大不便。而且，即便统筹区域间的养老保险统筹模式相同，但它们的经济水平不同，养老保险的缴费标准必定不同。因此，统筹区域之间就存在如下利益冲突：首先，无论是高缴费标准的统筹区域(简称高统筹区域)还是低缴费标准的统筹区域(简称低统筹区域)，都不愿意把养老保险关系转出去，因为无论是个人账户资金的转出还是统筹账户资金的转出，都会增加基金支付的压力。而高统筹区域，更不愿向低统筹区域转出养老保险关系，也不愿接受其他统筹区域的养老保险关系转入。不愿意接受转入的原因是：如果接收了低统筹区域的养老保险关系，那么它将要为转入者补齐其之前养老保险统筹账户资金差额，确保与本地区的高水平持平，同样会增加基金支付压力。而现行规定只能转移养老保险中个人账户资金，不能转移统筹账户资金，让各统筹区域之间的利益冲突更加突出。

(三)透明度不高

我国养老保险，由于我国财政的“分灶吃饭”的原因，形成了各统筹区域间互不隶属、互不负责的条块分割现状。虽然治理结构变得扁平化了，在一定程度上也调动了地方政府的积极性，但是，这种分权管理模式，更多权力会集中于各个统筹区域政府手中，必然会导致其各自为政，形成有利于自身的多元化社会养老保险政策。这极容易导致各统筹区域的养老保险的统筹政策不透明，流动劳动者很难解决养老保险的转续问题。例如，孙鹃娟等[21](2011)通过对北京、东莞、诸暨三地的流动劳动者做了“关于养老保险‘未参保与退保’情况”的调查，结果显示有48.6%的被调查者不知道该怎么办。此外，养老金使用情况由于缺乏合理的监督，尤其是个别统筹区域的相关部门长期身兼委托人、投资人、管理者、监管者等多个职务，多重角色模糊不清造成了养老保险费收缴、基金管理、资产的运用、保险金的发放等程序的混乱，基金资产的无效配置、非法挪用等情况屡见不鲜。

(四)便携性差

养老保险的便携性，指当劳动者跨地区职业变更时，其社会养老保险权益可以随之转移和衔接，劳动者有权利继续持有或转移其社会养老保险的相关权益。[22]目前我国养老保险便携性差的原因主要有三方面：一是管理体制不畅。不同统筹区域间的养老保险制度不同、养老保险口径不一、统筹层次不均，流动劳动者的养老保险关系无从对接；二是制度设计及其理念缺陷。“统账结合”的社会养老保险制度最初的对象是企业职工，而没有考虑到流动劳动者和农民阶层。因此，社会养老保险制度就成为农民工流动就业的桎梏，即便2014年2月份出台《城乡养老保险制度衔接暂行办法》解决了城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险之间的衔接关系，但是跨地区流动的养老保险关系转移仍存在极大不便，此外，同样存在由高转低，权益递减的问题；三是信息共享仍需加强。

(五)缴费碎片化

所谓缴费碎片化，指流动劳动者的职业变更横跨多个统筹地区，每个统筹地区都按规定缴纳养老保险，其一生中就存在不同工作地区缴纳不同比例的养老保险现象。随着我国经济的不断发展，东西部经济差距不断缩小，因工资、个人追求等各种原因而随时更换工作和地点的流动劳动者数量逐渐增多，人口流动的频率也随之走高。理论上，与之相应的养老保险关系的转移速度和频率也应该越来越快。然而，当前的情况却非如此。因为流动劳动者在其一生中会在多少个统筹区域工作完全是一个未知之数，在某个统筹区域工作时间的长短也存在极大的不确定性，从而需要按照不同统筹区域的标准缴纳养老保险——某个流动劳动者在多少个统筹区域工作，那么其养老保险就需要相应分为多个片段进行缴纳，这就形成了养老保险的碎片化。然而，各个统筹区域之间的利益冲突，使得养老保险的碎片化无法衔接成功，导致养老保险关系转移的速度和频率一直处于低谷，间接地导致流动劳动者的养老保险不能“化零为整”。

四、养老保险转移接续模式创新

我国的养老保险的转移接续，由于统筹区域众多，各统筹区域间的制度和模式安排不一样等原因，导致了养老保险的转移接续口径不一，从而间接地造成了如今的养老保险转移接续政策透明度不高、便携性差以及缴费碎片化的问题。虽然目前国内外研究中国养老保险转移接续问题的众多专家学者也注意到了这些问题，但是，他们提出诸如扩大养老保险覆盖面以及提高统筹层次等建议，因为不能解决各统筹区域间的利益冲突问题，导致无法实施，因此显得犹如隔靴搔痒，治标不治本；而少数专家学者提出的建立养老保险信息化，也仅仅是简单提及，而没有深入讨论。笔者认为，要解决好我国养老保险转移接续问题的关键在于处理好各统筹区域间的利益，必须按此原则来制定转移接续的相关制度。基于这样的思想，期望从技术层面对我国养老保险转移接续模式进行创新，推动制度改革。主要思路如下：

图1 养老保险转移接续模式创新图

(一)一号通行

建立唯一的养老保险“云端中央数据库”(如图1所示)，确保每个统筹区域的养老保险关系都必须经由云端中央数据库系统进行录入、管理以及上传与下载。云端中央数据库的管理部门由人力资源与社会保障部担任，并由其进行维护与管理；而其他各个统筹区域的相关部门只有类似于机构用户(并确保每个统筹区域仅有一个系统账号)，拥有比参保人(个人用户)更高级的权限。与此同时，应确保云端中央数据库个人用户的账号唯一性，如此，参保人只需要保存好数据库系统的唯一账号，便可以实现随意流动，而不需要像现在一样，需要办理各种手续。

(二)分段管理，自动结算

各个统筹区域的养老保险必须经由“云端中央数据库”进行登记、录入、管理以及上传与下载。但各统筹地区的养老保险金，无论是个人账户还是统筹账户，都不随流动劳动者而流动，仍然交由各统筹区域的最高管理部门管理，即分段管理。当参保人离职后，原单位停止向相应的统筹区域缴纳养老保险时，数据库系统便会自动结算该参保人在该地区的养老保险金额(该金额可以实时查看，可以确保参保人时刻知道自己在哪个地方，交了多少养老金，可以领取多少养老金)。

(三)汇总领取

五、结论

综上所述，通过大数据技术，可以从根本上解决我国养老保险现存的制度衔接障碍、统筹区域间的利益冲突、透明度不高、便携性差以及缴费碎片化等五大难题。首先，可以维持现有养老保险转移续接模式，减轻改革成本和阻力；其次，无论个人账户还是统筹账户不随劳动者而流动，解决了各统筹区域资金流出的担忧，保证各统筹区域的利益；第三，网络化的构架，使得参保人能够随时查看自己的养老保险明细和总额，实现养老保险完全透明化；第四，该模式使得参保人无须担忧跨统筹地区变更工作而导致自己养老保险金缩水，从根本上提高了养老保险关系的便携性，更解决了流动劳动者的缴费碎片化的问题。此外，还解决了经办机构因高频率的养老保险关系转移与接续而无力应对的状态——由计算机快速响应受保人养老保险转移与续接的频繁请求。尤其是实现“一号通行、分段管理、自动结算、汇总领取”的智能化养老保险转移接续模式，让参保人无论在哪里工作、无论在多少个城市工作过，也无论在哪里退休，都可以毫无影响地领取到自己应得的养老金。这不仅是养老保险制度上的一大飞跃，更是劳动力流动的一大助力，使我国劳动力市场更加自由和繁荣。更重要的是，该模式无论是从理论上，还是实际操作上，都更加符合我国养老保险转移接续模式的未来发展趋势，也更具可行性和操作性。

[1][3][21]孙鹃娟、杜鹏、唐健：《中国流动人口的养老保险状况及主要问题》，载《北京行政学院学报》，2011(5)。

[2]李贤：《“流动”断保问题必须正视并解决了》，载《工人日报》，2013-12-31。

[4]张兴军：《人人大数据》，载《中国经济信息》，2014(1)。

[5]带您了解大数据，http://www.vsharing.com/k/storage/2014-2/695511.html.

[6]Ross，Arthur.DoWeHaveaNewIndustrialFeudalism.AmericanEconomicReview，1958，48(5):918-922．

[7]U.S.DepartmentofLabor，BureauofLaborstatistics.La-borMobilityandPrivatePensionPlans.BulletinNo.1407，1964．

[8]Michell，OliviaS.FringeBenefitandLaborMobility.JournalofHumanResources，1982，17(2):286-298．

[9]Ippolito，Richard.WhyFederalWorkersDon'tQuit.JournalofHumanResources，1987，22(3):281-293．

[10]Choate，Pat.，andJ.K.Linger.TheHi-FlexSociety.NewYork:AlfredA.Knopf，1986．

[11]Allen，StevenG.，RobertL.Clark，andAnnA.Mc-Dermed.PensionBondingandLifetimeJobs.JournalofHumanResources，1993，28(3):463-481．

[12]EuropeanCommunities.TheCommunityProvisiononSo-cialSecurity:YourRightsWhenMovingWithintheEuropeanUnion.Luxembourg:OfficeforOfficialPublicationsoftheEuropeanCommunities，2005．

[13] 杨宜勇、谭永生：《全国统一社会保险关系接续研究》，载《宏观经济研究》，2008(4)。

[14]温海红、段雅慧：《农民工养老保险关系转移接续问题探析》，载《重庆工商大学学报(西部论坛)》，2009(1)。

[15]吕惠娟、赵肖萌：《我国养老保险关系转移接续机制研究——基于欧盟的经验和启示》，载《特区经济》，2011(10)。

[16]沙治慧、罗静：《农民工基本养老保险关系转移接续机制研究》，载《经济体制改革》，2012(2)。

[17]J.Berghman."SocialSecurityinaEuropeanPerspective:PresentandFutureChallenges",in"SocialProtectionandtheEuropeanEconomicandMonetaryUnion",Ed.byJozefPacolet,Ave-buryAshgatePublishingLtd.,1996,p35.

[18]EuropeanCommission,TheEuropeanSocialFund:AnOverviewoftheProgrammingPerio1994-1999,EuropeanCommunity1998.

[19]杨楠：《我国农民工“退保潮”问题研究》，载《当代经济》，2012(16)。

[20]潘琦：《养老保险转移政策实施两年效果不佳》，载《法治周末》，2012-03-04。

[22]崔仕臣、杨华：《社会养老保险便携性机制探析》，载《当代经济管理》，2011(6)。

(责任编辑：H)

The Innovation Research of the Transfer and Continuation of Endowment Insurance in China—Based on the Technology of Big Data

GAO Duanjun

In this paper,based on system analysis of the current endowment insurance of our country transfer connection mode,we found that the main there are five big problems,co-ordinate system obstacles,regional conflicts of interests,low transparency,lack of portability and payment fragmentation.The direct results of the five problems is scattered,difficult to collect the insurance settlement,let the flow of workers had to abandon their insurance right.However,the emergence of large data technology,which professional processing of huge data and emphasizing “At the same time,all data processing”,provides the possibility to solve the above problem.Therefore,this paper tries to use the mature big data technology,take the ideas of “technological innovation to push down the reform of the system” ,reform the endowment insurance transfer and connection mode,Finally realize the intelligent pension pattern of “Trans-regional endowment insurance number,sectioning management,automatic clearing,and saving up to receive”.

endowment insurance，transfer and connection，big data technology，intelligent

*本文为教育部项目“西部贫困区县新型农保制度风险评估与防范研究”(项目批准号10YJC840031)、国家社科基金项目“社会养老保险衍生社会风险”(项目号11CSH080)资助成果。