公职人员养老权益状况个案分析

闫 俊 杨燕绥

(1北京物资学院，北京，101149；2 清华大学公共管理学院，北京，100084)

公职人员养老权益状况个案分析

闫 俊1杨燕绥2

(1北京物资学院，北京，101149；2 清华大学公共管理学院，北京，100084)

国务院决定自2014年10月1日起，改革机关事业单位工作人员退休制度，并轨加入现行企业职工养老保险计划。新政规定，单位合计费率20%+8%、个人费率8%+4%。本文基于养老保险及职业年金个税优惠政策，对实行养老保险新政后的公职人员养老权益个案进行仿真测算，指出损益变动趋势，找出敏感因素，给出职业年金个税负担最低的领取年数，供决策者参考。在此基础上，本文提出维护公职人员养老权益和改进养老保险制度的政策建议。

公职人员；养老权益；仿真测算

2015年1月3日，国务院发布《机关事业单位养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号，以下简称“养老保险新政”)，决定自2014年10月1日起，机关事业单位及其工作人员应当参加基本养老保险和职业年金，并按规定比例缴费；同时改革基本养老金计发办法，实行社会化发放。社会关注已久的机关事业单位工作人员(简称“公职人员”)养老保险并轨终于尘埃落定，养老保险新政内容兑现了人们对社会福利公平享有的热切期盼。结合2014年2月国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险， 建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，以基本公共服务均等化为目标的社会薪酬福利体系重构进程不断提速。

一、公职人员养老保险新政要点

国发〔2015〕2号文决定改革原公职人员退休金制度，与现行城镇企业职工基本养老保险并轨，统一实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，改善了《公务员法》的相关内容，拓展了《社会保险法》的适用调整，使公职人员的养老金权益保障有法可依。

首先，新政明确公职人员全覆盖。“适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关(单位)、事业单位及其编制内的工作人员”，即原由国家财政供养的公职人员，做到人手一张“全国统一的社会保障卡”。

其次，新政强制公职人员缴费。养老保险费“由单位和个人共同负担”，机关事业单位“应当为其工作人员建立职业年金”。单位每月按20%、8%分别缴纳养老保险费、职业年金，公职人员每月按8%、4%分别缴纳养老保险费、职业年金。公职人员缴费基数同样介于在岗职工月社平工资的0.6～3倍之间。

再次，新政调整待遇结构和计发方法。公职人员退休后月基本养老金由“基础养老金和个人账户养老金”构成。计发方法引入激励约束机制，将待遇水平与缴费年限、缴费工资水平直接挂钩。基础养老金=(当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×(缴费年限×1%)；个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。新制度下的中人再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。

另外，新政还就公职人员养老保险基金征收管理监督、关系转移接续、待遇正常调整机制都做了明确规定。

二、养老保险新政对公职人员养老权益的影响

本文中的养老权益是指基于《社会保险法》、《事业单位职业年金试行办法》等法律法规规定，公职人员在缴费年限累计满15年且达到法定退休年龄并办理手续后，享有的养老金权力和利益。测算时，养老权益包括退休后每月领取的基本养老金在退休时点的总额、退休时点职业年金个人账户积累额(单独考量个税问题)。因医疗保险、住房公积金在财务上非锁定，失业保险缴费为退休前非储蓄性自然保费，故不包括在养老权益中。结合财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》(财税〔2013〕103号，以下简称“103号文”)对职业年金缴费、运营和领取三环节的个人所得税征缴规则，养老保险新政对公职人员养老权益的影响体现在两方面：

(一)养老保险缴费从无到有，对公职人员工作期间养老权益积累产生影响。

养老保险新政规定公职人员个人基本养老保险费率8%，职业年金费率4%，且两者缴费基数标准均在当地上年度在岗职工月平均工资的0.6～3倍之间。养老保险新政强制公职人员参加基本养老保险和职业年金，将原来全部由公共财政负担的退休金(纯公共品)，转变为关联个人缴费基数和缴费年限的基本养老金(准公共品)，一是去除了与企业职工养老保险双轨制运行的诟病，有利于公职人员薪酬福利待遇公开透明；二是填补了公职人员养老保险个人权益记录的空白，有利于公职人员职业转换社保关系接续；三是破解了公职人员不缴费退休金水平畸高的奇葩，有利于财政支出保障公职人员合理福利。

(二)职业年金税优从弱到强，对公职人员退休期间年金领取方式产生影响。

103号文对职业年金实行EET型延期征税模式，对职业年金缴费环节给予个人4%和单位8%标准的税前扣除，对运营环节计入个人账户的基金投资收益暂缓征税，对领取环节的职业年金收入征税。职业年金延期征税优惠政策，一是可以有效激励单位和个人参加职业年金计划，增加缴费额度；二是可以充分利用基金投资收益免税滚存雪球效应，[1]增加积累额度；三是可以正确引导年金受益人以税负最低方式领取，增加权益额度。

退休后职业年金收入分三种方式征收个人所得税：(1)退休后无因一次性全额领取，一次拿完无扣除无分摊，个税负担最重，养老权益损失最大；(2)有因一次性全额领取，无扣除可分摊至12个月计税，适用于出国、身故继承等特殊情况，养老权益损失较方式(1)略小；(3)退休后按一定年限领取，分N年拿完，无扣除可分摊至月计税，领取年限自选个税负担可控，养老权益损失最小。

三、新政前后公职人员养老权益状况仿真测算

以北京事业单位公职人员甲和乙为例，分两种情形来测算养老保险新政前后公职人员月税后工资和养老权益总额的差异。

例1：北京区属小学(事业单位)青年教师甲，税前月工资3640元，如表1所示。

表1 小学教师甲工资单 单位：元

例2：北京市属高校(事业单位)中年教师乙，税前月工资6241元，如表2所示。

表2 高校教师乙工资单 单位：元

测算假定条件：在岗职工月平均工资5793元(2014年6月北京社会保险缴费基数在[2317，17397]之间)；个人三险二金费率合计26.2%(其中养老8%，医疗2%，失业0.2%，年金4%，公积金12%)；工作年限例1甲30年，例2乙20年；待遇领取年限例1甲和例2乙均为20年；计发月数139；事业单位原退休金替代率为80%；个税免征额及适用税率按现行标准计算。

(一)不考虑工资增长，不考虑时间价值

基本养老保险(8%)和职业年金(4%)个人缴费，均可从公职人员当期工资应纳税所得额中扣除，缴费环节的税收优惠给公职人员带来少缴纳个人所得税的好处。与原来不缴费相比，养老保险新政个人缴费虽能享受税优，但受延期福利缴费限制支配影响，若工资不涨，公职人员当期税后可支配工资会减少，如表3所示。

表3 新政前后月税后工资和养老权益总额差异 单位：元

测算结论1：在不考虑工资增长及时间价值条件下，养老保险新政后，如表3所示，无论青年公职人员例1甲还是中年公职人员例2乙，月税后工资全部下降，下降幅度与养老缴费率12%大体持平。养老权益均受损，较新政前，例1甲受损程度较轻，例2乙则损失四成左右。

职业年金单位缴费(8%)计入个人账户部分，暂缓征收个人所得税。此部分优惠虽与公职人员当期工资个税计算无关，但节省的个税税额进入职业年金个人账户滚存，在养老基金市场投资雪球效应下，可能带来基金几何倍数的增长。公职人员退休时，因延期征税缘故，职业年金的领取方式选择会对养老权益实现额度产生重大影响，如表4所示。

表4 税后职业年金 单位：元

测算结论2：在不考虑时间价值条件下，如表4所示，退休时点一次拿完，因不能分摊至12个月计税，例1甲和例2乙个税负担均为最重，税率超过35%。退休后分一定年限拿完，可分摊至月计税。因不考虑时间价值，选定拿完年数内的年金领取额不变，年金个税负担在某一范围内亦不变，故存在年金个税负担最低恒定领取年数。例1甲的税负最低恒定领取年数为9，即在9年(含)及以上拿完时，年金个税负担最低且恒定为4717元。例2乙的税负最低恒定领取年数为10，即在10年(含)及以上拿完时，年金个税负担最低且恒定为5392元。两者适用税率均为3%，此时税后职业年金额度最大。

(二)考虑工资增长，考虑时间价值

测算假定条件：工资及社会平均工资增长率3%；养老保险个人账户利率2.75%(当前银行1年期定存基准利率)，年金基金投资收益率4.75%(当前银行5年期定存基准利率)，年金待遇领取期折现率2.75%(当前银行1年期定存基准利率)；其余假定条件同情形(一)。

测算结论3：在考虑工资增长及时间价值条件下，养老保险新政后，如表5所示，例1甲和例2乙公职人员月税后工资下降事实仍无法改变。得益于更长的工作年限及缴费增长和投资收益复利终值双重影响，例1甲养老权益总额较新政前增加，但额度不大。例2乙养老权益仍受损，同受缴费增长和投资收益复利终值双重影响，损失额度在扩大。

表5 新政前后月税后工资和养老权益总额差异 单位：元

测算结论4：在考虑时值价值条件下，如表6所示，退休时点一次拿完，例1甲和例2乙个税负担仍为最重，因基金投资收益雪球效应，一次领取额变大，税率则会超过40%。退休后分一定年限领取，与测算结论2不同，因考虑时间价值，年金领取额会随拿完年数动态变化，拿完年数越长年金个税负担先降低后升高，故存在年金个税负担最低领取年数。例1甲选择分46年拿完，例2乙选择分30年拿完，此时两者年金领取个税负担均为最轻，税后职业年金额度最大。若领取人在年金个税负担最低领取年数期满前身故或境外定居，剩余部分适用方式(2)计税，则年金个税负担有可能进一步降低。

表6 税后职业年金 单位：元

总之，养老保险新政后，从乐观角度看，因社保缴费可以享受免税、延税优惠，公职人员工资可以少纳一部分个税。从悲观角度看，因社保强制缴费，公职人员月税后工资必然下降，降幅大体与缴费率相等。从理性角度看，基于社保缴费免税、延税优惠让利，年金账户市场运营投资收益等因素共同作用，公职人员养老权益总额较原来不会大幅减少。所以，养老保险新政后，公职人员养老权益会不会增加，受制于工资增长率、年金账户投资收益率、年金适用税率三因素的综合作用，更为实质的因素则是政府对公职人员养老保险的制度优化和治理水平。

以上结论是基于Excel模型测算结果而得出的。受数据不足之困惑，存在以下不足之处：一是只选取2位公职人员个体工资数据，代表性不够；没有群体工资面板数据，可靠性不强；二是只按个体工资在社平工资0.6～3倍范围内的作为缴费基数进行测算，并作了经验分析。事实上，同一地区的事业单位社保缴费基数很不一致，差异很大；三是没有考虑工资中浮动的奖励性绩效及其他收入对缴费基数的影响。

四、并轨后完善养老金制度的几点建议

综上所述，公职人员养老保险新政的出台对构建更加公平的、可持续的养老保险制度具有积极的战略意义。同时受改革前后养老待遇水平相衔接的刚性要求，也给制度设计带来一定的负面影响，建议在持续改革中改善如下问题：

第一，适度降低缴费率。基本养老保险和职业年金合计缴费率，机关事业单位高达28%，个人高达12%。与企业职工相比，缴费率偏高也是不争事实。缴费率过高，一方面加重了财政预算支出和公共部门筹资的负担；另一方面也抵消了工资上涨的好处。故应综合考量，通过夯实费基、提高投资收益和国企红利补充等方式，一并适度降低企业机关事业单位养老保险费率。

第二，统一年金制度。养老保险新政规定的职业年金属于强制计划，企业年金则是自愿计划，照此下去，职业年金(含企业年金)可能成为公共部门和垄断企业的俱乐部，形成新的养老金双轨制。建议依法明确企业建立年金计划的财务标准，达到标准的企业必须建立年金计划，也允许职工单方缴费建立年金计划。

第三，完善延税政策。一并完善职业年金(含企业年金)的延期征税政策，取消零征税政策，在计算基本养老金和职业年金的基础上，考虑养老家庭综合开销、养老金支取方式等情况，计征养老金所得税。还应细化领取环节的职业年金个税计税办法：一是根据领取时统一的基本生活保障标准设置免征额；二是区分职业年金中包含的免税投资收益，采取相应的扣除办法避免重复征税；三是对于低于个税免征额的低缴费工资公职人员，在领取环节计算个税时，允许扣除其缴费工资基数低于个税免征额的那部分缴费。

[1]杨燕绥、李学芳、胡乃军：《养老金信托雪球效应模型建立与分析》，载《中国人口·资源与环境》，2010(6)。

(责任编辑：H)

Case Study on Vested Pension-Benefits of Public Employees

YAN Jun YANG Yansui

Since October 1，2014，the State Council decided to reform the retirement system of the government departments and institutions.The new socialized old-age insurance system will cover both urban workers and public employees.This paper has a case study dealing with vested pension-benefits of public employees’ under socialized old-age insurance，whose results is proved rather closed to the real salary incomes.Under the deferred taxation policy on occupation annuity’s IIT，this paper will answer the fluctuant trend of pension-benefits; find out the minimum term of drawing annuity’s benefits; give some suggestions to promote public employees’ old-age insurance policy.

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