基层检察室社区矫正法律监督问题研究

余建法　朱晓琴

摘 要： 基层检察室对社区矫正工作的法律监督，是权力制约原则的需要，是刑罚正义的内在要求，也是检察能动性的体现，顺应了新形势下检察工作发展和检察职能转变的趋势。但是当前，基层检察室在开展社区矫正法律监督工作中遭遇诸多问题，如法律地位不明确、自身建设不够完善、法律监督刚性不足等，限制了基层检察室法律监督职能的充分发挥。应当从法律层面明确检察室地位和开展社区矫正法律监督的职能定位，加强检察室自身建设，提高监督刚性，从而提高法律监督的主动性、实效性和权威性，促进社区矫正工作依法进行，推进中国特色检察社区矫正法律监督制度的自我完善和发展。

关键词： 基层检察室；社区矫正；法律监督

中图分类号：D916 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.11

《刑法修正案（八）》首次将社区矫正写进《刑法》，新修改后的《刑事诉讼法》也增加规定了社区矫正的适用对象及执行主体，标志着我国社区矫正刑事法律制度的正式确立。社区矫正作为一种非监禁刑罚执行措施，由于其在执行环节中存在较大的权力寻租空间，并且其执行的成效如何直接关系到刑罚惩罚、修复和挽救价值的发挥，故更需要受到严格的法律监督。实践中，社区矫正工作主要由辖区司法所负责，而基层检察室作为检察机关检力下沉的前沿阵地，其深入基层的特点恰好能够满足对社区矫正工作全方位监督的需求。

一、基层检察室社区矫正法律监督之基础理论

1.权力制衡——监督制约的外在要求

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，“权力没有受到限制，必将导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里”。[1]59当今，在基层权力体系的架构中，主要有基层法庭、公安派出所、司法所以及工商、税务、土地等司法和行政执法机构。既然各种权力已经延伸到基层，肩负法律监督职责的检察机关也应将监督触角延伸到基层，确保司法与行政执法依法规范运行。在社区矫正工作中，主要负责的司法所并不是专门的刑罚执行机构，对于犯罪人的管理和约束缺乏刚性，在实践中可能存在重教育、轻惩罚、甚至权力寻租的现象。此外，司法所的工作人员在法律素养和执法能力等方面参差不齐，也易出现执法不规范的情况。因此，社区矫正这项非监禁刑的执行，包括决定权、实施权都应该受到必要的监督。

2.刑罚正义——司法公正的应有之义

司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线，是依法治国的必然要求，其基本内涵是在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。我国宪法第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”公民在法律面前一律平等，不仅仅要保障其在诉讼程序中平等享有诉讼权利，接受公平、正义的审判，而且还要保证其在刑罚的执行过程中享有同等的对待，即在刑罚执行期间要履行法定义务，不得违法增加或减少刑期。刑罚是最严厉的法律责任，刑罚权作为国家权力的组成部分，具有国家强制力。一定程度上来说，法院裁判文书仅是文字的判决，而刑罚的执行才是真正加诸于当事人人身和自由的判决。因此，刑罚正义无疑是重中之重，刑罚执行的不公，不仅是对司法裁判权威的蔑视，更是对被害人权利的践踏，甚至是对整个司法秩序的破坏。社区矫正是非监禁刑罚的执行措施，直接关乎刑罚的惩罚、恢复与挽救价值，必须受到监督。只有这样，才能防止钱权交易，才能有效维护司法公正。

3.能动检察——检察机关职能发展的需要

所谓能动司法，就是法律应对社会改革和变迁起指导、保障和推动作用，即检察应当主动回应社会的需要，肩负起服务和保障经济社会发展与民生改善以及保障国家法制的统一与正确实施双重使命。[2]在中国社会转型期，司法也面临着适应经济社会发展所带来的社会矛盾的转型，产生了对自身功能重新定位的需求。[3]84为适应经济社会发展所带来的新的社会矛盾，检察机关迫切需要通过新的方式、新的面貌和新的途径来拓展和巩固其法律监督职能。以县级为最基层的检察机关对遍布全国各乡镇、社区的社区矫正工作监督鞭长莫及、捉襟见肘。而设立基层检察室，深入基层，全方位开展社区矫正法律监督工作，正是适应了新形势对检察工作职能发展的客观需要，有助于发挥检察能动性，与基层法庭、公安派出所、司法所等部门形成协作联动机制，推进检察法律监督职能的发展。

二、基层检察室开展社区矫正法律监督工作之困境

1.基层检察室开展社区矫正法律监督工作的法律依据缺失

一是基层检察室法律地位不够明晰。现有的基层司法机构体系中，关于基层法庭和公安派出所设置及其职能的法律依据较为明确。《人民检察院组织法》第2条规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”但是该条对于派驻基层检察室设立的规定并不明确，基层检察室的法律地位和职能定位也不明晰，严重阻碍了其各项工作的开展。基层检察室在与基层法庭和公安派出所沟通联系中，也因法律地位尴尬而往往得不到应有的支持和尊重。

二是高位阶的法律依据缺乏。关于检察机关社区矫正法律监督的规定仅限于最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《社区矫正实施办法》，该法规定：“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”。但对于基层检察室开展社区矫正法律监督工作的规定主要为各省、自治区、直辖市的地方规定，如浙江省检察院出台《关于监所检察部门与基层检察室协作配合加强社区矫正法律监督工作的若干规定》、江苏省人大常委会公布的《社区矫正工作条例》等，但是这些规定并非法律法规，位阶较低。

2.基层检察室自身建设不够完善，职能运行不统一

一是设置类型、运行模式不够统一。现阶段，各地检察机关检察室主要类型有派驻式、巡回式、依托式等。[4]137派驻式是指在乡镇设立检察室或工作室，选派检察人员定期派驻，开展工作；巡回式是指根据需要抽调控申、民行、预防等部门人员轮流到检察室值班；依托式是指不增设派出机构，依靠司法所或综治办等机构在基层设立工作站点，依托开展工作。检察室类型不一，没有统一的运行模式，实践中各行其道，不利于维护法律监督工作的严肃性和权威性。

二是职责虚化、泛化、异化。最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》仅从范围上提出了七项职责和工作重点，并未明确检察室的具体职能，导致检察室职能的虚化。实践中有些地区检察室以服务功能为主，有的以侦查功能为主，有的以办理轻微刑事案件为主，各地区检察室职能并不统一，导致检察室职能的泛化。另外，有些检察室超越工作职责范围，参与地方党委政府的工作，成了协助部门甚至从属机构，导致检察室职能的异化。

3.对基层检察室社区矫正法律监督对象和范围存在争议

一是监督对象不够明确。监督对象解决的是监督谁的问题，有学者认为，基层检察室的监督对象应当是担负监外执行交付、管理、矫正社区服刑人员的司法所及公安派出所的司法、执法活动；也有学者认为，检察室监督对象既包括社区矫正的工作主体——司法行政机关，又包括执行主体公安机关，还包括授权履行教育矫正、帮困扶助职责的社会团体和组织，也包括与交付执行、更变执行和终止执行有关的法院、监狱、看守所等。[5]16但对于承办社区矫正职能的企业、社区等组织，检察室能否开展监督，并没有明确规定。

二是监督范围较为狭窄。监督范围即检察室是对社区矫正整个环节进行监督还是仅对某个环节或特定司法、执法行为进行监督的问题。从新《刑事诉讼法》和“两高两部”出台的《社区矫正实施办法》看，关于检察机关对司法行政机关社区矫正工作的监督范围并不明朗。一些省级规范文件规定范围较为狭窄，如对司法行政机关的不作为和乱作为、对社区矫正人员的分类管理和考核奖惩制度均不在监督范围。

4.基层检察室发出的纠正意见和检察建议刚性不足

根据新《刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》规定，检察机关对社区矫正的主要监督方式为提出纠正意见、发出纠正违法通知书或检察建议书。然而，检察建议、纠正意见和纠正违法通知书都存在刚性不足的弱点。

首先，检察建议权的行使缺乏严格的程序规范。检察建议权虽具有程序上的法律效力，但是它并不能直接产生实体上的法律效力，[6]387如检察机关的抗诉权在《刑事诉讼法》中有明确的程序和引发的法律后果，而检察建议的程序及产生的法律后果却未有规定，检察机关在行使检察建议权时，对于提出条件、提出时间、提出程序等均体现一定的随意性，使得监督效果大打折扣。其次，检察建议和违法纠正通知缺乏强制力。由于未规定法律后果，在被监督者不采纳、不改正、不回复的情况下，检察机关就束手无策，往往只能通过反复督促来达到监督的效果，缺乏强制措施保障，使得检察建议常常被束之高阁。

三、基层检察室社区矫正法律监督困境之破解

1.明确法律地位，细化监督工作职能

正所谓“名不正言不顺”。虽然基层检察室如雨后春笋般地设立运转，但是缺乏法律的承认和授权是制约基层检察室工作的最大障碍。我们认为，首先，在《人民检察院组织法》修改时，可以增加规定，如： 人民检察院根据地区、人口和案件情况可以设立若干基层检察室。基层检察室是人民检察院的派出机构，代表人民检察院依法对基层司法、基层行政执法行为进行监督，解决基层检察室地位不明问题。再者，基层检察室对社区矫正工作的具体监督职能也应当通过立法加以确定，制定全国性的《社区矫正法》应当提上立法议程。在该法中可以明确规定基层检察室社区矫正法律监督工作职能，如：对社区矫正的适用、交付执行、变更、终止等是否合法进行监督；受理社区服刑人员的申诉、控告；对社区矫正活动中的职务犯罪案件立案侦查，开展职务犯罪预防工作；办理监外罪犯再犯罪案件，等等。

2.强化自身建设，提高业务履职能力

首先，要配齐配强基层检察室工作人员。可以探索和设置检察室轮岗式和驻扎式混合的人员配备模式，具体由驻扎式检察人员负责处理与各司法所、公安派出所、社区的日常沟通工作，对社区矫正监督工作进行台账制作等常规业务，形成较好的信息来源网；而轮岗式检察人员（如每个科室每周一次值班）为检察室提供复合型人才，确保各项业务都有对应的专业型人才来处理和应对，通过组合达到业务水平的最大值。其次，要加强对基层检察室人员的业务培训。基层检察室的各项职能具有复合性，对从事检察室工作人员的综合知识、业务能力及素质要求甚高，尤其是社区矫正法律监督工作刚刚开展，工作人员业务与职业经验尚存有欠缺，更应当注重加强对检察室工作人员的业务培训，密切各地检察室间的沟通交流，对监督方法、监督程序进行研究、探讨和总结，提高基层检察室整体业务水平。

3.厘清监督对象，适度扩大监督范围

就监督对象而言，我们认为，在社区矫正工作中所有享有职权、参与社区矫正工作的机关单位和个人都是监督的对象，包括作为社区矫正工作主体的司法所，与交付执行、更变执行和终止执行有关的法院、看守所等。那么授权履行教育矫正、帮困扶助职责的社会团体和组织是否也是监督对象呢？答案是肯定的。因为被授权的团体和组织同样具有开展矫正工作的权力，就应当受到监督。就监督范围而言，我们认为，检察室的监督不能仅局限于对执法机关的违法行为监督，还要对其不作为、慢作为、乱作为进行监督。另外，对于矫正机构制定的罪犯计分考核规定和奖惩制度等也应纳入监督范围，因为这些规定和制度直接影响罪犯社区矫正的执行。检察室应当有权对考核规定和奖惩制度的合法性、合理性进行审查，如果认为相关制度存在不合法、不合理之处，有权提出纠正意见或检察建议。

4.完善救济措施，提升法律监督刚性

一是要拓展线索来源渠道，为被矫正人员提供救济途径。检察室可以通过发放联系卡片、设立检察信箱、不定期巡访等方式，受理被矫正人员及其家属的控告、申诉和举报，及时收集司法行政机关存在的不公正、违法情况，并进行调查核实。二是要明确检察建议书和纠正违法通知书等法律监督文书的法律效力，规范审批主体、审批程序、提出建议的时间、反馈时限和反馈程序等，以统一、规范各地做法。三是加强违法行为的处置。应当在《社区矫正法》中明确被监督机关单位及其工作人员无视或违反检察建议的法律后果，如人民检察院通过检察建议书或纠正违法通知书履行监督职责的，被监督单位应当在收到相关文书后及时审查，并在一个月内作出回复。若在规定期限内未予回复的，检察院可以要求被监督单位的上级单位进行核实处理；涉嫌违法乱纪的，可以提请纪委监察部门给予纪律处分；涉嫌犯罪的，应当依法立案侦查。

可以预见，社区矫正作为一项创新的非监禁刑罚执行方式，其惩罚和挽救的双重价值功能决定了社区矫正工作具有广阔的适用空间，给基层检察室的建设和工作职能的开展带来契机的同时，也带来了新的挑战。我们必须正视问题，并通过不断完善法律法规，统一工作职能，健全工作机制，为检察室社区矫正法律监督工作的开展扫除障碍，提高法律监督的实效性、权威性。

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