民国时期大学治理：基于立法与章程的研究

蔡连玉+宁宇

收稿日期：2014-09-14

作者简介：蔡连玉，浙江师范大学田家炳教育科学研究院副教授，教育学博士;宁宇，浙江师范大学教师教育学院硕士生。（浙江金华/321004）

*本文系浙江省高校人文社科重点研究基地浙江师大教育学一级学科基地重大招标项目“民国时期大学制度及其文化基础研究”（ZJJYX201202）研究成果。

摘 要：民国时期，大学在战火频仍、物质匮乏的环境中取得了令今人钩沉追忆的发展，得益于当时事实形成的大学治理框架。民国初期受“学术独立”思潮影响，政府治理大学具有自觉的权力边界;国民党时期，“党化教育”日盛，但政治干预受到抗争与抵制，政府治理大学权力边界呈非自觉状。民国时期大学内部，校长、行政会议、事务处一脉的行政权力，受到评议会、教授会的制衡。教授会和评议会都彰显了学术权力，学术权力受到了“外部立法”、“内部建章”的保障。受启蒙思想影响，以及政府因战争力所不逮所赐，民国时期大学治理的事实框架促进了当时高等教育的较快发展，也给今天高教改革以启示。

关键词：民国大学;大学治理;学术权力;行政权力

当前学界关于民国时期大学教育的话语，一种是怀旧情绪，基于对当前大学教育实践的不满，通过个别枚举的方式，钩沉过往“美好”图景;另一种则相反，对当下国内高等教育发展成就充分肯定，于是相关学术争论广泛存在。其实建国前后高教谁优谁劣之争，尤似“关公战秦琼”，没有想象中重要。对当前国内高等教育发展而言，相比更有必要的是，以立法和大学章程为抓手，深入研究民国时期大学治理框架本身，以资反思借鉴。

一、民国时期政府治理大学的权力边界

民国自1912年肇始，一方面历经多年政局不稳，战事频仍，当局无暇顾及教育;另一方面在相当长时间，国民政府又在强化“党化教育”，钳制思想。但是总而观之，在大学治理上，民国政府治理高校的权力还是存在一定的合理边界，特别是在当时特定的社会与思想环境里，政府干预大学的企图经常受到了事实上的抵制。

民国成立伊始，教育部即于当年10月颁布了大学治理专门法令《大学令》（1912）。尔后，南京临时政府教育部又陆续颁布了《专门学校规程》（1912）、《大学规程》（1913）等;北洋政府教育部相继颁布了《修正大学令》（1917）、《国立大学校条例》（1924）;南京国民政府相继颁布了《大学组织法》（1929）、《大学规程》（1929）、《大学法》（1948）。从上述可看出，虽然民国时期政府战事繁忙，但对大学治理的法制建设并未放弃。

民国初期，在西方“学术独立”、“教授治校”理念影响下，政府对大学的治理主要从宏观层面实施。1912年颁布的《大学令》规定：“大学设校长一人，总辖大学全部事务”，“大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员;大学校长可以随时齐集评议会，自为议长”。[1]从《大学令》可以看出，大学实行的是“校长负责制”，由校长统一管理大学内部各种事务。大学设立评议会、教授会、行政会议等组织机构，负责大学的办学宗旨、规章制度、学科设置与废止、课程设置、学位授予、人事聘任等方面事项的确定和执行。政府对大学内部治理事务，并不具有深入干涉的权力。可以认为，民国初期的大学较为独立，较好地体现了“大学自治”、“教授治校”的理念。1927年南京国民政府教育行政委员会公布《大学教员资格条例》，将大学教员分为教授、副教授、讲师和助教四等，并分别对教授、副教授、讲师和助教的任职资格和审查程序作出了明确规定。但该条例附则指出，“国内外大学同等级之学位而取得之度有差别者，可由大学评议会指定之”，“凡于学术有特别研究而无学历者，经大学之评议会议决，可充大学助教或讲师”。[2]此附则内容表明，即使到了国民党时期，民国大学在人事聘任方面仍具有相当的自主裁量权。

但是另一方面，民国政府又在试图加大大学外部治理力度，甚至企图对大学进行控制。北洋政府1924年颁布的《国立大学校条例》规定：“国立大学校设校长一人，总辖校务，由教育总长聘任之”，“国立大学校得设董事会，审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项，以左列人员组织之：例任董事，校长。部派董事，由教育总长就部员中指派者;聘任董事，由董事会推选呈请教育总长聘任者。第一届董事由教育总长直接聘任。国立大学校董事会议决事项。应由校长呈请教育总长核准施行。”[3]该条例要求国立大学设立董事会对学校重大事项进行决策，但是董事会成员人选却很大程度上是由教育部来决定，且董事会议定的事项也须经过教育部批准方可执行，可以明确地看到政府对大学进行控制的企图。1929年颁布的《大学组织法》规定：“大学分文、理、法、农、工、商、医药、教育、艺术及其他各学院。凡具备三学院以上者，始得称大学，不合上项条件者，为独立学院，得分两科”。“大学设校长一人，综理校务，国立大学校长由国民政府任命之，省立市立大学校长由省市政府分别呈请国民政府任命之，除国民政府特准外，均不得兼任其他官职。”[4]同年公布的《大学规程》更是对大学的学系建制作出了具体详细的规定。政府对大学的治理开始从宏观立法，向微观的学院、学系设置转变，体现出政府对大学加强控制的企图。

民国时期政府治理大学的权力边界在不同时期呈现的情形有异。民国早期，由于受到了西方大学教育理念的启蒙，特别是以蔡元培为代表的一批从西方留学归国的教育精英影响甚至主导了当时的教育政策制定，学习西方大学理念的意识彰显，政府对大学治理存在某种程度上自觉的权力边界，以不干预大学内部事务为度。其中一个例证是，1913年的《中华民国宪法草案（天坛宪草）》规定“政党不得干预学校之教育”。而后，则是军阀混战，政府对大学干预有心无力。1919年起，国立高校经费奇缺，大学身处危局，教育界要求经费、体制独立之声大起，汇成“教育独立”思潮。[5]接着，在国民党得势之期，政府明显呈现出加大对大学干预的意图，以强力推进“党化教育”、“三民主义教育”为甚。但此时国内大学已形成“学术独立”、“教授治校”常态，社会启蒙思想蔓延，国民政府的教育干预在事实上受到了较大抵制。其后，八年抗战及解放战争期间，大学一方面因战争受难，四处迁移，另一方面大学生态在艰难时局下，因政府精力不济而得以喘息。统而言之，国民党政府治理大学的权力主观上在强化，但是事实上由于受到强烈抵制和战争影响，存在一种非自觉态的边界。

二、民国时期大学行政权力及其制衡

民国时期，国家内忧外患，政府长期忙于战事而无暇他顾，让大学获得了一个相对宽松的发展环境。这时期大学主要是根据各自章程（组织大纲）来对学校实施内部治理，校内机构各司其职，大学按规律运行。

民国时期，虽然各大学章程，在组织机构设置和各自职权方面不尽一致，但本质观之，存在诸多共同之处。首先，民国时期大学实行“校长负责制”，校长作为最高行政领导，其权责是统辖全校校务，校内工作均在校长领导下开展。其次，大学设立行政会议机构。行政会议主要职责是协助校长规划、推行全校公共行政事务。行政会议所讨论事项囊括了当前大学行政机构所负责事项的大部分。行政会议以校长为议长，由教务长和各常设行政委员会委员长组成。譬如，北京大学《国立北京大学现行章程》（1920）第五章所确定的大学行政会议所负责的事务和所拥有的权力如下：规划校内行政事务，给评议会提供建议，领导和管理各行政委员会的工作。组织委员会负责编制大学内部组织结构;预算委员会负责编制预算;审计委员会审核资产用途，审查决算，改良簿记法;任用委员会具有人事任免权，但只有教授才能担任任用委员会委员;图书委员会和仪器委员会负责发展事宜;庶务委员会负责庶务推行;出版委员会负责图书出版的审查和编译等。此外，还设有临时委员会。[6]第三，民国时期大学还设立事务处。《交通大学大纲》（1921）第三十四节规定：“事务处管理庶务。设事务长一人，事务员若干人，分掌各事务。”[7]《国立中央大学组织规程》（1930）第十八条明确了事务处所负责的事项：“掌握全校预算、决算事项”;“掌理款项出纳事项”;“办理建筑工程事项”;“修缮各项工程事项”;“支配及整理校舍事项”;“处理斋舍事项”;“管理警卫、消防、校工等事项”;“购置校具事项”;“掌理学校医药卫生事项”;“保管各项校产事项”;“本处其他事项”。[8]从以上章程可以看出，事务处的职责与当前大学后勤部门相似，主要是为大学师生提供生活服务，为师生创造良好的学习研究条件。

民国时期大学内部各行政机构事实上更类似后勤与服务部门，行政权力受到了学术权力的有力制衡。1912年民国政府成立后，教育部颁发《大学令》，第一条即指明大学的主要责任是“以教授高深学问，养成硕学闳材，应国家需要为宗旨”，这就突出了大学的主要功能为“治学”，学校其他活动都是以服务学术为旨归，为大学发展明确了“学术至上”的良好环境。以此法令为指导，民国时期各大学的章程都突出强调学术权力在大学中的首要地位，这一点在各大学所制订的章程中都有清晰地体现出来。《国立北京大学现行章程》（1920）第十条规定：“各行政委员会，协助校长规划推行各部分事务，各委员会委员由校长从职员中指任，征求评议会同意。每委员会人数自七人至十三人（但临时委员会及有特别情形者亦得酌量增加人数），设委员长一人，由校长于委员中指认，以教授为限。”[9]各行政委员会的委员长只有教授才能担任，这无疑巩固了学术在大学中的主体地位，让行政为学术服务。《国立北京高等师范学校组织大纲》（1922）第四章第十五条也作出了类似规定：“各部主任分掌各部事务，由校长于本校教授中加任之，任期一年，得连任。但遇不能加任时，得由校长聘请与本校教授相当之资格者任之。”[10]《清华学校组织大纲》（1926）第八条规定，“本校设评议会，以校长、教务长，及教授会互选之评议员七人组织之。校长为当然主席”;第九条规定评议会之职权如下：“规定全校教育方针”;“议决各学系之设立、废止及变更”、“议决校内各机关之设立、废止及变更”;“制定校内各种规则”、“委任下列各种常任委员会”、“审定预算决算”、“授予学位”、“议决教授、讲师与行政部各主任之任免”、“议决其他重要事件”。[11]相关立法与章程表明，清华学校的最高决策机构评议会不仅其组成成员主要是学术权力代表教授，评议会所作出的部分决议更须征得教授会的同意，如果教授会三分之二的成员否决，评议会需要重新议决。教授在大学治理中处于主导地位，拥有学校诸多重大事务的决策权，而大学校长一定程度上只是扮演评议会的召集人和协调者角色，这从基础上保障了“教授治校”得以实施。

三、民国时期大学学术权力及其保障

《大学令》规定：“大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员;大学校长可随时齐集评议会，自为议长。”评议会审议的事项有：“各学科之设置及废止”、“讲座之种类”、“大学内部规则”、“审查大学院生成绩及请授学位者之合格与否”、“教育总长及大学校长咨询事件”。凡关于高等教育事项，评议会如有意见，得建议于教育总长。[12]《大学令》还规定，“大学各科各设教授会，以教授为会员;学长可随时召集教授会，并自为议长”。教授会审议的事项有：“学科课程”、“学生试验事项”、“审查大学院生属于该科之成绩”、“审查提出论文请授学位者之合格与否”、“教育总长、大学校长咨询事件”。[13]

评议会是民国时期大学组织结构中的最高立法和决策机构，由校长、学科长和教授互选规定的人数构成，校长为当然议长。评议会对关系学校发展的各种重要事情具有决策权。譬如，1920年《国立北京大学章程》规定，评议会由校长和教授互选的评议员组成，校长为议长，如下事项须经评议会决议：“各学系之设立废止及变更”、“校内各机关之设立废止及变更”、“各项规则”、“各行政委员会委员之委任”、“本校预算及决算”、“教育总长及校长咨询事件”、“赠与学位”、“关于高等教育事件将建议于教育部者”、“关于校内其他重要事件。”[14]在大学最高权力机构评议会中，代表学术权力的教授是其中最为重要的力量。

教授会拥有学术事务决策权。《国立清华大学规程》（1929）第十五条规定，清华大学设教授会，由全体中国教授组成，外国教授也可以同等参加。审议如下事项：“教课及研究事业改进之方案”、“学风改进之方案”、“学生之考试成绩及学位之授予”、“建议于评议会之事项”、“由校长或评议会交议之事项”。[15]《交通大学大纲》（1921）第三十一节规定，各科教授会，由各科教授、助教和讲师组成，规划本学科教授上的事务。[16]《国立东南大学大纲》（1921）第十七条规定，大学设立教授会，其职权有：“建议系与科之增设废止或变更于评议会”、“赠予名誉学位之议决”、“规定学生成绩之标准”、“关于其他教务上公共事项”。[17]

民国时期大学学术权力由“外部立法”和“内部建章”来保障。在外部立法保障上，如初期的《大学令》（1912）、北洋政府教育部《修正大学令》（1917）、《国立大学校条例》（1924）等法律都明确规定了评议会和教授会的具体权力。南京国民政府颁布《大学组织法》（1929），更是规定国立、省立、市立大学的校长，除了国民政府特许外，都不得再担任其他兼职。这主要是为阻止行政官员兼任大学校长，从而使政治等非教育因素介入大学，破坏大学自治和学术自由的氛围。[18]以上法令为民国时期大学评议会、教授会等机构的成立，以及代表学术权力的教授其权力的实现提供了法律保证，使得大学的学术人员可以积极投身学术及学术管理事务，这不仅符合大学学术独立的理念，更体现了教授治校的精神。民国时期，不仅在国家层面出台法律条例对大学学术权力进行保障，大学内部规范学校各项工作的基本大法章程，也对学术机构的职责和权力进行了明确规范。从前述大学章程内容的例举中可以看出，以国立清华大学、国立东南大学、国立北京大学等学校为首的大学，都在各校的章程中对评议会、教授会的成员组成、职权进行了详细的规定，为学校学术人员行使学术权力提供了内部制度保障。

四、民国时期大学治理框架及其启示

近代大学起源于西方，西方大学治理的传统，强调“学术独立”、“教授治校”。清末民初之际，作为启蒙思想的一部分，西方大学治理理念传入国内，成为当时国内办大学的思想基础。质言之，西方大学治理的框架，其实它规范的是“政府与大学”的关系，以及大学内部“学术与行政”之间的关系。这两对关系是大学治理的核心。

首先来看民国时期政府与大学之间的关系。民国时期，一般可以认为大学具有三种类型，一是公立高校，包括了国立和省立两种亚类型;二是私立高校;三是教会高校。从总体上看，政府对大学的控制强度，公立高校较私立和教会大学为严。私立大学不由政府出资办学，教会大学不只在经济上独立，而且受到国外教会势力影响，所以这两类大学与政府之间的关系较为松散，期间虽然也有政府对教会学校控制之企图，但抵制抗争让这种企图往往影响较小。从“学术独立”的角度来审视，我们更多地用政府治理强度最大的公立大学作例，具有逻辑上的合理性。正如前文所示，民国时期，政局不稳，战争频繁，政府治理高校的意图与实践较为复杂。从政府治理大学的实践来看，其实在民国三十多年间，较为符合大学治理规律的权力边界客观存在。从前文所例举的立法和章程来看，民国时期政府治理大学，对大学内部干预较少，具有一个合理的限度，大学内部综合执行决策机构评议会、校长一脉的行政权力和教授会的学术权力，较为刚性。政府只是通过外部立法的方式，对大学内部的“校长负责制”、“评议会”和“教授会”作了粗线条的规定。政府另一治理大学的途径是董事会，董事会人选，包括校长人选的选定权力，较大程度保留在教育部，当然这一情形更多出现在公立大学治理中，而且即使是公立大学，如政府对校长任命，也经常受到大学校友、师生的抵制。国民党时期，政府为了加强思想钳制，强加给大学“党化教育”、“三民主义教育”，但事实上也受到了抵制。总而言之，民国时期政府治理大学存在一个较为合理的权力边界。这种权力边界的最初形成，与当时知识精英，特别是以蔡元培为首的海外留学、亲历过西方大学教育的归国人员有关，启蒙思想包括了西方高等教育的治理理念，这些理念事实上成为了民国初期大学建制的基本共识和思想基础。所以，民国初期治理大学的权力边界是自觉的。当大学自治的理念在民国大学形成了某种“常态”后，国民党时期，政府治理大学受前苏联影响，思想控制在加强，但长年战争，政府力所不逮，同时大学自治“常态”下的广大师生，包括大学内部管理者抵制了政府加强大学控制的企图。所以，民国中后期政府治理大学的权力边界呈非自觉态。

其次来看民国时期大学内部行政权力与学术权力之间的关系。政府通过外部立法和董事会，包括校长任命来治理大学，而在大学内部，最为重要的权力则是行政权力与学术权力。大学实行的是“校长负责制”。顾名思义，长校者，对大学发展的一切均要负责。而校长上承政府、董事会之宗旨战略，下统大学事责，为行政之中枢。在校长之下设评议会，评议会以校长为议长，选学科长与教授参与之，决策学校重要事宜。但是校长不是凌驾于评议会之上的，对学校重要决策事宜，校长只是一个召集人，评议会集行政与学术力量，集体决策。从这一角度看，评议会一方面是民国时期大学内部治理的最高权力机构，但是它呈现的不只是单一的行政权力，因为学科长和教授参与决策，所以它彰显了学术权力。另一方面，评议会的部分决策，需经代表学术权力的教授会批准，教授会具有否决评议会部分决定的权力。在以校长为首的行政权力一脉，在评议会以下，再设行政会议，对行政事务进行决策。其下，则是事务处等行政执行部门。民国时期，学术权力的一个重要代表是教授会，教授会由教授选举充任之，对大学教学、学术事务具有决策权，甚至可以否决评议会的部分决定。由是，制衡行政权力在民国大学成为可能。民国时期大学学术权力，没有成为一种摆设，具有刚性，其保障主要来自于“外部立法”和“内部建章”，外部立法使评议会、教授会职权明确化，内部章程使其职权进一步落实，再加上当时高等教育领域共享“教授治校”理念，这些因素共同作用，使民国时期大学内部治理，较合教育规律。公立学校如是，私立与教会大学则更类同西方大学治理内部建制。民国时期，大学内部行政权力、学术权力的制衡与保障，让两种权力有序运行，让教育家办学、教授治校在很大程度上成为了可能，所以也自然难以存在当前国内大学盛行的“行政化”倾向。民国时期，大学校长因政府干预过度，挂冠而去;教师因理念不合，离职他就，成为佳话，“学术独立”、“教授治校”几为常态。

民国期间，大学外部与内部治理，更为符合高等教育规律，使教师倾心学术与人才培养，校长行政人员克守服务本职，如此大学生态，使当时在物质匮乏、战争连年的环境下，高等教育得到了较快发展。研究者无需“厚古薄今”，只应说，无论是自觉还是不自觉，民国时期大学事实存在的治理框架，并非一无瑕疵，但它促进了当时中国高等教育的较快发展，而且这也能够给当下我国大学治理的改进提供些许启示。首先，自觉构建政府治理大学的合理权力边界。当前中国发展进入到了向改革要红利的时期，简政放权是改革的重要趋势与举措，这一点对高等教育领域同样适用。现有的常态是，政府部门通过干部任命、编制供给、财政配置、招生控制、职称评聘、课题发放等等方式，对高校实施微观治理。这种方式的思想基础属于科学管理一路。科学管理通过物质激励、动作时间规范等方式，在工业生产中至今有效，能够带来效率、效益的提升。但是大学非工厂，大学是研究高深学问之地，在一定程度上科研创新是一种闲暇的“副产品”，科学管理的方式强行规划，难有成效;大学是人才培养之所，人才成长有其自身不同于工业产品形成的规律，难用整齐划一的方式批量生产。政府治理大学过多干涉大学内部，则会导致大学难成特色，难按教育规律办学。而对大学的行政干部身份供给则是导致“大学行政化”的根源之一。大学行政干部决定资源配置，导致教授、博士无心安静治学育人。民国时期政府治理大学的权力边界，无论是自觉的还是不自觉的，给我们的启示是，政府从宏观治理大学，简政放权，激发大学自身的创造性，使大学百花齐放，特色发展成为可能。其次，大学内部治理制衡行政权力，保障学术权力。当前“大学行政化”的根源在于政府对学校进行行政干部身份供给，以及大学内部行政权力制衡不到位。大学内部行政干部与政府行政官员身份脱钩，是化解“大学行政化”的必须。行政服务人员由于具有干部身份，高高在上，而且显性与隐性待遇高于教学科研人员，特别是在资源配置上的决定权，使干部身份成为了大学教师入职后的向往所在，“官大则学问好”成为国内高校一道奇景。如此则大学成为了官场，科研教学则不是大学教师的目的，只是其行政升迁的工具。从民国时期大学内部治理得到启发，保障学术权力，制衡行政权力，让行政回归服务，是改善当前国内大学生态的关键。当大学教学科研人员地位崇高，行政人员尽职服务，学术权力保障有力，行政权力运行合理，则中国大学内部治理就会重回本原生态，高等教育创新育人，回应时代吁求才更具可能性。当前大学纷纷制订章程，希图规范权力，但在当前环境下，外部立法更为重要，没有外部强制，诸多大学章程作用将难彰显，原因主要是大学内部固定利益集团早已定型，自我革命，有违人性。通过外部立法，用《大学法》划出政府治理大学的权力边界，并强制制衡大学内部行政权力，保障学术权力，将能促进我国大学更好发展，为迈向高等教育强国夯实制度基础。

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（责任编辑 钟嘉仪）