论美国对国家秘密的保护

奚金才　邓蕊

摘 要：政府信息公开对建设公开透明、高效廉洁政府具有非常重要的作用。我国的政府信息公开已经实施6年时间，但效果不佳，最为重要的原因就是对公开的例外，特别是国家秘密没有具体明确。美国在信息公开方面具备完善的体系和先进的经验，特别是对国家秘密的规范方面，堪称世界的典范。

关键词：政府信息公开；国家秘密；公开例外；

中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-01-00-02

美国是世界政府信息公开的典范，在立法和实践中采取“公开为原则，不公开为例外”的信息公开原则，不仅最大程度地公开了政府信息，而且还科学地规范了政府信息公开的例外情形，做到了对公众知情权的最大满足和透明政府的建设目标，同时对于不能公开的“例外”规范则很好地处理了公众知情权与公共利益之间的权衡。对于政府信息公开的例外，一般有国家秘密、商业秘密和个人隐私三种情况，因为国家秘密在整个政府信息中所占比例和重要性更强，容易被政府经常拿来作为不公开的借口，因而有必要对国家秘密的规范进行专门的研究。美国在对国家秘密的规范上，有很多的成功经验，值得我们在政府信息公开法治发展过程中加以学习。

一、没有类似《保密法》的专门法

美国没有专门的《保密法》，也没有全国和地方的组织严密、人数众多、权力巨大的保密专门部门，但其却具备世界先进的保密制度和体系。美国的保密规定散见于众多的法律法规和行政命令中，比如美国宪法第一条对美国国会的规范中，有对于参众两院文件的公布和保密的规定。在法律上，主要由《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《原子能法》、《间谍法》、《总统档案法》、《公共利益解密法》、《情报人员身份保护法》等等构成。在政府法规方面，主要由历代总统发布的总统令中涉及国家秘密的行政命令构成。这显示，美国虽然没有专门的保密法，但有很多的国家秘密规范和规则，非常重视对国家秘密的保护。在界定国家秘密方面没有采用直接与《信息公开法》等法律和公众知情权进行激烈对抗的构建专门法的形式，只是散见于各专业法中。

二、国家秘密的范围有限且列举明确具体

美国涉密的法律法规和实践中的行政命令众多，构成了对国家秘密的严密保护，但在这些规范性文件中涉及国家秘密的事项列举非常具体，基本没有模糊和比较模糊的地带。美国将国家秘密明确规定为以下九类：军事计划、武器系统或者其运转情况；外国政府信息；情报活动（包括特种活动），情报来源或方法，或者秘密情报系统；美国政府的对外关系或者对外活动，包括秘密来源；涉及国家安全的科学、技术以及经济事项，包括防御国际恐怖主义的信息；美国政府保护核原料或者设施的方案；与国家安全相关的系统、军事设施、基础设施、工程、计划或防卫部门的弱点或能力，包括防御国际恐怖主义的信息；与大规模杀伤性武器相关的信息；其他法律法规规定的国家秘密。

三、严格的定密权限和定密官人数限制

相对我国庞大的定密机构及其权限和定密人数来说，其美国有严格的定密权限和定密官人数限制。首先，对于拥有定密权的人进行明确。美国的《国家安全涉密信息》中总统令明确规定，只有三类人拥有原始定密权：美国总统和副总统；总统任命的机构负责人和官员；按照本条例（e）款获得授权的美国政府官员。除了这三类人有权力界定国家秘密外的其他任何人均无权界定，其中的第一类和第二类在这里非常明确，关键是第三类，其人数的多少可能会左右着国家秘密的界定。其次，对于定密授权有严格规定。由于前两条中涉及的人数十分有限，所以这里的（e）款其实是决定原始定密官数量的关键因素。第三，每一项原始定密权的授予都必须向美国信息安全监督署主任报告，报告内容包括被授予者的姓名和职位。最后，具体的授权规定如下：绝密级原始定密官的授予权只能由总统、副总统以及总统任命的机构负责人行使；机密级和秘密级原始定密权的授予除总统、副总统以及总统任命的机构负责人以外，还包括总统令中实施审查条款中规定的、拥有绝密级定密权的高级官员。这样的严格且具有可操作性的规范，使得美国的定密权限和人数都有了严格的限制，对可能产生的国家秘密的过度定密进行了适当有效的规定。再次，美国定密人数逐渐减少及至基本稳定在一定人数。国家秘密的特性，要求关于国家秘密的事项必须要限定在一定范围之内，一是秘密的范围界定要范围明晰，二是界定秘密的人数也要有具体明确的数量，并且要在顺应政府信息公开的潮流下，力求在控制国家秘密的范围的同时，切实努力降低定密的人数。美国定密人数规定有法可依，同时政府还在行政过程中一直力图减少定密人数，结果效果明显。美国定密人数的最高数字是冷战时期的1980年，其原始定密官人数为7149人，进入九十年代，随着冷战的结束，原始定密官人数也随之下降，从1990年的6492人下降到2000年的4130人。此后小布什政府执政的八年间，原始定密官的数量基本稳定在4006-4130人之间。直到奥巴马政府上台，对保密管理政策进行了大幅调整，美国原始定密官的数量随之急剧下降。根据美国信息安全监督署近三年的年度报告，目前美国原始定密官的人数是2378人，其中绝密级定密官901人，机密级定密官1463人，秘密级定密官14人。

通过对美国定密人数的梳理我们可以发现，首先，居然美国可以将定密人数规定得如此清楚，具体到确定的多少个人，这是不得了的事情，我们国家这方面的数据一方面肯定无法查询，不知道政府内部是否有这样的数据，因为国家秘密部门的情况包括人数，被理所当然的认定为了国家秘密，但对社会来说应该是一个谜。其次，笔者怀疑，因为我国定密机关和人数的庞大，政府是否有这样详细到人的数据，这也同样是个疑问。其次，美国定密人数的逐年减少到基本稳定在一个相对较低的水平，这是符合当今不断加大政府信息公开和对不公开的例外，特别是对国家秘密进行严格限制的发展方向的。

四、严密的定密操作程序

首先，制定《定密指南》，规范国家秘密的界定。制定《定密指南》，并由官员和专家进行定期检审，制定年度定密报告，总结定密工作。到2010年底，总计2475个定密指南里有1863个是最近五年内被修订或者更新的，占全部定密指南的75%。不断更新的《定密指南》为科学定密提供了依据和操作流程。其次，严防定密过度，保障公众知情权。我国也有相关定密不当的规范，但没有相应的具体操作制度。美国对于严防定密过度，保障公众知情权方面做了很多努力。比如，制定《定密指南》作为参考防止越界，建立保密审查制度，一方面科学定密，另一方面审查可能造成的定密过度，坚持“疑密从无”和“疑密从低”的原则，防止定密权的膨胀危害公众利益。在实践操作中，对定密人员强化培训，对原始定密人员要求每年进行培训，而对于派生的定密人的培训也2年开展一次。

五、建立解密专门机构

有保密就有解密。基于保密的必要性和实效性，国家秘密也不是铁板一块，如果保密的必要性不存在或者保密期限到达，那么保密事项就必须要解密。我国对解密有一定的规定，主要是时限方面的规定，不同级别的国家秘密有不同的解密时限，但符合一定条件就可以延长相应的保密期限，这些规定为解密增添了许多的阻碍。我国有专门的保密机关而没有专门的解密机构，而美国恰恰相反，没有专门的保密机关却有专门的解密机构。美国为了加强解密工作的进行，专门成立国家解密中心，负责对国家秘密的统一解密工作，杜绝政出多门、相互推脱的局面，该机构至奥巴马批准成立以来运作良好，文件的解密率达到50%以上。

六、构建定密异议制度

对于什么是国家秘密、某一事项是否能够定为国家秘密、可以定为什么级别的秘密、定密的权限和程序是否合法以及要求公开的信息是否属于国家秘密等等，这些都需要救济渠道的介入才能解决问题。这种救济渠道可以是行政机关内部的，也可以是行政机关对外的复议程序，还可以是司法救济的程序，但是可以肯定的是，相比司法救济的高成本、最终裁决性和可能导致的泄密，行政机关内部规则和行政复议更好地表现了其可行性和低成本。

历届美国关于保密管理的总统令都设立定密异议条款，内容大致相同。以奥巴马的13526号总统令为例，定密异议制度主要包括三方面的内容。第一，如果任何持有秘密信息的人出于善意，对该信息是否应该定密持怀疑态度，本条例鼓励并期待按规定程序提出异议。第二，部门长官必须根据本条例的要求设置相关程序，确保所有秘密信息的持有人能够对定密不当或者未定密的信息提出异议。主要内容包括：首先，任何人不会因为提出异议而遭受惩罚，所提异议有机会接受公正的官员或专门委员会审查；其次，个人有权就机构的决定向部际安全定密复议委员会提出申诉。第三，此处不包括出版前审查文件，或者依据保密协议进行的其他行政过程。定密异议的管理权限隶属于美国部际安全定密复议委员会，这是一个由国务卿、国防部长、司法部长、中央情报局局长、国家档案馆馆长、总统国家安全助理等高级官员组成的委员会。委员会主席由总统任命，其主要职能是：第一，受理个人根据本条例提出的定密异议并做出决定；第二，批准、拒绝或修改本条例关于自动解密的豁免；第三，对根据本条例的规定提交强制解密申请的个人、组织和申诉做出决定。但是必须说明的是，并非所有的定密异议事项都直接提交复议委员会。13526号总统令规定只有符合下列三种要求的定密异议，才能提交部际安全定密复议委员会。第一，申诉人在相关部门之间已穷尽所有行政救济手段；第二，联邦法院目前没有对类似案件的判决；第三，在过去两年内该信息未被联邦法院或委员会审查过。

参考文献：

[1]孙宝云、赵冬：《论美国保密制度的特点及对中国的启示》[J]，理论探讨，2011（04）24-29.

[2]2008ReporttothePresidentInformationSecurityOversightOffice[R]，January12，2009.

[3]2009ReporttothePresidentInformationSecurityOversightOffice[R]，March31，2010.pp4.

[4]2010ReporttothePresidentInformationSecurityOversightOffice[R]，April15，2011.pp24.