公务员依法行政能力的构成及提升

【摘 要】 公务员依法行政能力的高低决定着法治政府建设的成效，依法行政能力应由基本能力和辅助能力共同构成，影响公务员依法行政能力的因素有内在和外在两个方面。公务员加强内在修养，应强化法治思维，提高学法能力和依法行政的技巧，增强用法治方式解决问题的基本素质；同时要努力构建良好的外部环境，完善行政立法，建立行政法律体系，提升公民对法律的认同感，改善执法环境，切实加强各项制度建设。

【关键词】 公务员；依法行政；能力

【作者简介】 李小博，中共河南省直机关党校副教授，法学硕士。研究方向：民商法学。

【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）11-0021-02

法治信仰，指法治精神渗透到国家和社会生活的各个方面，全社会的法治观念不断增强，全社会对法律从内心认同、信任、尊重，并通过法律途径解决矛盾，处理问题。习近平总书记曾指出，法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。党的十八大将“法治”作为社会主义核心价值观的一大要素，就是要让法治成为全民信仰。

一、法治在经济社会发展中的作用

1. 法治是保障人民利益的需要

我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这充分说明人民是国家的主人。要保障人民的利益，必须依靠法治。法治是人类社会文明进步的重要标志，是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径。法治文明是现代文明的重要组成部分。为此《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。

2. 法治是维护社会稳定的需要

我国已进入改革开放攻坚期和深水期，关系着群众切身利益的教育、医疗、食品安全、住房、司法、安全生产、大学生就业、网络犯罪等问题在各地不同群体间以各种各样的方式不断上演。要想稳妥地解决这些问题，在发展经济的同时要加强法治建设。各种法律、法规明确规定了社会成员在各种群体以及各种活动中享有的权利和应该承担的义务，是对全体社会成员利益的维护，对违法犯错分子的惩戒，体现了全体社会成员共有的利益，体现着社会公平正义。以法律为规矩，制定各种矛盾问题解决机制，在法治化程序内解决各种问题，才能被社会成员从内心拥护，确保我国经济社会发展的良性运转。

3. 法治是巩固党执政地位的需要

办好中国的事情关键在党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。如何提高党的执政能力与执政水平，在总结以往经验的基础上，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这包括了党要坚持依法治国的问题。十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把党内法规体系纳入法治体系。这意味着党既要领导人民制定和实施宪法法律，又要自觉在宪法法律范围内活动。依据宪法法律治国理政，依据党内法规管党，从严治党，加强自身建设，巩固党的执政地位。

4. 法治是净化党员干部队伍的需要

党要求全体党员干部要自觉遵守国家法律，自觉遵守党规党纪，坚持法律面前人人平等。任何人不管职位有多高，权力有多大，只要触犯了宪法法律，都将受到法律的严惩。唯有这样，才能做到全心全意为人民服务，才能净化党员干部队伍，才能巩固党的执政地位，才能实现国家长治久安。

5. 法治是防止权力专横和腐败的利器

绝对的权力导致绝对的腐败。坚持依法治国能制约权力专横，防止权力腐败，凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心。坚持依法治国可以保证权力源于民、属于民、依于民、归于民，体现社会主义民主的优越性，这一优越性的实现需要加强对公共权力的监督与制约。法治能够规约权力，能够将权力关进制度的笼子，防止权力腐败，形成对公共权力制度化、常态化、科学化、规范化的约束，从而使腐败无处藏身，最终建立一个公开透明的权力体系，进而有效防范公权对私权的践踏，防止出现“人民形式上有权、实际上无权”的现象。最终形成有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的权力运行制约和监督体系，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

二、影响法治信仰树立的原因

新中国成立后特别是改革开放以来，我们党开始了建设民主法治社会的新时期。目前，中国特色社会主义法律体系已经完成，社会主义法治建设取得了令人瞩目的成绩。但是，在经济社会发展中，法治建设还存在一些问题，法治观念还没有深入人心，法治信仰未能在全社会树立起来。影响全社会树立法治信仰的原因有很多。

1. 人治思想久远，影响全民法治信仰的形成

中国漫长的封建社会，基本都是以人治来治理国家与社会。人治以宗法制为根基，以家庭伦理为本位，以官僚制为骨架，统治者是权利的核心，一切以他的意志来进行。在2000多年封建社会的发展中，形成了错综复杂的关系社会并已经融入到一般民众的风俗、礼仪、习惯之中，有的甚至已成为一种常态化的生活方式。对于普通百姓，需要解决问题时，往往想到要找关系，而不是诉诸于法律，通过合理的途径去解决。根深蒂固的特权思想、人治观念不消除，法治信仰很难建立起来。

2. 部分法律法规不完善，影响了法治在人民心中的威信

我国在各领域制定了一系列的法律、法规，现行法律200多件、行政法规600多件、地方性法规8000多件。这些法律法规为我国的经济社会发展提供了法律保障。但也存在一些与时代发展、与行业发展不完全适应的法律法规。如，保护产权的法律不到位，伴随公有制实现形式的多样化发展，对国家所有权、集体所有权、企业法人财产权、土地承包经营权等各类财产所有权的法律保护明显滞后。公有产权受侵犯、国有资产流失的现象仍不少，随意查封、扣押、冻结民营企业资产等现象也时有发生。当民营企业受到侵权损害时，往往无法依法追责。这些不能完全反映时代特征与人民意愿的法律法规，引起人民的强烈不满，影响了法律权威，阻碍了全民法治信仰观念的形成。

3. 部分党员干部的腐败堕落行为，不利于全民法治信仰的形成

党员干部是全面推进依法治国的组织者、推动者、实践者。在推进法治建设、形成法治信仰的过程中，要为人民群众起到表率作用。但在实际工作生活中，部分党员干部漠视党的宗旨，无视党的纪律。一些落马官员在忏悔录中提到，开始堕落时，心中对党纪国法还有所畏忌，但随着阿谀奉承的话听多了，心中的法律准绳就抛之脑后，伴随而来的是形成了强烈的权力欲望，以自我为中心，喜欢大包大揽、独断专行。这些在全社会中造成了极坏影响，这些腐败行为破坏了党和政府的良好形象，损害了人民群众的利益。这个问题解决不好将大大阻碍全民法治信仰的形成。

4. 少数执法不严、司法不公、司法腐败的案件，严重削弱人民对法治的信仰

执法不严、司法不公、司法腐败、司法公信力不高是司法领域存在的突出问题。党的十八大以来，有23起重大冤假错案得到纠正，这些案件不仅使受害者及家庭遭受了来自司法、社会的不公正待遇，甚至有的家庭为此付出惨重代价。更为深远的是，给社会造成了不良影响，使人民对法律的公正性产生了质疑，严重败坏了司法公信和法治权威，损害了党和国家形象。另外，还有一些有案不立、有罪不究、刑讯逼供、滥用强制措施、违规办案等司法问题，都严重削弱了人民对法治的信仰。

5. 部分司法工作人员作风粗暴，给法治信仰建设造成恶劣影响

各级司法机关的工作作风要通过具体的司法工作个体在工作中的行为表现出来，他们在处理案件期间，甚至在一些公开、半公开场合的言论、行为都代表着司法机关的形象，也是人民群众关注的焦点。当下，部分司法工作人员工作作风粗暴，给法治建设造成了阻碍。如，百姓称之为“六难”的问题，“门难进、脸难看、事难办和立案难、诉讼难、执行难”，“六难”问题反映了司法领域部分工作人员特权思想严重，这种对待当事人和来访群众态度生硬、敷衍塞责、冷硬横推的做法损害了司法机关在群众中的形象，不利于全民形成法治信仰，建设法治社会。

三、培养全社会建立法治信仰的途径

在中国特色社会主义建设中，我国在各领域制定了一系列的法律、法规。但纵观整个社会，对法律的信任、执行没有得到应有重视。培养公民法治意识，形成法治信仰在中国任重道远。

1. 科学立法，适应时代与人民需求

立法是执法的首要前提。首先要加强全国人大在立法工作中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，减少不同部门制定的法律间相互冲突现象，提高立法效率与立法质量。其次，拓宽公民有序参与立法途径，广泛征求意见，集中民智，体现人民需求与时代特征，探索提高公众参与立法的有效途径和方式，制定全面反映人民意愿的法律。

2. 公正司法，维护司法权威

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用。英国哲学家培根说，一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。为此，一要加强对司法部门工作机制的监督管理，排除司法活动中的外部干扰，规范司法活动操作中的内部体制，促其严格公正司法。二是增加人民的参与度，完善人民陪审员制度，推行阳光司法机制，让人民在参与中体验司法工作，同时无形中增加司法人员的责任感。

3. 加强法治工作队伍建设

法治工作队伍包括法治专门队伍和社会法律服务队伍，是国家治理队伍的一支重要力量，处于法治实践的最前沿。全民树立法治信仰过程中，建设高素质的法治工作队伍至关重要。一是加强思想政治教育。政法工作的原则性很强，在工作中永葆共产党员本色，全心全意为人民服务，是政法工作人员从业准则的首要前提。柏拉图曾说，如果在一个秩序良好的国家，安置一个不称职的官吏去执行那些制定得良好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。因此，加强对法治工作队伍思想政治教育至关重要。二要对法治工作队伍加强理想信念教育，把对马克思主义的信仰、对共产主义和社会主义的信念作为终身追求，常补精神之“钙”。 牢固树立社会主义法治理念，把对党与人民的忠诚体现在办理的每个司法案件中，坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。三要加强业务学习，提高从业本领。“活到老，学到老”，面对复杂多变的社情、民情，法治从业人员要经常学习，如，进入高校培训，参加一些典型案例的交流等等，不断提高自己的业务能力，进而提高工作效率，更好地为人民服务。

4. 党员干部带头守法，在全社会起到表率作用

首先，党员干部特别是各级领导干部带头遵纪守法对全社会所产生的示范和引领，在全民树立法治信仰中将起到风向标作用。党员干部首先要学法，知晓一些基本的法律概念与知识。中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。因此，学法、知法，对于党员干部极为重要。通过学习，使广大党员干部明确：“法定授权必须为，法无授权不可为”，用良好的法律素养为其政治生涯保驾护航。其次，党员干部要模范守法，依法办事，带头遵守法律，不违法行使权力，更不以言代法、以权压法，以自己遵规守纪的良好言行为社会做表率。再次，要自觉抵制不法行为，敢于亮剑，敢于监督。在调查问卷“当地方党委政府的政策或上级领导的要求与法律发生冲突时，您怎么办？”中，只有20. 3%的受访者表示“拒绝执行与法律冲突的政策或要求”，有11. 4%的受访者表示仍然“按政策或上级领导的要求执行”，有63. 5%的受访者表示要“视情况而定”或“请示领导决定”，有4. 6%的受访者表示“不知道”该怎么办。可见，对于很多党员干部而言，自觉自愿勇于揭发不法行为的难度还很大，需要加大对党员干部的教育动员，同时建立完善机制保护揭发者。

5. 采取多种手段普法，促使全社会树立法治信仰

法律必须被信仰，否则它将形同虚设。“79%的民众对中国法治状况存有担忧，受调查者认为我国法律实施的状况是较差（占20%）或很差（占59%）”，“如何把写在纸上的法律条文在人民中内化于心，外化于行，全民树立法治信仰，形成一种文化，一种民族积淀”是依法治国、推行法治建设的重中之重。一要推进法治知识进学校、进课堂，把法治教育纳入国民教育序列，在中小学设立法治课，从孩子抓起，从小树立遵纪守法意识，增强规则意识、程序意识、责任意识和诚信意识，在法治文化的熏陶下健康成长。二是开展群众喜闻乐见的法治宣传活动。法律素养的形成，法治意识乃至法治信仰的形成则是漫长过程。在法治宣传中切记不可用理论解释条文，空对空，既起不到教育作用，还容易引起群众反感。可以在群众活动广场制作法治宣传漫画，用简单明了的图片形式让群众在欣赏中接受法治教育。综合利用新媒体新技术在法治建设中的作用，如制作法制宣传微剧，通过微信、微博等形式宣传。三是加强道德建设。法律是最低限度的道德，道德是心中最高的法律，二者相辅相成。在法治建设中，要大力提倡公民道德教育，吸收中华民族传统文化中优秀的道德成分，增强法治的道德底蕴，促使全民法治信仰形成。

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责任编辑：吴雁玲