中国社会治理的基本态势与现实思考

刘锋

摘 要：社会的整体性变革、传统的政府运作模式失灵及社会控制方式的转换构成20世纪八九十年代我国社会治理的重要背景。这一时期社会治理呈现多元混合的发展态势。影响该时期社会良性治理的因素是高度集中的政府管理体制、治理理论没有恰当地回应“中国问题”、不成熟的市民社会以及社会成员法治观念比较淡薄。因此，必须发挥政府在社会治理中的主导作用，建设善治型与服务型政府，破除体制性障碍;吸收国内外优秀治理理念，完善中国特色社会治理理论，回应时代关切;积极培育市民社会，实现法治与德治的有机结合，推进社会治理现代化。

关键词：社会变迁;社会治理;多元混合态势;制约因素;现实启示

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.017

[中图分类号]D035;D616    [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2015）02-0084-06

社会治理是指以公正、平等、人道为道德体系原则，在一定的社会基础上自上而下的社会管理与自下而上的社会自治的有机结合，包括社会管理机制、社会自治机制和社会基础工作三个要素，其最终要构建善治社会，即“法治与德治并重的良序社会”[1]。20世纪八九十年代，我国政治环境、经济形势、思想文化领域等异常复杂，发生了“微型的社会变迁”[2]。在这一特定时期，主要围绕中国改革向何处去、中国特色社会主义如何突围国内外困境、中国共产党如何经受执政考验等问题，思想领域不断交锋，社会治理刻不容缓。但由于高度集中的体制机制、不成熟的市民社会等因素，致使该时期中国社会治理的风险和难度增大。加强对20世纪八九十年代中国社会治理状况的历史考察与逻辑分析，有助于为实现我国社会治理现代化提供有益借鉴。

一、20世纪八九十年代中国社会治理的历史背景

在改革开放与治理整顿过程中，中国社会发生剧烈变迁，社会治理的方式与态势也随之改变，这构成了20世纪八九十年代中国社会治理的重要历史背景。

（一）社会的整体性变革

新时期伊始，鉴于十年“文革”的沉痛教训，加强民主法制建设、改善社会治理方式、转变政府职能等成为人们的共识。改革开放初期，国家权力结构开始分化，社会组织与精英群体不断成长，民众自主性与边缘化并存。“在缺乏制度化的有效沟通下，国家、精英群体与民众之间形成隔膜”[3]，从而使社会治理的方式发生转变。随着改革开放的推进，依法治国由理论走向实践，政治协商逐渐制度化，社会组织不断发展，农村的村民自治、城市的社区自治和行业自治等基层自治态势不断发展，政府越来越受到外在力量的监督，经济体制逐渐由计划经济转向社会主义市场经济，社会逐渐由封闭状态转向开放状态，社会形态逐渐由传统的农业社会转向现代的工业社会，等等。中国社会的整体性剧变客观上要求探索新的社会治理方式，进而建设一个适合时代要求的善治型政府。

（二）传统的政府运作模式出现失灵

计划经济条件下整个社会的发展是以政权组织为中心。随着市场经济体制的逐步建立，政府的权能受到限制，政府职能的发挥必须以市场的客观运行规律为基础。同时，政府和社会、公民的关系也发生变化，即由对社会、公民实行全面控制，发展到公民社会的兴起，公民主体意识的增强和明晰化，从而要求政府能够将一部分权力归还社会，由社会组织进行自我治理。计划经济体制下形成的高度集中的政府运作机制（单位制、身份制）越发不能适应新时期的社会发展态势。新时期政府的权力开始逐渐向公民、市场和社会转移。在“权力转移”的过程中，出现了机构膨胀、效率低下、官僚作风抬头、腐败现象不断增加、公民对政府的信任度下降等严峻态势，从而影响了政府在社会治理中作用的发挥。

（三）社会控制方式的转换

社会控制是指一个国家的民众接受特定的社会所具有的道德观念、法律规范、价值观体系、宗教信仰和历史文化等，从而使社会能够对民众的异常行为进行认可、限制或禁止。社会控制的方式是随着社会结构、体制与形态的变迁而转换，对社会治理发挥着最直接的影响。当代中国社会控制形式最鲜明的特点就是法律的作用（占主导地位）和经济的作用凸显，意识形态、道德教化和行政整合的控制作用在逐渐减弱。身份制对人们的限制逐渐被打破，但广大农村仍存在依靠家族势力和宗法关系来实现基层稳定的现象。同时，社会控制也面临着弱化现象。譬如，司法腐败挑战法律的权威，社会失范行为剧增，社会主体合法权益和地位没有得到切实有效的保障等。随着改革开放的推进，中国不断加强与世界各国的联系，经济社会发展中产生了许多潜在的矛盾和问题，增加了社会控制的难度和不可预测性。

二、20世纪八九十年代中国社会治理呈现多元混合态势

20世纪八九十年代我国经济出现了较大幅度的波动，通货膨胀严重;政治领域受资产阶级自由化思潮的影响，社会凝聚力减弱;思想文化领域出现道德水准下降现象，价值观迷失;社会管理层面出现社会治安急剧恶化，社会失范现象增多等。同时，城乡二元结构户籍管理制度开始改革，人口的流动性增强;以单位制为主、以基层管理为辅的社会整合与治理模式逐渐削弱，新的管理体制尚未完全形成;社会组织发展缓慢，社会力量弱小等。这就造成金字塔式的单极社会结构的变迁，社会运行中的身份制、单位制和治理机制等处于解构中，以伦理为主导的社会逐渐向以法理为主导的社会转变，资源配置方式开始由权力占主导向市场起基础性的作用发展，单一性的、同质的社会向多元性的、异质的社会转型。

由于社会结构、社会体制以及社会形态的激烈变迁，旧的社会组织、社会群体及其角色的重新分化与整合，使20世纪八九十年代中国的社会治理秩序呈现多元混合态势，包括法治秩序、德治秩序、人治秩序、宗法秩序等。当然，法治秩序随着改革开放的深入而逐渐占主导地位，道德机制逐渐成为社会重要的治理方式，而“人治”和宗法的治理方式逐渐结束了。经济全球化、区域经济一体化与人类面临的共同危机不断增加等形势推动我国的社会治理模式由政府治理走向政府与市民社会合作型治理，治理主体呈现多元化，治理方式逐渐混合化，治理目的由工具化转向价值化，社会治理面临的问题呈多样化趋势。

20世纪八九十年代，我国村民自治和城市居民的自我管理模式的发展尚处于初级阶段，在具体的治理实践中深受行政力量、人治思想与宗法关系的影响，治理的内容和精神还有待提升。伴随着城镇化、工业化与城市化的推进，农民被迫卷进社会变迁的潮流中，部分边缘的传统农村部落逐渐衰落与消失，基层政府与乡村精英等都必须回应这些问题。乡村治理所面临的问题呈现多样化态势，治理主体呈现多元趋势等。另外，市场经济的逐步发展，导致公民在社会中的地位发生改变，公民的政治自由、民主权利意识增强，社会阶层多元化，市场主体及其利益诉求呈现多样化趋势。尤其是数量上占主体成分的农民成为新的市场主体，使利益形式和分配方式逐渐多样化等，必然引起中国社会治理模式呈现多元混合态势。

三、制约20世纪八九十年代中国社会实现良性治理的因素

20世纪八九十年代中国社会实现良性治理的影响因素主要表现在体制机制层面、理论层面与社会成员层面。

（一）体制机制层面：高度集中的政府管理体制

一方面，新中国成立后形成的单位制和基层管理相结合的高度集中体制，越来越不适应建立社会主义市场经济体制的要求。在社会治理上存在“物本位、官本位、全能政府”等现象，社会治理的职责界定模糊，导致越位与缺位现象共存。再加上社会治理机制的不完善，社会组织发育不良，治理主体仅限于政府的单一力量，社会治理的手段行政化色彩严重、过于简单等现象，成为20世纪八九十年代中国市场化改革和快速发展的体制性障碍。这些体制性瓶颈往往导致社会缺乏自治性，社会领域的公共事务被政府这只有形之手（公权力）简单地取代了，造成社会自身的地位受到削弱，引起“社会失灵”或失序，给社会治理增加了难度。另一方面，在“放权让利”的改革背景下，随着纵向机构权力的下放，管理权威的流失和调控能力减弱，横向机构之间就形成相对割据状态。有学者指出，“1988至1992年各地纷纷封锁自己的市场，不准外地产品进入本地市场，不同地区相互拆台，阻碍商品的自由流通”[4]。这种横向机构之间各自为政的表现，主要是由于中央没有能力有效调控地方政府的行为，更深层次地反映了中央与地方、纵向机构之间及横向机构之间的矛盾。这就给社会的良性治理制造了许多障碍。总之，高度集中的政府管理体制以及“条块治理”（“条”是指我国大量的纵向组织机构，“块”是指我国的横向机构。这种独特的政府之间的关系网络，容易使我国社会形成“条块治理”的模式）的权力结构，制约着中国社会的有效治理。当前要积极建设善治型与服务型政府，逐渐克服体制性弊端。

（二）理论层面：治理理论没有恰当地回应“中国问题”

首先，西方的治理理论所涉及的核心思想是主体多元化，权力分散化，政府与市场、公民互动关系，组织结构网络化、合作化等。一些人没有考虑到中国当时经济处于下滑态势、政治领域受资产阶级自由化思潮影响、思想界围绕“改革向何处去”不断交锋等复杂形势，试图简单地用西方的治理思想来解决20世纪八九十年代中国面临的经济、政治和文化发展中的问题，最终没有取得实效。其次，受姓“资”、姓“社”争论的影响，人们给西方的治理理念贴上了姓“资”的政治标签，导致难以吸收西方一些有益的治理思想来促进社会的良性治理。而且，新中国成立以来就实行党政一体、高中集中统一的政府运作模式，虽然这一体制随着社会主义市场经济体制的逐渐建立而不断改革，但鉴于历史的惯性和客观的政治体制改革进度，西方的治理理论在当时也不可能成为指导我国社会治理的重要思想。再次，当时思想界主要关注中国经济体制改革和社会主义历史命运问题，还很少有成果针对社会整合与治理的实际情况，构建符合我国国情的社会治理理论。我国传统遗留下来的宝贵治理理念没有很好地得到整合与创新，致使已有的治理思想没有根据社会发展的实际情况恰当地回应“中国问题”。所以，当前吸收国内外先进的治理理念，创新和完善中国特色的社会治理理论，及时准确地解答“中国问题”势在必行。

（三）社会成员层面：不成熟的市民社会与社会成员法治观念比较淡薄

一方面，20世纪八十年代中国处于从“文革”向改革转型的时期，整个社会发生剧烈变迁。旧的社会体制尚未完全剔除，而新的体制正在逐渐确立之中，表现出明显的过渡性。再加上苏东剧变、中国社会改革发展面临“向何处去”的历史选择问题等，从而使人们发生“身份认同危机”，并影响着人们的职业选择、价值取向、目标追求、生活意义等问题，给社会的良性治理带来挑战。协商、透明、合作、善治等市民社会的理念虽基本得到部分人认同，但将理念转化为实践的过程中困难重重。而要想实现这些目标，必须首先构建法治的发展模式。另一方面，与改革开放初期相比，20世纪八九十年代全国人大及其常委会制定和颁布的法律相对较多。其中，“1979年是14部，1981年是12部，1983年是15部，1985年是12部，1987年是13部，1989年是11部，1990年是20部，1991年是16部，1992年是17部”[5]。但人们的法治观念还比较淡薄，法治进程的推进遇到的现实障碍重重。譬如，就1989年至1992年全国伤害犯罪案件立案情况而言，基本上是持逐年增加趋势，其中，“1989年是35 931起，1990年是45 200起，1991年是57 498起，1992年是59 901起”[6]。多元混合的社会治理态势，还需要将法治、道德等社会治理方式有机地结合起来，进而促进市民社会的成熟。

四、考察20世纪八九十年代中国社会治理的现实启示

当前必须着眼于最广大人民群众根本利益的实现，以转变政府运行机制来破除体制性障碍，以创新社会治理体系来促进社会良性治理，以市民社会的培育以及德治与法治的结合来提高社会治理的科学化水平。

（一）发挥政府在社会治理中的主导作用，建设善治型与服务型政府，破除体制性障碍

中国社会治理需要党、政府、社会组织等协同共治。其中，政府在社会治理中发挥着主导作用。政府治理的方式经历了“古典自由主义”与政府的“守夜人”角色、“干预主义理念”与政府的“道德人”角色、“新自由主义理念”和政府的“经济人”角色，以及“新管理主义理念”和政府的“社会人”角色[7]。从20世纪八九十年代中国社会治理的状况中可以发现，制约社会治理的体制性障碍影响非常严重。当前要通过创新政府治理机制，建设善治型与服务型政府，逐渐剔除体制性弊端。

以治理代替统治是新世纪以来世界上主要国家政治变革的主要趋向。善治是治理的目标，其内在意蕴就是国家的部分权力向社会的回归，是通过政府、市场、公民与社会的良性互动，实现还权于民、还政于民的过程。善治的基本要素包括“合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正”[8]。构建善治型政府关键是处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，从而实现政府由集权型向分权型转变、由控制型向服务型转变、由人治型向法治型转变，进而改变强势国家这一单独治理主体的现象，实现国家与社会的良性共治。

构建服务型政府就必须坚持以人为本、依法行政、廉洁高效、公平正义等要求。就当前中国而言，要加快推进政府与公民合作共治的治理体系建设，建立健全公共危机应急管理体系。尤其要健全基层政府社会治理和公共服务体系，增强政府提供公共服务的能力，以服务型政府的建设来推动社会的有效治理。

此外，要对政府的职能进行合理界定，继续简政放权，改变政府的市场主体地位;要完善与创新财税体制，消除“条块治理”的内在动力;还要深化改革领导干部的政绩考核制度，改变过分强调与所辖地区经济发展成效进行直接挂钩的现象，从而消除“条块治理”的激励机制。

（二）吸收国内外优秀治理理念，完善中国特色的社会治理理论体系，积极回应时代关切

完善中国特色社会治理理论，必须认识到一个国家的治理体系与该国的历史文化传统是密切相关的。那么，创新社会治理理论要考虑到我国的基本国情、文化积淀与独特的历史传统，借鉴国外优秀的治理思想。

首先，借鉴和继承我国优秀的治理思想。中国古代关于社会治理模式主要有三种：道家的“无为而治”、法家的“法治”和儒家的德主刑辅 [9]。这就启发我们当前要坚持依法治国与以德治国相结合的治理方式。另外，中国共产党人对社会治理理论也进行了艰辛探索，包括要立足中国国情、处理好集权与分权的关系、创新社会管理、推进国家治理能力与治理体系现代化等。这些重要思想都为完善与创新中国特色社会治理理论提供了宝贵的思想资源。

其次，批判地吸收西方的有限政府理论、新公共管理理论和合作共治的理念。有限政府理论主张政府是必要的，但必须是有限的，反对政府的干预，不承认强制与权威，主张绝对的自由主义。新公共管理理论则强调绩效管理、人力资源管理，对私营部门管理方式非常重视等，其服务理念和重视公共利益的思想对构建中国特色社会治理思想具有重要借鉴意义。同时，实现社会良性治理，亟待吸收合作共治的理念。在工业社会，社会治理模式往往偏重于管理型。随着信息社会的到来和公共管理的出现，公民之间的合作将成为一种崭新的治理模式。因此，将合作共治理念吸收到治理理论体系中是现实的必然要求。

最后，社会治理理论一定要及时地回应时代关切，准确地解答“中国问题”。要将纵向（社会管理与社会自治的特定取舍）与横向（法治与德治的综合运用）两个维度、两种理念有机地结合起来，从而最大限度地激发社会活力，破除阻碍社会良性治理的消极因素，增强凝聚力与和谐因素，实现每一个公民自由而全面的发展。

（三）积极培育市民社会，实现法治与德治的有机结合，推进社会治理现代化

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，从而更加凸显了法治在社会发展与国家治理中的重要作用。法治就是指按照法律的规定来治理国家。20世纪八九十年代中国法治发展模式的构建所面临的最大症结是自治型市民社会的缺失。一个成熟的市民社会，具有抑制政府专政的作用，可以促进各种经济力量和社会组织的建立等。同时，市民社会内在的契约性原则、自治理念等能够为我国法治模式的建构提供理论支撑。因此，必须积极培育市民社会，实现政府与市民社会的有效合作，进而以市民社会的培育来驱动法治发展模式的选择，将市民社会的自治作为法治发展模式运行的价值目标。

由于市民社会的不成熟，导致国家力量与社会力量之间的不协调，国家与社会之间的良性互动无法实现，法治也无法正常地运行与实现。“中国公民社会是一种典型的政府主导的公民社会，具有明显的官民双重性”[10]，问题的关键在于要正确处理好国家与社会的关系。马克思主义关于国家最终回归社会的思想，有利于破除对国家的崇拜，有利于摈弃“国家本位”意识，从而确立“社会本位”的理念，积极促进公民社会的发育、成长和成熟[11]。中国有着两千多年的封建社会传统，“家国一体化”的宗法制度促成了国家与社会的一体化，“强国家——弱社会”是处于主导地位的传统型“国家——社会”模式。在法治型发展模式的建构中，要重视政府的主导地位，从而可以避免在中国这样一个封建传统悠久、面临社会治理问题极其复杂的大国引发社会失序危险。

在中国如此复杂的社会里，必须构建法治与德治有机结合的崭新治理模式。德治作为中国历史上重要的治理方略，是当下我国选择法治发展模式的重要补充。“在一切结构性的合作体系中，基于道德的合作是最理想的形态”[12]。在构建法治发展模式的道德基础过程中，既要坚持市场的一般法则，又要符合“集体主义”和“为人民服务”的价值追求，从而构建适合社会主义市场经济条件下法治的道德支撑。只有这样，德治才能与法治实现良性共治。除了法律基础和道德支撑外，必须要切实解决价值体系问题。当前，中国应高度重视社会主义核心价值观的培育和践行，进而再造政府信任，铸就社会主流舆论，重构社会认同，强化公民的主体地位意识，在积极培育市民社会中，实现社会良性治理。此外，在全面深化改革的当下，着力促进社会有效治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，客观上需要从社会政策的视角来审视社会治理创新的方向和策略，即“通过社会政策整合社会治理与公共服务，从根本上促进社会福祉、优化利益分配，达到化解社会矛盾的目的”[13]，进而在促进市民社会的成长和有效解决转型期社会复杂问题的过程中，不断推进社会治理现代化。

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责任编辑：朱 列