职教集团体制机制构建初探

胡进 赵向军 蒯圣龙

摘要：职教集团的组织结构可分为核心层、紧密层和半紧密层、松散层。集团管理体制包括外部政府角色的承担和集团内部的管理。集团运行机制可分为政府和行业组织的协调机制以及集团运行的动力机制。政府运行协调机制缺失、行业指导协调机制不足应引起关注;集团运行机制给力，需持续发扬。

关键词：职教集团;组织结构;管理体制;运行机制

中图分类号：G71 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-C-（2015）01-0074-04

一、安徽省职教集团的组织结构分析

根据调查与分析，职教集团的组织结构可分为三个层次。[1]

（一）第一个层次为核心层

以资本联结型的职教集团教育公司为例，作为举办主体，教育公司处于职教集团的核心地位。众多出资者为公司股东，公司为独立法人举办职业教育（职业学校），公司与学校互为独立法人。[2]由于资本的强大联结力量，这种职教集团通常为紧密型的集团。这种类型的职教集团在安徽省乃至全国均极为少见。考查安徽省19个职教集团，均为以契约为主要联结手段的松散型的职教集团，集团的牵头单位（一般为职业院校）在集团中较多发挥了组织、协调等作用，可视作集团的核心层。目前，安徽省职教集团牵头学校均为不同层次院校参与的职教集团中办学层次最高，或者在相同层次院校参与的职教集团中办学水平最高、办学实力最强的院校，具有较强的组织协调能力，这是核心层必须具备的基本条件。

（二）第二个层次为紧密层（半紧密层）

这是以与核心成员合作的紧密程度为标准的划分。与核心成员相对紧密合作的院校和企业为紧密层或者半紧密层（由于紧密与半紧密只是程度不同很难做出绝对划分），紧密或者半紧密也是相对的，无法一刀切地划分。紧密层、半紧密层成员主要包括牵头学校下属的办学主体（高校下属的享有独立法人资格的独立学院等），核心成员参股的学校，与核心成员有密切协作关系的企事业单位、行业协会（如学校享有独立法人资格的校办企业、与学校长期稳定开展“订单”教育和定向培训的企业等）。[3]从这个角度看，紧密层或者半紧密层数量的多寡、合作的紧密程度以及稳定性就决定了职教集团合作的广度和深度，是职教集团实现其目标的关键。就目前安徽省职教集团的状况来看，各集团紧密、半紧密成员数量不等，少则三五家，多则七八家，而且除部分成员相对稳定外，其他成员时常处于变化中，这既是契约型职教集团的显著特征，也说明安徽省职教集团尚需进一步建立稳定合作机制。

（三）第三个层次为松散层

是指偶然地、零散地参与职教集团活动的成员，包括一般参与集团成员间协作的学校、牵头学校对口招收其毕业生的学校、按照集团标准开展办学的挂靠学校、为学校偶然提供实习实训条件的企业等。上述成员或因对职教集团的作用和意义认识不够，或因找到合作的载体和利益交集，参与集团活动不稳定、不积极，进出自由。需要指出的是，松散成员对于职教集团既不可缺少，也有其积极意义。紧密或者半紧密层一般来自松散层，松散层的合作能够有效弥补核心成员合作存在的遗漏和不足，而且松散层数量广大，对扩大集团的社会影响具有积极意义。就安徽省职教集团状况而言，各集团松散成员数量上占绝对优势比重，这是因为契约型职教集团契约的约束力非常有限。未来各职教集团需要努力的方向，一是要积极寻找利益交集和合作载体，扩大合作，引导松散层进入紧密层、半紧密层;二是要积极扩展松散层，广泛吸纳认可集团章程的院校、企业和其他社会组织加入，扩大本集团乃至本地区、本行业职业教育的社会影响。

二、安徽省职业教育集团的管理体制分析

（一）职教集团宏观管理体制中政府角色的分析

政府对职教集团的健康发展负有扶持义务和管理责任。主要体现在：一是营造和构建职教集团建设的良好社会氛围和发展环境;二是建立和完善职教集团发展的政策和法律制度;三是政府有关部门必要时在不违背市场规则前提下对职教集团的发展予以具体指导和协调帮助。这就要求政府及其有关部门发挥独特优势，从地方经济社会发展、产业行业发展和职业教育发展的大局出发，通过政策、制度和具体的协调行为，充当多元利益的协调者的角色，最大限度地调动参与职业教育各方面主体的积极性，实现职业院校、行业企业以及其他相关主体的共赢。

据调查，安徽省职教集团的举办和发展得到了省教育厅和部分市政府的有力推动和积极帮助，且政府在职教集团发展中发挥了积极作用。2006年6月省教育厅出台了《关于组建职教集团的若干意见》，促成了职教集团在随后几年中从无到有、从少到多迅速扩大。需要指出的是，关心、扶持、指导职教集团发展的主要是各级教育行政主管部门，地方政府、其他行业主管部门的参与度极其有限。限于教育部门的职能和权限，无论在制度的构建、环境的营造还是具体的协调行为方面都显得力不从心。

（二）职教集团微观（内部）管理体制分析

第一，关于组织制度设计的完整性问题。组织制度是规范集团正常运行和健康发展的行动规则，同时也是整合社会职教资源和发挥其作用的桥梁和中介。[4]一是通过集团章程或者成员间的合作协议，确定合作目标、目的、内容、方式、分工、责任、利益以及纠纷解决机制等，如此为合作提供可预见性的未来和结果，减少了交易过程和结果的不确定性，有效降低风险，从而使各方满怀信心地参与合作;二是通过集团的决策机构和领导机构，把握整个集团的发展方向，做出事关集团重大利益的决策和部署，承担集团内部的协调和指导职能;三是建立集团成员的共同愿景，形成独特的集团文化，构建引导集团发展的核心价值体系，增强归属感、凝聚力。

调查显示，目前安徽省职教集团内部管理组织总体较为完善，普遍建立了集团理事会（董事会），基本上都采用牵头院校为理事长单位，全体成员均为理事会成员单位，其中核心成员为常务理事单位的模式，有的集团还增设副理事长单位。理事会以集团章程为运行的基础和保障，定期或不定期召开会议研究集团的重大问题，协商应对措施。集团成员间的项目合作大多通过签订合作协议的形式实施。现有19个集团均设有秘书处，负责理事会议决定的贯彻与落实，负责处理集团日常事务。部分集团还分设了招生就业、教学与培训、技术研发等专门机构，负责各成员单位工作的具体指导、协调、监督与考核。与此同时，大多数集团还不同程度地开展了集团文化建设。

第二，关于组织结构和管理模式的优化问题。职教集团与一般意义上的社会组织存在很大差异，组织结构和管理模式可依其行动宗旨而适当确定，也需要随内外环境的变化而适时做出调整，不断优化。集团组织结构和管理模式的优化应遵循以下原则：一是效率性原则，通过不断优化内部组织治理结构，理顺内部关系，缩短管理链条，提高管理效率;二是适应性原则，“没有好与不好，只有合适与不合适”，集团组织结构和管理模式的优化也应遵循这一原则;三是发展性原则，组织结构和管理模式的优化应与集团的发展战略相适应，应以发展的眼光来优化自身的组织结构和管理模式;四是协同性原则，组织结构和管理模式的优化应达到“1+1>2”的目的，即优化的组织结构和管理模式应使集团整体效益和效率大于个体效益和效率的简单相加;五是统分结合的原则，即实现集权与分权的有机统一，在保证集团健康有序运行的同时最大限度发挥各成员的积极性和创造性;六是信息的有效跨度原则，坚持此原则能保证管理信息不至过度衰减或者管理效率的急剧降低。

调查发现，安徽省职教集团的内部组织结构和管理模式总体符合上述几项原则。各集团内部管理机构根据自身情况设立和调整，相对简单和扁平化。有些集团还根据具体合作事项建立临时性的合作协调机构，管理的效率和有效性得到保证。但是，普遍存在组织结构和管理模式持续发展性不够问题，大部分集团把主要精力放在具体合作事项的落实上，忽视了影响集团长远发展的组织结构和管理模式。

第三，关于合理设定集团成员权利与义务的问题。权利与义务相统一具有普适性，集团成员权利义务相统一是实现各自权利，通过合作获取各自利益不可或缺的前提。通过权力与义务的合理设定，基于集团成员间各尽所能、各取所需的合作关系，相互协作、相互监督的机制方能形成，合作的广度和深度方能拓宽加深，合作关系方能加强。成员间权利与义务的设定应遵循以下原则：（1）适度具体化原则，权利和义务的内容和范围适度具体化，不同属性、不同类型的成员可设定个性化的权利义务，以期充分发挥其功效;（2）满足实际需求原则，权利设定应照顾不同类型成员的实际需求，从而有效增强其吸引力，义务的设定也应考虑实际情况，做到切实可行;（3）适度惩罚原则，对于有条件履行而不履行义务的行为可考虑制定相应的惩罚规则，以形成相互监督、相互制约的机制。

据了解，安徽省目前19个职教集团的章程，对成员的权利义务都作了相应的规定，总的来说，权利和义务实现了一致性、对等性。有的职教集团章程对不同类型的成员（企业、院校、研究机构、中介机构等）的权利义务做了不同设定，如安徽化工、能源、服装等职业教育集团分别对成员院校、成员企业、行业（企业）协会（学会）、工业园区做了差别化设定，有利于各方积极性和特长的发挥。但是，这样仍然存在两方面问题：一是权利义务的规定过于笼统，操作性不强，可能是集团初步发展阶段尚不具备细化的条件;二是对违反义务普遍缺乏惩罚措施，这是由于松散型集团的性质决定的。从职教集团长远发展计，这两方面问题应适时得到改变。

三、安徽省职教集团协调运行机制分析

（一）政府管理层面的运行协调机制缺失

不少学者认为，政府及其有关职能部门对职教集团的建设与发展特别是在集团组建与初步发展阶段应当发挥主导作用：一是调研出台校企合作等涉及职教集团建设的刚性文件及税收、就业、人才流动等方面的政策，尽快填补法律制度的缺失;二是将职教集团发展纳入地方或者行业发展规划，对其给予政策、资金等方面扶持，以市场规则为前提利用政府的影响力帮助集团优化整合职教资源;三是发挥集团人才和技术密集的优势，给予其承担职教项目评审、技能大赛、科研和教研等项目机会，提高集团的凝聚力。[5]四是给予职教集团内部高职对口招生一定的自主权。

如前所述，安徽省教育行政主管部门和地方政府在职教集团的建立和发展过程中曾经起到了积极作用，尤其对职教集团的建立起到了决定性作用，但对职教集团成立以后的发展指导协调和政策支持明显不足，政府将职教集团纳入地方（行业）发展规划，给予政策配套、项目扶持等方面基本无所作为。究其原因，上述行为大多需要地方政府直接实施，教育主管部门虽有心而力不足。

（二）行业组织的指导协调机制不足

行业组织范围很广，本文所指行业组织特指同行业的企业在自愿基础上，基于共同利益诉求所组成的民间性、非营利性的社会团体。行业组织充当行业成员利益代言人和维护者的角色，对行业成员具有很大影响力。相对于具体企业，行业组织由于所处地位和视角的不同，对校企合作的意义和重要性认识得更为深刻，眼界相对更高。在校企合作法律制度严重缺失的现实条件下，行业组织有能力对促进产教融合、校企合作发挥重大而独特的作用。

安徽省现有的19家职教集团大多是行业型（专业型）职教集团，行业组织在职教集团建设和发展中应当大有可为。事实上，一些行业组织确对其所属行业的职教集团建设和运行给予了一定支持。如在在职职工培训、校外实训基地建设、人员交流、设备捐赠等方面，都给予了有力的协调与支持，尤其是带有浓厚官方色彩的行业组织，如省供销合作社联合社对安徽财贸职教集团的支持力度尤大。但是，这种支持相对比较零散和被动，系统化和设计不够，大多是应集团院校或者企业的要求作出的临时性安排，缺乏宏观指导和长远规划。

（三）集团运行的动力机制看好

集团需要在自身发展和各成员发展之间寻求平衡点，实现整体发展和个体发展的有机协调和统一。这就要求：（1）发挥院校在集团中的主导作用。职教集团是教育集团而非企业集团，院校理应主导集团。一是进行多层次合作，以人才链、生源链、产业链、师资链、成果链、信息链为联结手段，[6]以具体的合作项目为载体，创新集团合作机制，实现项目化运作，以此强化校企合作的纽带作用，适应市场需求，达到产教融合、合作共赢的效果。（2）发挥企业在职教集团中的关键作用。作为相对被动的主体，职教集团合作成功与否关键取决于企业的积极性。从政府层面和集团内部设定相关制度，赋予企业承担学生实习实训、向院校提供兼职教师、承接教师实践锻炼、参与企业技术研发推广等责任，赋予企业全过程参与职业教育的义务。与之相对应，企业可享受国家在财政、税收等方面的一定优惠，并且在集团内获得技术服务、员工培训、技能鉴定考评等方面的便利。

近年来，安徽省各职教集团积极寻求集团运行的动力。主要方式是，积极寻求校企双方的利益结合点，发挥校企双方各自优势，在为对方服务的同时，获得对方的支持和帮助。在这一过程中，院校尤其是集团牵头院校发挥了主导作用。企业为院校提供学生实习条件，提供教师实践锻炼条件，为院校提供兼职教师和现场实习指导教师;院校为企业无偿提供员工培训，或者为培训提供便利，为企业员工在技能等级鉴定、考评等方面提供方便等，业已成为常态化的合作形式，而且这些合作均是以项目化运作，明确双方在具体项目中的权利义务，项目落实得到有效保证。如安徽能源职业教育集团依托行业办学优势，将一批规模大，技术强，管理先进、专业对口、技术人才需求量大的成熟企业作为稳定的校外实习实训基地，同时利用牵头学校优质教育资源大规模地开展培训活动;淮北现代服务业职教集团积极搭建“送教入企”平台，为企业员工提供零学费带薪入读的优惠条件等。

需要指出的是，目前校企合作缺乏政府宏观政策保障和激励机制，集团内部的项目化合作出现碎片化现象，系统规划不够，导致无法实现合作效益的最大化。由于安徽省职教集团建设起步较晚，也由于职教集团内外部环境的制约，在体制机制建设方面尚未形成相对成熟的模式，这也是今后需要继续探讨的地方。

参考文献：

[1][3]俞建伟.职教集团的组织结构与管理体制[J].职业技术教育，2008（1）.

[2]陈永信.教育公司办学的法律问题[J].观察与思考，2001（11）.

[4]马成荣.关于职业教育集团基本问题的思考[J].教育发展研究，2005（10）.

[5]贾志成，于强波.职教集团运行机制的研究[J].辽宁农业职业技术学院学报，2012（4）.

[6]朱晖，李挥.江苏建筑职业教育集团成立[N].中国青年报，2005-04-23（2）.

（责任编辑：陈向阳）

A Preliminary Study on the System and Mechanism Construction of Vocational Education Groups： A Case Study

HU Jin & ZHAO Xiang-jun & KUAI Sheng-long

（Anhui Water Conservancy Technical College， Anhui 230601， Anhui Province）

Abstract：  The organization structure of vocational education group can be divided into the core layer， close layer， semi-close layer and loose layer. Its management system includes the external role of government commitment and the internal management. Its operating mechanism can be divided into the coordination mechanism of government and industry organizations and the dynamic mechanism of group operation. More attention should be paid to the lack of government and industry guidance coordination mechanisms， while the group operation mechanism which has achieved great results need to be carried forward.

Key words： vocational education group; organization structure; management system; operating mechanism