上海自贸试验区事中事后监管制度创新：构建“四位一体”大监管格局

蒋硕亮，刘 凯

(1.上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433；2.上海财经大学 组织部，上海 200433)



上海自贸试验区事中事后监管制度创新：构建“四位一体”大监管格局

蒋硕亮1，刘 凯2

(1.上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433；2.上海财经大学 组织部，上海 200433)

注重事中事后监管是上海自贸试验区政府职能转变的核心内容之一。本文认为，构建“四位一体”大监管格局对于上海自贸试验区实施事中事后监管制度创新具有重要意义。本文深入分析了事中事后监管制度创新的含义、必要性和可行性，并在此基础上提出了以建设政府各管理部门互联互通、信息共享的大数据平台为抓手，着力构建政府主导、行业自律、企业自控、社会监督的“四位一体”大监管格局。文章还从理论基础与实践要求、目的与手段、结构与功能等层面探讨了“四位一体”大监管格局的内在逻辑。

上海自贸试验区；事中事后监管；制度创新；大监管格局

一、引 言

中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”)的各项制度创新受到国内外大批企业的关注。例如，负面清单制度和服务业的对外开放政策吸引越来越多的国外企业入驻上海自贸试验区；在准入方面取消审批制，降低投资准入门槛，促进投资贸易便利化，激发了各类主体的创业热情和活力；在工商登记制度改革方面，包括注册资本认缴登记制、先照后证、用年度报告公示制代替“工商年检制度”等一系列政策措施进一步降低了创业成本，越来越多的各类经济主体入驻上海自贸试验区。对政府而言，注重事中事后监管是上海自贸试验区政府职能转变的核心内容之一，构建“宽准入、严监管”治理模式成为当务之急，也是自贸试验区成功运行的制度保障。

本文旨在探讨上海自贸试验区为什么要实施以及怎样实施事中事后监管的创新。由于公共事务极其复杂并存在巨大的不确定性，同时，政府只具有有限的理性，政府自身的治理能力是有限的，因此在上海自贸试验区实施制度创新与政府职能转变的过程中，政府需要得到来自市场和第三部门的合作与协助。尤其是对于上海自贸试验区的事中事后监管而言，政府需要通过协调、联合不同区域、层级及部门，培育并发挥社会组织的力量，鼓励和引导社会公众参与，形成上下、内外互动，多元参与的监管格局，构建一种网络式的合作治理模式。围绕充分发挥市场机制配置资源的决定性作用，发挥政府、行业协会、社会公众的作用，以最大限度地调动各方的积极性，从而顺利推进上海自贸试验区乃至福建、广东、天津自贸试验区的建设。为此，本文提出，上海自贸试验区应通过构建“四位一体”的大监管格局，推进事中事后监管制度创新。

本文的行文安排如下：第二部分诠释上海自贸试验区实施事中事后监管制度创新的内涵；第三部分分析论证上海自贸试验区实施事中事后监管制度创新的必要性，主要阐述上海自贸试验区为什么要进行事中事后监管制度创新的问题；第四部分论证上海自贸试验区如何进行事中事后监管制度创新，主要是探讨构建“四位一体”的大监管格局；第五部分论述上海自贸试验区应构建开放、透明的信息共享平台，以便为构建“四位一体”大监管格局提供可行的技术支撑；第六部分是全文的结论。

二、上海自贸试验区实施事中事后监管制度创新的内涵

要搞清楚上海自贸试验区事中事后监管制度创新的内涵，首先必须界定制度的定义。柯武刚和史漫飞认为：“制度是广为人知的、由人创立的规则，它们的用途是抑制人的机会主义行为。它们总是带有某些针对违规行为的惩罚措施。”*柯武刚,史漫飞.制度经济学[M].韩朝华译.北京:商务印书馆,2000：116.这一解释可资借鉴。上海自贸试验区的监管制度是指，政府制定的要求试验区市场主体进入市场后必须遵守的行为规则，目的是规范市场主体的生产经营活动，维护公平竞争的市场秩序，抑制它们的各种机会主义行为。违反相关制度规定的企业，将会受到相应的惩罚。上海自贸试验区事中事后监管制度创新是指用新的事中事后监管制度替代原来的过时的相关制度，以便更好地监管各类企业的各种市场行为，打造国际化、高标准的现代市场体系。

2013年9月国务院颁发的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)明确规定，事中事后监管制度的重点是创新政府管理方式，推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管，其核心内容是深化行政管理体制改革，创新政府管理方式。试验区要实行“宽进严管”，既要把该放的权力放开到位，又要把该管的事务管住、管好。上海自贸试验区通过建好风险防范体系和用好安全审查、反垄断审查、行业监督、技术标准、信用体系建设、社会力量参与等综合监管手段，防范和控制开放以后带来的各种风险，构建安全高效的开放型经济体系。目前，上海自贸试验区有六大事中事后监管制度创新，分别是安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度。

上海自贸试验区安全审查制度作为完善国家安全审查制度的探索和试验，既要与我国外资安全审查制度紧密衔接，也要与负面清单管理模式相衔接，防范和控制外资并购中出现安全风险。上海自贸试验区反垄断审查制度是指试验区管委会接受商务部委托，一是对涉及试验区内企业的经营者集中进行反垄断相关调查，并向商务部反垄断局出具初审意见；二是对涉及试验区内企业附条件批准的经营者集中开展执行情况检查，并将检查结果报市商务委和商务部；三是对试验区内达到申报标准而未申报的经营者集中开展调查。上海自贸试验区社会信用体系制度是指建构试验区经营主体信用信息大数据库，建立健全试验区信用信息使用和联动奖惩制度，促进信用服务行业在区内的发展。试验区企业年度报告公示和经营异常名录制度要求区内必须在上海市工商局门户网站提交上一年度的年度报告，并向社会公示，企业对年度报告的真实性、合法性负责。工商部门将未按规定期限公示年度报告或者无法联系登记住所的企业纳入经营异常名录，并通过信用信息系统向社会公示。试验区信息共享和综合执法制度是以政府部门信息共享平台为依托，以高效整合政府监管资源为出发点，拓展执法领域，相对集中执法事权，建立部门执法联动、协调合作、运转顺畅的综合执法新体系。试验区社会力量参与市场监管制度要求大力培育和发展行业协会、中介组织等社会力量，使它们能够承接政府转移出来的服务企业、市场监管的部分事务，构建政府、行业协会、企业、社会力量共同参与的市场监督体系。

三、上海自贸试验区实施事中事后监管制度创新的必要性

2013年9月国务院《总体方案》明确指出，加快政府职能转变，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管。事中事后监管是市场经济条件下政府的重要职能之一。伴随政府审批制度的改革进程，大量的行政审批被取消了，与此同时，政府加强事中事后监管成为当务之急。

(一)政府原有的监管体制机制已经不能满足自贸区当前的需求

自2013年9月上海自贸试验区挂牌成立以来，上海市的简政放权也不断跟进，有些领域先行先试，走在全国的前面。随着市场准入和门槛的进一步降低，越来越多的生产经营主体进入市场，政府事中事后监管的形势越来越严峻。上海建设自贸试验区，改革的重要方向是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的准入管理体制。上海自贸试验区设立之后，理论上1元钱也可以注册一家公司，政府放弃了严格准入的程序，转而将有限的精力投入到事中和事后的监管中去。从2013年9月29日上海自贸试验区挂牌以来，各类企业纷纷入驻试验区。据初步统计，试验区原有企业8 000家，新设立的企业每月平均达1 000家。2013年下半年，上海自贸试验区内新设企业近4 000家。其中，新设内资企业共3 386家，注册资本总额为684.67亿元人民币；新设外资企业225家，注册资本总额9.78亿美元。有48家金融机构持牌入驻，另有200多家无需金融牌照的金融信息服务、资产管理机构入驻。此外，还有一批涉及文化、旅游、演出等领域的机构设立*蒋传海，赵晓雷.2014中国(上海)自由贸易试验区发展研究报告[M].上海：上海财经大学出版社，2013：24.。到2015年5月扩区后，试验区大约有各类企业和经营组织超过70 000家。这种情况反映了自贸试验区制度创新带来的红利，吸引了国内外商家的目光，从而推动了自贸试验区的建设以及国际竞争力。预期今后会有越来越多的企业落户上海自贸试验区。这一迅猛的发展势头在推动上海乃至全国经济发展的同时，也会带来一个很现实的问题，面对数以万计、十万计的企业，其中包括新兴企业和新型业态，试验区政府如何做好事中事后的监管工作？

政府是市场监管的主体。从数量上看，政府监管机构及人员的数量远远低于自贸区企业的数量。而且，政府对企业事中事后的监管涉及方方面面，据初步统计，监管事项包括投资、贸易、金融、规划国土、建设、绿化市容、环境保护、劳动人事、知识产权、文化、卫生、统计、海关、检验检疫、工商、质检、公安、税务，共计18项。因此70 000多家企业所有的监控事项近乎天文数字，这对有限的政府人员来说几乎是一个不可能完成的任务。从动态趋势上看，由于政府编制的限制，政府机构和人员的增长速度远远赶不上企业增长的速度，这就导致监管者与被监管者在数量上的差距越拉越大。由于工作量过大，原先主要靠政府单一监管的模式就会出现监管不到位、监管乏力、监管不落实的状况，而且它会导致政府管理成本的无限度上升。这就要求有新的更多的主体加入到试验区事中事后监管过程中来。

从监管重点看，上海自贸试验区事中事后监管有自身的特点。比如，就食品安全监管而言，保税区面临的形势严峻。保税区2014年底有食品企业973家，其中生产企业15家，流通企业732家，餐饮企业226家。保税区食品安全监管呈现出与其他地区不同的特征。一是食品行业网络交易和异地经营申投诉数量多。比如1号店，其注册地在自贸区，实际的运营在花木，客服技术支持在张江，仓库在奉贤……，这样就会造成在监管中找不到企业，导致监管落空。二是集体供餐单位和大型食堂多，就餐人员多达30余万。由于员工的流动率在30%-85%，食品安全监管难以贯彻。三是食品安全监管需海岛作业，相对封闭，地域跨度长(100余公里)，监管难度大。四是食品安全监管的人手紧张，执法人员仅9人。*2014年11月课题组实地调研获得的数据。

传统的监管方式无法产生良好的监管效果。比如，传统的依靠命令与服从的监控方式缺乏监督者与被监督者的双向沟通与互动，容易引起被监督者的抵触情绪。再比如，传统的监管方式具有各自为政的特点，政府部门之间由于各谋其政，缺乏协作，引起民众的诟病。例如，对于“药水豆芽”事件，记者举报投诉，打了一圈电话，竟被4个部门推了回来：质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽归工商部门管理；工商部门称豆芽是初级农产品，应该归农业部门管；农业部门称没有拘留资格，很多违法商贩在检验结果出来前就逃跑了；食品药品监督管理部门则称，自己只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜……4个“大盖帽”管不了一棵豆芽菜？*4个“大盖帽”为何管不了一棵豆芽菜？[N].人民日报，2011.4：28.这种情况说明政府部门之间不能有效达成信息共享和协同合作。如果监管方式不改变，很难保证这种情况不会在自贸试验区出现。

(二)现代治理理论要求事中事后监管制度创新

之所以要加强政府事中事后监管，是因为市场不是万能的。在很多情况下，单纯依靠市场的力量并不能实现资源的有效配置，或者说会导致资源配置不当，出现市场失灵。*国彦兵.新制度经济学[M].上海：立信会计出版社，2006：207.比如垄断，由于垄断消除了竞争，必然导致市场主体技术革新的动力不足，使消费者难以获得物美价廉的产品，从而损害消费者福利。同时，为了维护垄断地位，垄断者会游说政府制定更有利于自身的政策，从而诱发寻租和滋生腐败，影响到资源的有效配置。市场机制本身不能消除垄断，政府必须通过各种措施反垄断，维护市场的公平竞争。

除市场失灵之外，市场主体还会出现各种道德风险和机会主义行为。所谓机会主义行为，是指市场主体天然存在投机取巧，甚至不惜损人利己，为自己谋取更大利益的行为倾向。威廉姆森说：“机会主义是指信息的不完整或受到歪曲的透露，尤其是旨在造成信息方面的误导、歪曲、掩盖、搅乱或混淆的蓄意行为。它是造成信息不对称的实际条件或人为条件的原因，这种情况使得经济组织的问题大大复杂化了。”*迪屈奇.交易成本经济学[M].北京：经济科学出版社，1999：34.应该说，这种情况在市场经济不成熟的境况下表现得更为突出。还有学者认为，假定机会主义是人性中恒定的内核，而可信任度只是对它的补充，且后者随着各国文化和制度的差异而有所不同。在交易成本经济学中，信任只起到微不足道的作用。只有在交易的另一方无需做出机会主义行为就能满足自身最大利益时，信任行为才不会与个人行为假定相冲突*努德海文.交易成本经济学中的机会主义和信任[A].交易成本经济学及其超越[C].上海：上海财经大学出版社，2002：142.。

20世纪90年代治理理论的兴起进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域(包括市场失灵与机会主义行为)，成为引领公共管理未来发展的潮流*陈广胜.走向善治[M].杭州：浙江大学出版社，2007：95.。治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。*俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：270-271.

政府对企业和市场的事中事后监管是治理理论研究的重要领域。对上海自贸试验区而言，事中事后监管的主体是多元的而不是单一的，也就是说，要做好事中事后监管工作，必须要求政府、非政府组织、企业、公民等达成共识，并采取一致行动。具体地说，单中心意味着政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央单位、地方单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的多个决策主体，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心体制*俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：99.。有学者认为，治理有四大特征：(1)治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；(2)治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；(3)治理同时涉及公、私部门；(4)治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。*俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：270-271.上述四大特征也体现在事中事后的过程监管之中。如果加上事前审批，整个监管活动体现从“事前”到“事中”以至“事后”的全过程性，而不是零碎的、时有时无的。此外，治理理论表现出的可持续性也对事中事后监管具有指导性，它要求监管不能时断时续，也不是运动式的整顿，而是持续发力的相互作用。

(三)新加坡为上海自贸试验区事中事后监管制度创新提供借鉴

新加坡是世界上著名的自由贸易区，在事中事后监管上做得较为成功。新加坡现有企业超过16万家，政府通过电子政务系统较好地解决了十几万家企业的监管和服务。新加坡政府在对企业的监管方面，设立了新加坡会计与企业监管局，该部门利用共享信息平台“企业在线填报与信息更新系统”(BizFile)，实施对十几万家企业高效便捷的监管。在新加坡，企业设立和信息变更、企业年度报告、企业守法情况、对企业违规的处罚在BizFile上都能查阅。例如，企业董事长、董事会秘书、总经理和审计人员变更须在一个月内网上报告，违者会受到严厉的处罚。在此基础上，新加坡政府还鼓励私人评级机构对企业信用进行评估。例如，DP咨询集团(DP Info)就是一家享有很高声誉的民营评估机构。目前DP Info已开发出为政府认可的新加坡企业信用风险管理的基本指标体系，其评估结论准确性较高。统计显示，新加坡违法、违约企业中，有大约64%的企业被DP集团评为信用高风险级别。总之，新加坡的信息共享平台(BizFile)、企业年报系统以及DP Info的信用评级较好地解决了政府事中事后的监管问题，这些成功经验值得上海自贸试验区借鉴。

四、上海自贸试验区“四位一体”的大监管格局及其内在逻辑

上海自贸试验区实施事中事后监管制度创新不仅是大势所趋，也是一个持续发展、不断完善的过程。目前来看，上海自贸试验区要以建设政府各管理部门互联互通、信息共享的大数据平台为抓手，推动各部门相互配合，强化信息共享，优化管理流程，从而将严格的监管执法、高效的政府服务、灵敏的市场评价、多元的社会监管有机结合，着力构建政府主导、行业自律、企业自控、社会参与“四位一体”的透明、高效、便捷的大监管格局。这四大监管主体依靠安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督六大制度实施事中事后监管。各部门信息共享平台为四大主体顺利开展监管工作提供了充分的信息资源和强大的技术支持。如图1所示。

图1 上海自贸试验区事中事后“四位一体”大监管格局

上海自贸试验区事中事后监管大格局强调，事中事后监管包括多元主体：政府、社会中介组织、私营部门、广大公众等。它们构成了一个有机统一的监管体系，相互依存、缺一不可，各自发挥着独特的作用，形成了巨大的监管合力。进一步说，这四大主体在事中事后监管方面并不是各管一方、各谋其政，而是遵循着这种大监管格局的内在逻辑，有机地统一起来。

(一)“四位一体”大监管格局符合事中事后监管的理论基础与实践要求

根据现代治理理论，政府部门、行业协会、企业自身、社会公众等皆是解决公共问题的主体。多元主体有共同的责任和意愿满足社会的多样化需求，化解各种社会矛盾。不仅如此，它们依靠各自的优势和资源，通过对话增进理解，树立共同目标并相互信任，建立长期的合作以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险。政府与其他社会组织在这种过程中便建立了各种各样的合作伙伴关系，政府不再是唯一的集权者。中介组织与行业协会作为社会动员的重要力量，可以充分发挥桥梁作用与专业优势，为政府决策提供智力支持，也可以直接承担相关公共事务(比如资质认定、咨询与监督等)。企业的守法自律必不可少，各种外在的监控举措只有为企业所遵守，才能发挥作用。社会公众作为消费者，有强烈的监控动机，它们不仅监督市场主体，也可以监督监管者(承担监管责任的政府部门)，它们的积极参与构成了坚实的监督阵线。

从实践上看，监控机制能否有效运行，取决于三个与监控过程密切联系的要素：监督权威、监督信息和利益诉求。首先，事中事后监管若要发挥作用，就要求监督主体具有震慑监督对象的强大权力，如果缺乏权威性，监控难以实施。权威性是必不可少的保障。其次，监督者必须清楚地知晓被监督者的一举一动，避免信息不对称，这是监控机制发挥作用的条件。再次，监控主体出于维护自身合法权益的需要，有强烈的动力监督监控客体。这三者缺一不可，它们结合在一起确保监控机制行之有效。在上海自贸试验区“四位一体”大监管体系中，作为国家机关的政府被赋予各种公权力，保障了事中事后监管的权威性。行业协会与企业自身参与监督，它们了解各种信息，能有效消除事中事后监管中的信息不对称。公众作为消费者具有很强的维权意识，构成事中事后监管的动力机制。政府、行业协会、企业、社会公众结合在一起，共同维持事中事后监控机制的有效运转。

(二)“四位一体”大监管格局体现目的与手段的一致性

在市场经济中，不同市场主体都以追逐利益为目的，发生利益冲突在所难免，缺少监管的市场经济可能会铸成大错。不过，毫无疑问的是，市场经济仍是资源配置最有效的方式，市场经济通过价格机制和市场体系对经济活动的协调作用，是政府不能取代的。监督不是为了制约企业和市场的创造力，政府监管同样有其边界。真正的市场化改革绝不会把市场经济和政府监管对立起来。一方面，政府通过监管促进竞争，维护秩序，保障公平；另一方面，政府的“有形之手”不能越界，如果以政府调控取代市场机制本身，不受约束的政府管制和干预同样很可怕。我们不能把经济和社会发展中的错误归咎于市场和市场化改革，从而呼唤更强的政府干预。改革中出现的问题与其说是市场化之罪，不如说是监管缺位之过，缺乏监管导致市场机制难以充分发挥效用。市场会失灵，政府也会失灵。更多的时候，政府不会比市场的选择更聪明。所以上海自贸试验区在构建“四位一体”大监管格局的过程中，必须坚持一个根本的原则，那就是，不管是政府、行业协会，还是企业、社会力量，一切监管以释放市场活力和社会自主性为目的。政府通过制订具体的管理制度、从事行政执法等保护市场主体的合法权益、规范市场行为；行业协会通过制定行业标准、处置行业纠纷、处理行业事务等维护公平合理的市场秩序；企业守法自律，自主经营，公平竞争，增强市场活力；社会公众从事种种维权活动以及加入舆情监督，在维护自身合法权益的同时营造良好的营商环境。对于释放市场活力而言，这四者不可或缺。

为了达到上述目标，要采取丰富多样的监管方法和手段。基本监管方法有法律、行政、经济、思想沟通等。法律方法是指国家根据广大人民群众的根本利益，通过各种法律、法令、条例和司法、仲裁工作，调整社会经济的总体活动和各企业、单位在微观活动中所发生的各种关系，以保证和促进社会经济发展的管理方法。行政方法是指依靠行政机构和领导者的权威，通过行政组织系统，采用各种行政手段监管市场主体。经济方法是指依靠利益驱动，利用经济手段，通过调节和影响被管理者的物质需要而促进管理目标实现的方法。典型的经济方法有价格、税收、信贷、经济核算、奖金、罚款、定额管理等。思想沟通是指管理者与管理对象双方充分交换信息，平等沟通，以诚相见，以理服人，最后达到影响被管理者思想和行为的一种管理方法。比如机关与企业召开座谈会，询问企业在经营管理中的问题和困难，对将要实施的监管措施听取企业的意见等。具体的手段有日常监管、SOP标准执法、抽样检测、电子监控、专项整治、现场检查等。有特色的监管手段有产品电子溯源、交叉执法、飞行检查、跨区域错时监管、暗访暗查、黑名单制度、安全热线电话、行业互助组等。无论是基本监管方法，还是具体的、有特色的监管手段，它们发挥作用不能仅仅依靠单个主体(如政府)发挥作用，必须有行业协会、企业、社会公众等的共同参与才能够行之有效，才能够达成增进公平竞争、增强市场活力的作用。

(三)“四位一体”大监管格局形成监管结构和功能的整合性

“四位一体”大监管格局从效力结构上看，从上至下可分为三个层次：政府监管由于公共权力的介入而居于上层，它从上至下监管各个市场主体。行业自律和企业自控一般在政府指导下进行，它们位于中层，尤其是行业协会起到上传下达的作用。公众参与由于具有分散性和自发性，效力较小，处于下层，对于大型经营主体而言，它们发挥从下至上的监督作用。从功能上看，事中事后大监管格局包括政府制定政策法规以及执法、行业协会出台行业标准和某些业务性工作、企业遵纪守法、社会公众投诉以及舆论监督，这四个方面构成一个有机整体，创新事中事后监管制度体系，发挥整体性功能和作用。

由于存在市场失灵和企业道德风险与机会主义行为，政府监管必不可少，而且在“四位一体”监管格局中发挥主导作用。这种主导作用主要通过政府机构改革、制定各种法规政策以及各种执法活动体现出来。比如，在监管体制方面，试验区将原来的工商局、食品药品监管局、质量技术监督局三局合一，进行“小综合”，成立新的市场监管局，加强了对市场的协同监管。这个全新的政府部门发挥“三合一”优势，提升各项工作效能的核心，围绕食品安全监管一体化、市场监管执法一体化、市场准入服务一体化、公众诉求处置一体化以及产品质量监管一体化的目标，努力实现整合和创新。三局合一，五个一体化，最终都体现落实在基层。*市场监督管理体制改革成效初显[EB/OL].浦东新区政府网站，http://www.pudong.gov.cn/website/html/pdzw/pudongNews_YWYQ/Info/Detail_525900.html，2014.2.10.

此外，上海自贸试验区政府直接监管三大领域：国家安全审查、反垄断审查和综合执法。国家安全审查是指在国家外资并购安全审查制度的框架下，以建立自贸试验区外资安全审查制度和机制为重点，以信息共享平台为支撑，形成自贸试验区外资安全审查风险识别、上海市外资管理部门进行筛查和跟踪服务，中央部际联席会议业务指导的工作格局。反垄断审查是指在试验区内协助国家开展经营者集中反垄断审查工作。主要基于国家《反垄断法》等法律法规的要求，通过商务部对试验区管委会委托的方式，在试验区开展“严格申报范围、便利审查过程、强化后续监督”的反垄断审查活动。在联动监管方面，自贸区管委会与海关、检验检疫、工商、质检、公安等驻区管理部门执法信息共享、执法联合行动，提高了市场监管效率和执法的协同性。上述监管职能必须无可替代地由政府承担。

除政府主导的监管外，上海自贸试验区还要充分发挥“行业自律”在市场监管中的作用。行业自律是一种正式行为规章的结构体系及相关的执行机制——由最高水平的行业管理机构发起和批准，目的是实现行业经营，管理者和雇员对具有法律适用性的、监督企业行为的管制标准的遵守。*Ruhnka J C and Boerstler H.Governmental incentives for corporate self-regulation[J].Journal of Business Ethics,1998,17:309-326.行业自律发挥作用主要通过发布行业规范、进行行业协调与行业惩戒等活动进行，具体手段包括制定行业规范、行业标准和技术标准、行业准入，协调与解决行业内的争议等。*郭薇.政府监管与行业自律[M].北京：中国社会科学出版社,2011：144.从上海自贸试验区的情况看，建立企业信用体系是增强行业自律水平的主要途径。自贸试验区以上海市社会信用体系建设为支撑，发挥政府部门和行业协会等各方面的作用，从数据基础、制度机制、信息应用和行业发展四个维度，探索建立具有自贸试验区特点的信用制度和规范，在区内率先实现各类市场主体信用信息的记录、披露、共享和使用，率先实现跨领域的信用联动奖惩，提高自贸试验区企业的诚信意识和信用水平。

企业自控也是自贸试验区大监管格局的重要组成部分，与行业自律紧密相连。企业自控是为了获得自控所带来的各种收益，这成为企业自控的内在动力。雷诺克斯指出，只要这些“参与附带”的收益大于参与的成本，企业就会参与自律与自控*lenox M J.The role of private decentralized institutions in sustaining industry self-regulation[J].Organization Science,2006,17(6):677-690.。这些自控收益包括经济收益、声誉收益、身份收益和政策优惠收益。上海自贸试验区实施企业年报公示与经营异常名录制度就是企业自控与政府监管的主要举措。在自贸试验区注册的企业通过上海市工商局门户网站提交上一年度的年度报告，并向社会公示。公示内容包括企业登记备案事项、注册资本缴付情况、资产状况、运营状况、企业从业人数、联系方式等。未如实申报的企业将被纳入“黑名单”。*上海市社会科学联合会.中国(上海)自由贸易试验区150问[M].上海：格致出版社,2013：66.针对纳入“黑名单”的企业制定有效的约束机制，形成“一处违法，处处受限”的局面。

建立健全社会力量参与市场监管制度是上海自贸试验区创新事中事后监管的主要举措之一，它通过投诉、舆论监督、参与自贸区事务体现出来。健全、充满活力的社会力量作为有别于政府、企业的第三部门，承担了诸多社会公共服务职能，作为政府和企业之外的“第三种管理力量”，发挥着无可替代的作用。试验区健全社会力量参与事中事后监管制度，以外包政府服务为先行抓手，以中介组织管理为工作基础，以市场监管为重点领域，多渠道、多形式发挥市场监督作用，逐步向国际惯例看齐。比如，在专业性服务机构参与市场监督方面，上海市会计协会承担试验区企业年度报告公示注册会计师审计的事项，上海市信用协会参与实验区信用产品的开发设计，上海市现代服务业联合会的经贸商事调解中心在试验区设立了分中心，开展商事纠纷调解。

“四位一体”大监管格局通过形成合力来增强监管效能。就政府监管而言，首先，由于监管者和被监管者的信息不对称而造成监管难的问题。其次，上海自贸试验区由于企业设立的门槛降低，一些行业呈现出“多、小、散、乱”的特点。行业规模化程度低、生产加工企业小而多直接导致产品安全风险和控制成本的增加。再次，受利己动机的驱使，许多地方政府在履行职能的过程中，把主要精力放在检查验收、验证发证等“租金”含量高的环节上，而对日常监管等无租可寻或租金含量低的环节则敷衍了事。一旦行业协会、企业、社会公众、舆论等参与事中事后监管，就会形成全天候、全方位、全过程的监管态势，上述问题就会迎刃而解。

五、构建上海自贸试验区大监管格局的技术路径

上海自贸试验区构建透明、高效、便捷的事中事后“四位一体”的大监管格局必须要有强大的技术支持系统，现代信息网络技术为此提供了有效的实现路径。建立和完善试验区监管信息共享数据平台是整个事中事后监管工作的基础和重点。它的建成有助于改变过去政府管理部门各自为政、数据孤岛、重复管理、资源浪费、效率低下的弊端，实现监管高效、规则透明、操作便捷。因此，信息共享平台的质量将直接决定政府管理、服务、监控工作的质量和水平。如果没有信息共享平台，上述上海自贸试验区事中事后监管六大制度的创新就无法落地，“四位一体”大监管格局也无法形成。这是因为，第一，通过信息共享平台可以建立与国家安全审查事项相协调的安全审查机制和反垄断审查机制；第二，建立“守信便利、失信惩处”的社会信用体系必须有信息平台的支撑，方便民众快捷、便利地查询企业信用信息；第三，通过政府部门信息的互联互通，可以更好地形成协同、高效的市场监管综合执法体系；第四，试验区信息共享平台的建立有利于构建以风险预警为目标的对外开放综合性评估机制；第五，随着试验区信息平台的建立，以加快政府职能转变、激发社会活力为目标的社会力量参与市场监督机制也得以形成。总之，通过信息共享和服务平台能够打通管理部门间的“信息壁垒”，实现各管理部门监管信息的全面共享，推动各管理部门监管手段的有效衔接，加强对区内企业经营活动全过程的跟踪、管理和监督。此外，相关行业协会可以依托企业动态监管数据，对各类信息进行挖掘分析和综合应用，开发信用管理、综合执法、安全审查、综合评估等各项功能，加强事中事后监管。

上海自贸试验区信息共享平台的搭建要立足于信息资源的共享互换，支持高效的投资准入服务、及时的监管信息传递、协同的部门条线管理以及“一站式”的企业网上办事等强大功能。在平台的架构设计上可以分为三个层面：信息资源层、平台应用层、信息互通共享层。因此，信息共享平台的建设可分三阶段进行：第一阶段，构建信息资源数据库，它包括上海市相关政府部门(如经信委)、中央垂直部门(如海关、海事、检验检疫)以及试验区管委会的信息，整合三方面的数据和影像信息，构建完整、全面的大数据库。第二阶段，打造平台应用层，它由政府监管系统和对外服务系统组成，实施平台的功能。一是打造中央垂直部门、市区相关政府管理部门、驻区政府机构和管委会的内部管理系统，履行事中事后监管功能；二是打造包括自贸试验区网站、投资“一口受理”服务平台、自贸通(国际贸易单一窗口)、公共信用信息子平台等在内的对外服务系统，履行为企业和社会服务的职能，也便于社会力量参与市场监管。第三阶段，构建信息互通共享核心层，来自各方面的试验区监管服务所需要的数据信息在此交汇，同时实现数据结构的标准化转换，形成完整、全面、便于交互使用的标准化主数据。试验区凭借这一核心层“上下共联、左右互通”，提取和开发各种数据，实现多种应用功能。此外，信息互通共享层通过整合、处理来自各方面的信息，保障平台数据的实时更新。

试验区信息共享平台建设过程中必然会面临种种困难，比如政府部门数据共享面临的体制障碍、信息标准化障碍、信息的保密性等。这就要求各级政府高度重视这一工作，确定信息共享的责任部门，界定各相关部门信息资源的产权归属、保密级别以及共享范围等，确保试验区信息共享平台按照深化改革开放的要求顺利推进。

六、结 论

积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管是上海自贸试验区必须完成的伟大使命。上海自贸试验区取消或减少行政审批并不意味着政府不作为，而是政府作为的环节、流程与方式发生了变化。面对试验区数以万计的企业、海量的具体事务，受到人员编制刚性约束的传统政府碎片化监管已经显得力不从心，必须探索新的监管方式和方法。根据现代治理理论，借鉴国外成熟的经验和做法，我们提出上海自贸试验区事中事后监管制度创新的关键在于构建一种新的大监管格局，这种大监管格局将严格的监管执法、高效的政府服务、灵敏的市场评价、多元的社会监管有机结合，并力求做到政府主导、行业自律、企业自控、社会参与的“四位一体”。在监管实践中，政府部门、行业协会、企业自身、社会公众并不是各行其是、简单拼凑，而是各就各位、功能互补、分工协作。这种“四位一体”大监管格局的优势在于，它较好地解决了信息不对称、动力不足、监管成本过高以及各自为政这四大监管难题，形成了全天候、全方位、全过程的监管态势，因此可以产生强大的监管合力。

现代信息网络技术为上海自贸试验区事中事后大监管格局的构建提供了足够的技术支持和可行性。当然，这种“四位一体”大监管格局的形成需要一个较长的过程，其中也会碰到很多障碍，比如信息共享面临的体制障碍，试验区行业协会因能力不足而难以承接政府转移的相关事项，企业自律意识不够，等等。相信在理论界和实务界共同努力下，这些困难和障碍都能够被克服，上海自贸试验区事中事后大监管格局可以早日建成。

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(责任编辑：雨 橙)

Institutional Innovation of In-event and After-event Supervision in Shanghai Pilot Free Trade Zone:Construction of Big Supervision Structure

Jiang Shuoliang1,Liu Kai2

(1.SchoolofPublicEconomicsandAdministration,ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics,Shanghai200433,China;2.DepartmentofOrganization,ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics,Shanghai200433,China)

Focus on in-event and after-event supervision is one of the core content of the transformation of government function in Shanghai Pilot Free Trade Zone.This paper believes that the construction of big supervision structure is of great significance to the implementation of institutional innovation of in-event and after-event supervision in Shanghai Pilot Free Trade Zone.It analyzes in-depth the definition,necessity and feasibility of institutional innovation of in-event and after-event supervision.It puts forward that the establishment of large data platform with interconnectivity and information sharing among authorities is regarded as the gripper to strive for the construction of big supervision structure with government dominance,industry self-discipline,corporate self-control,and social control.It also discusses the internal logic of big supervision structure from the perspectives of theoretical basis & practice requirements,purposes & means and structure & function.

Shanghai Pilot Free Trade Zone; in-event and after-event supervision; institutional innovation; big supervision structure

2015-05-13

国家自然科学基金应急研究项目(71341046)

蒋硕亮(1968-)，男，上海财经大学公共经济与管理学院教授，博士生导师； 刘 凯(1973-)，男，上海财经大学组织部。

F741

1001-4950(2015)08-0087-11