农村土地制度再创新的内在逻辑、困境与路径

郑兴明

摘要：改革开放以来我国农业与农村发生的巨大变化，彰显了制度变迁的正能量。然而，“有增长无发展”的制度变迁“内卷化”也提示了农村土地制度改革进一步深化的必然性。在城镇化快速发展的背景下，现有的农村土地制度强化了具有“中国特色”的城镇化路径，使得乡村城镇化与农民市民化渐行渐远。当前农村土地制度变迁面临着“维稳”政策惯性与路径依赖的困境，走出这些困境，加快农地制度的改革与创新，破解制度变迁的“内卷化”，是推动城镇化与农民市民化协同发展的内在要求。

关键词：农民市民化；农村土地制度；内卷化；制度再创新

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）12-0052-07

一、导论：研究背景与文献综述

当前，中国的城镇化正处于诺瑟姆s型曲线的中期阶段，在此阶段，农村劳动力转移进程将不断加快。从发展的轨迹来看，我国农村劳动力的城乡迁移模式与刘易斯模型（A.W.Lewis）以及推拉理论（E.S.Lee）所揭示的劳动力转移规律基本上是相一致的。但是，大多数的农村劳动力城乡迁移只完成了农民向农民工转变，而“农民工向市民的转变仍步履维艰，障碍重重。农民市民化严重滞后于城镇化发展已经是一个不争的事实，由此也带来了双向的困局：一方面，农村人口空心化导致的农地抛荒、闲置浪费现象日益凸显；而另一方面，进城务工农民难以融入城镇，在城镇社会长期维持一种边缘化状态，“伪城镇化”或“半城镇化”现象日益成为学术界和政界关注的焦点。问题的症结所在：现有的农村土地制度强化了具有“中国特色”的城镇化路径，使得农村城镇化与农民市民化渐行渐远。

土地制度的束缚，使农民无法真正地从农村及农业领域退出。许多学者对此做过深入的探讨。吴庆全认为我国现行农村土地制度不仅巩固了“农民工”依土恋乡的情结，而且也强化了“农民工”把土地作为进城务工经商失败的“留退路”思想，不利于农民工毅然决然地转化为市民。王小章指出，农村土地制度使农民不能真正自由地处置“自己的财产”，因而不能使这些财产按照自己的意志有效地进入市场。樊纲认为，现有的土地制度安排将工业化和城镇化的劳动力储备留在农村，使农民工无法真正融入城镇，这是中国城镇化不稳定的主要原因。马晓河认为，现行土地制度的传统城乡二元体制的惯性力对农民工市民化具有强大制约作用，“永久不变”的土地新政，对于一心向往城市生活的新生代农民工来说，已没有实际意义。显然在现阶段破解土地制度的束缚，深化农村土地制度改革，是推动城镇化与农民市民化的协同发展必要前提。

国内学术界对农村土地制度改革研究已积累了非常丰厚的文献资料，但多数研究是围绕着农地经营和农业发展问题而展开，而与本课题相关联的研究成果相对较少。吕天强提出建立农地承包权退出补偿机制来促进农民市民化的建议。曾祥炎等提出通过“土地换保障”可以加速农民工市民化的观点。付文亮等对农民市民化进程中土地流转的体制性障碍进行具体探讨，提出了土地征购制度、补偿制度、资本化经营等制度创新。黄锟认为促进新生代农民工市民化，农地制度改革必须按照有利于明确和保护土地物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度、农地流转制度和基于土地物权的农地征用制度。汪阳红提出通过稳步推进农民工承包地和宅基地的流转、城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合以及支持吸纳农民工较多地区开展土地利用的创新试验等措施来解决农民工市民化过程中的土地问题。钟德友提出要引导和鼓励农民工采取多种形式流转承包地使用权，并建立农民工自愿退出农村土地的配套政策等制度创新破解农民工市民化障碍。

综观已有研究，学术界对农民市民化背景下农村土地制度创新做了初步的研究，也提出了不少很有创见的观点，为后续研究奠定了基础，但还没有形成一种最优的有利于农民市民化的农地制度改革路径共识，而且尚存不足之处：已有研究多从政府主导的角度来探讨农地管理制度的改革与创新，忽视了对农民作为利益相关者参与土地管理决策的可行性研究；已有研究倾向于从宏观层面来研究，对城镇化主体即农民的微观层面分析较少。事实证明，现代农业的构建与城镇化的发展，离不开农民这个主体，任何的政策构建与制度创新必须以尊重农民权益和意愿为前提，否则制度变迁将付出巨大的社会成本。

党的十八大报告要求，到2020年“城镇化质量明显提高”，并强调要“有序推进农业转移人口市民化”，这是新时期新形势下促进我国经济社会协调发展、科学发展的必然选择。提高城镇化质量的关键环节是有序推进农业转移人口市民化，实现农民工向市民的转变。基于现实观察与文献整理，我们认为，现有农村土地制度阻滞了农民市民化进程，也不利于农业现代化的发展。优化农村土地制度是推进农民市民化与农业现代化发展绕不开的课题。因此，在充分尊重农民意愿和土地权益的前提下，通过土地制度的改革与创新，促进农民工顺利地退出农村与农业，这是实现农民市民化与城镇化协同发展的客观需要，也是本文理论研究的题中之义。

二、农村土地制度再创新的内在逻辑：对制度变迁“内卷化”的回应

美国人类学家吉尔茨（Chifford Geertz）在研究印尼爪哇殖民地和后殖民地时代的水稻农业时提出的“内卷化”（involution）概念，揭示了一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。此后，黄宗智把这一概念用于中国农村社会变迁的研究，认为所谓的内卷化就是“无发展的增长”。美国学者杜赞奇（Prasenjit Duara）分析了20世纪前半期中国国家政权的变迁问题，提出“国家政权建设内卷化”，即国家政权不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系来扩大其行政职能。如果将“内卷化”用来分析制度变迁，可以表述为：某个制度的每一次改革，都是对已有改革的复制与延续，致使制度变迁停留于内部不断复杂、外部效益甚微的停滞状态，始终无法获得突破式的发展。改革开放以来，中国农村土地制度的变迁极大地解放了农村生产力，发挥了巨大的制度效应。然而，回顾农村土地制度变迁的历史进程，始终未能突破以农民与土地之间依附关系为基本特征的城乡二元土地制度的构架。随着城镇化发展与农村人口流动的加剧，土地制度变迁的外部效益正在衰减，制度变迁的“内卷化”现象愈发明显，突出表现为两个维度的内卷化效应：endprint

（一）农村经济与社会内卷：农业现代化与农村社会转型困局

1.土地低效率配置影响农业现代化进程。农村劳动力的城乡迁移减少了从事农业的劳动人口，从理论上来讲有助于缓解农业人多地少的矛盾，为农业现代性的生成提供了前提。然而就目前农业发展总体水平而言，小农经济占主流的格局并没有发生根本性变化。合乎理论逻辑的农地集中与规模化经营并没有伴随农村人口的减少而得以实现，其背后的根本原因在于二元土地产权特性为农地要素的低流动性提供了制度安排。在农业转移人口仍然保留土地承包经营权的情况下，“留守农民”并不会增加土地。尽管农地流转制度创新有助于农地市场化的演进，但在“粮食安全就是国家战略安全”语境下，农地的流动和用途受到严格限制，农地流转不得改变农业用途，而农地非农化则由政府高度垄断和全面管控。由于种粮边际效益低下，农地流转市场发育不健全以及农民权益保障机制缺失，农地流转总体上仍处于较低水平，农地资源闲置浪费现象开始凸显。因此，基于现行的农村土地制度安排，通过减少农村人口来缓解人多地少矛盾的措施难以奏效，农地资源配置低效率不仅严重危及国家粮食安全，也阻碍了农业现代化的正常进程。

2.农村空心化阻滞了农村社会转型。随着工业化、城镇化快速发展，大量农村人口尤其是青壮年劳动力不断“外流”，导致了农村空心化问题日趋严重。留守农民年龄偏大素质偏低、耕地撂荒、宅基地废弃是农村空心化的主要表现。城乡分割的二元体制是农村空心化形成的根本原因。市场化改革的深化，并没有使以户籍和农村土地制度为核心的城乡二元结构发生根本的转变，而是在制度变迁的路径依赖下惯性延续。尤其是，二元的土地管理制度强化了具有中国特色.的“离乡不离土”的劳动力转移模式，其实质是劳动力在“保留农民身份，保留土地”条件下实现了就业空间的简单转移。这种劳动力转移模式使农村劳动力的流动与土地承包权难以割裂开来，从而给农村经济与社会发展带来了“两难”问题：农村大量的劳动力向城市流动削弱了农业生产力，阻碍了农业的可持续发展；同时，青壮年劳动力大量外流也促使农村社会结构和人口结构发生深刻变化，农村空心化和老龄化的现象日趋严重，农村留守老人、留守妇女、留守儿童的问题逐渐突出，制约了农村社会转型与新农村建设的进程。

（二）农村社会流动内卷：农民工社会身份转换困局

纵观世界发达国家的历史经验，随着工业化发展，农民市民化与城镇化是同步演进的，而中国的农民市民化进程呈现特殊的“中国路径”，这一路径表现为市民化进程被分割成两个阶段：其一为农民到农民工的转变，其二为农民工向市民的转变。从严格意义来讲，目前我国农村人口的城镇化只完成了非农化阶段，而离真正的市民化还有很长一段距离。农民市民化滞后于非农化的根本原因在于农民与农地之间的“脐带”关系。一方面，农地产权主体模糊，所有权权能欠缺，阻碍了土地作为一种资本要素的市场流动；另一方面，收入的“拐杖逻辑”和“农地控制权偏好”固化了农民对土地的依赖。绝大多数农民工不愿意舍弃手中的土地承包经营权，始终将耕地作为“退可谋生”的底线，甚至在浓厚的“落叶归根”情结驱动下，把务工的积蓄汇回原籍乡村，在家乡占用耕地建房置业，以备将来回乡养老。显然，如果农民工没有隔断自己与农村土地之间的依附关系，就无法在城市里真正定居、沉淀下来，农民向市民身份的转换就难以完成。

当前中国农村土地制度变迁的“内卷化”，已经使农村经济社会陷入“有增长无发展”的窘境。现有农村土地制度制约下的农村人口转移模式极大地阻碍了农民市民化和农业现代化进程。农民与土地的“脐带”关系不仅成为农民市民化的“羁绊”，同时也不利于农地的集约利用与规模经营，而从长远来看，现实存在的“市民化悖论”也为社会公平与正义的维护留下隐患：如果不能让进城务工农民享受城镇居民的同等待遇，就会加剧城乡对立，破坏城乡社会和谐；但是，“如果农民工不交出土地而享受与城镇居民的同等待遇，将享受双重保障，与城镇原居民对比，会产生一种新的‘逆向不公平”，造成一种新的不平等。

基于现实困境，当务之急，需要消除制度变迁的“内卷化”现象，深化农村土地制度改革，在维护农民土地权益和尊重农民意愿的前提下，设法割断农民与土地之间的“脐带”关系，促进农民从农村与农地良性退出，推动农民市民化与城镇化的协同发展。

三、农村土地制度再创新的困境：政策惯性与路径依赖

制度变迁，是推动社会经济持续发展的内生动力。改革开放以来我国农业与农村的巨大变化，彰显了制度变迁的正能量。然而，“有增长无发展”的制度变迁“内卷化”也提示了农村土地制度改革进一步深化的必然性。近几年，一些地方开始推行农地制度改革的创新实践，力图割断农民与土地之间的“脐带”，如重庆的“以土地换户口”、浙江嘉兴的“两分两换”及成都等地“双放弃”模式。这些改革实践的初衷是促使农民集中居住、集中经营，实现农村城镇化和农业的规模化，但从总体绩效来看，这些改革实践并没有取得显著效果，并没有从根本上解决农民市民化的制度困境。中国农村土地问题是个复杂、敏感的问题，因而注定了制度变迁的复杂性与艰巨性。当前农村土地制度的改革与创新主要面临以下两个方面的制约：

（一）“维稳”的政策惯性

“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这是中央文件给予农民庄严的承诺，其目的在于给农民更加长期稳定的预期。但是，现行的政策与法律法规存在一些相抵触情形，影响了土地制度改革的进一步深化。以农村户口迁移所涉及的土地处置问题为例，2002年8月29日发布的《中华人民共和国土地承包法》第26条明确指出，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”从现有的法律规定来看，农民转为非农户口，迁移至县以上的城镇，都必须退出土地承包经营权。但是，2010年中央1号文件提出要“促进农业转移人口在城镇落户”，并没有提及农民进城落户必须与承包地和宅基地挂钩。2011年12月27日召开的中央农村工作会议，甚至强调了“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺”。endprint

关于治理耕地撂荒问题，政策与法律也存在不一致的地方。《中华人民共和国土地管理法》明确提出：因迁移等原因而停止使用土地的，集体组织可以收回土地使用权；《土地承包法》、《基本农田保护条例》等法律条文中也都明确规定了土地使用者保护基本农田的义务。但是在具体的实践中，并没有严格按照法律规定来执行。2004年国务院办公厅下发专门文件，要求“任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还”。

显然，中央政策精神和现行法律法规之间存在内在冲突。中央作出“承包经营权长久不变”以及“任何人都无权剥夺”的表态，其用意是要阻止地方政府对农民的“土地掠夺”，切实保障农民的土地权益，当然，更重要的是要维护农村社会稳定大局。但是，这样的承诺也间接导致了两难的困境：一方面，由于有中央政策的“背书”，在无需承担“违法”成本的情况下，农民可以随意处置所承包的土地，从而可能导致土地资源的闲置与浪费；另一方面，农民直接和中央政策“对话”，必然会弱化基层组织对土地合法监控的能力，使得基层政权的权威性受到损害，失去了乡村治理的政策支持和法治保障。

稳定的社会环境是保证经济社会持续发展的根本前提，农村土地制度的变迁，牵涉到8亿农民的土地权益，也关乎农村社会政治的稳定。我国正处于“社会矛盾凸显期”，“维稳”理所当然地成为这一时期的关键词。在此背景下，“维稳”政策惯性对农村土地制度改革的深化必然会带来一定程度的制约。

（二）制度创新的路径依赖

路径依赖（Path-Dependence），又译为路径依赖性，是指制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，制度的变迁可能会进入良性循环发展的轨道，但也有可能是顺着原来的错误路径继续下滑，甚至会被锁定在某种无效率的状态之下。当前中国农村土地制度变迁已处于内部不断复杂、外部效益甚微的停滞状态，这种制度变迁内卷化现象，其实质就是路径依赖的结果。

回顾中国农村改革曲折历程，尽管数次的农地制度变迁的“红利”促进了农业与农村发展.但是，制度改革从始至今就表现出较强的路径依赖特征。鉴于我国农业经济落后及农村社会保障体系薄弱的现实，农村土地一直以来就被赋予经济发展与社会保障的双重功能，其核心的要旨是把农民与土地紧紧地捆绑在一起，给予农民土地承包经营权，而产权归集体所有，农地不能自由地买卖、转让、租赁和抵押。这种“两权分离”的制度安排也一度激励了农民种粮的积极性，解决了长期困扰我国的粮食供给问题。随着工业化和城镇化的发展，农村土地制度运行的宏观背景已悄然发生变化：农村社会流动和农民职业分化不断加剧。于是，以“保留承包权，转让使用权”为特征的土地流转又成为新时期农村土地制度创新的一个突破口，并在一定程度上提高了土地资源配置效率。然而，较低的边际效益抑制了农地流转的内在驱动力。对于区位偏远、细碎化严重或灌溉条件较差的耕地，很难通过流转方式来防止撂荒现象的产生。

更重要的是，土地流转并不是推进农民退出农村和农地经营，最终完成市民化的有效手段。允许农民“带着土地”进城，只是权宜之计，只能暂时缓解由于农地产权制度安排的缺陷导致城镇化进程中各种土地矛盾的冲突。正如前文所述，如果没有打破农民工与农村土地之间的依附关系，农民工就很难向城市市民身份转换，农民市民化进程就无法完成。在农民工仍然保留农村土地承包权，并把耕地作为最后保障的情况下，耕地撂荒和侵占耕地建房的现象就会屡禁不绝。因此，从根本上来讲，以农民和土地的双向依附关系作为基本前提来设计的土地流转制度只是原有制度的延伸和补充，具有明显的路径依赖特征。

解决农村土地制度变迁的路径依赖性，政府部门需要克服“城乡分治、一围两策”的管理思维，消除“城市是一种政策，对农村又是另一种政策”的城乡二元管理体制。但是，这种管理体制的存在与延续有着深厚的土壤和氛围，在较短的时间内克服政府的政策偏好和观念粘性问题是很难的。因而，制度创新的路径依赖性也制约着农村土地制度的再创新。

四、农村土地制度再创新的路径选择：破解农民与土地的依附关系

鉴于当前农村土地制度变迁“内卷化”且成为农民市民化瓶颈的事实，推动农地制度再创新是新时期新形势下亟待解决的重要课题。农村土地制度再创新的着眼点必须是：走出“维稳”政策惯性与路径依赖的困境，打破农民与土地的双向依附关系，促进农业转移人口有序地退出农村与农地经营。在此，本文提出农民市民化背景下农村土地制度再创新的路径选择：

（一）以强化产权功能作为农村土地制度再创新的逻辑起点

随着市场化改革的深化，农村土地制度存在的产权主体模糊、权属关系不清的弊端暴露无遗。农地产权模糊化是伴随着对农民行为能力的约束进而通过歧视性的法律约束逐步推进的。而“一国两策”的二元管理体制是产权模糊化在政策上的体现。产权主体模糊导致了农民利益的流失和农地资源配置的低效率，严重制约农业与农村的现代化进程。因此，农村土地制度的改革与创新必须围绕着产权这个核心问题而展开。

针对农村土地产权问题，国内学术界主要有三种主张：国有化、私有化以及维持并完善现有农村土地集体所有权。尽管学者们依据不同的研究视野和立论角度，各自阐释了其改革主张的合理性和可操作性，然而基于粮食安全的战略需求和社会基本制度的刚性约束，以及产权权属变革可能带来的巨大交易成本，二元的产权制度仍将在一段时间得以延续，而对所有权的过分强调往往导致资源的浪费，改革也由于各方观点的迥异而无所适从。由此可见，在没有最优制度安排可用来替代的情况下，淡化所有权，强化产权功能成为降低政策惯性和制度粘性带来负效应的次优选择。

强化产权功能是在最优的产权安排得以实施之前农地制度再创新的逻辑起点，可以有效弥补产权模糊造成的福利损失。从现实来看，我国农地产权功能存在内在的缺陷：其一，农地资源的频繁调整和行政性配置降低了农民对农地使用权长期稳定性的预期；其二由于所有权权属不清影响了农地要素的市场流动性和可交易性。因此，强化农地产权功能，不仅有助于激励农民作出提高农地配置效率的决策，也有助于实现农地使用权的商品化和资本化。“（产权）重要性在于事实上它帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”，“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。稳定且功能明确的土地产权是市场交易的基础，在淡化或不触及土地所有权的情况下，加强农地产权权能建设，以法律法规的形式赋予农民长期且完整的土地使用权、支配权、收益权和处置权，并尊重农民法律地位和市场主体地位，允许其按照市场原则交易。农地作为一种资本要素的市场流动有助于解放土地对农民的束缚，进而推进农业转移人口融入城市社会。endprint

（二）建构农民参与决策的新型土地管理模式

伴随着农村城镇化的推进，农民与地方政府在土地权益博弈中的矛盾冲突，不仅引致农民对政府土地管理行为的抵制，也影响了土地资源的配置效率。让农民参与土地管理决策，是降低农村“维稳”成本，增加政府决策理性的有效手段。在现行农村土地集体所有制框架下，农民与土地有着最为直接的利益关联，从理论上来讲“农民集体”应该是土地管理的主体，土地开发利用的总体规划、土地征地及补偿费用、土地结构调整等各项事宜，农民都应该拥有知情权、参与权与决策权，但在实践中国家权力凌驾于农民集体之上，成为事实上的产权代表和执行主体，而农民却丧失了参与主体的资格。这种集体土地所有权虚置现象，不仅是对农民利益的侵蚀，也必然导致了农民对地方政府权威的不信任。

因此，现实需要构建一种新型土地管理模式，其核心价值在于充分保障农民的参与权与决策权，吸纳农民参与到土地管理决策中来。要通过顶层设计来确保农民的参与决策权，在信息公开制度、农民参与农地管理决策的内容、参与形式、监督机制以及各种利益分享机制等环节以法律法规的形式予以确立。其中，信息公开制度是新型土地管理模式得以有效运作的关键部分。文化素质偏低、信息资源匮乏、现行政策与法律制约等因素都会影响农民对当前市场形势做出准确的判断，以及对未来的风险和收益进行合理的预期；与农民相比，政府处于强势地位，拥有较多的信息资源。信息不对称将影响农民知情权、监督权与决策权的实现。建立信息公开制度，让土地管理在阳光下运行，是农民参与农地管理决策的前提条件。

土地管理模式的创新还需要理顺政府组织与农民之间的关系。作为公共政策的制定者、社会公平的守护者以及市场秩序的维护者，政府仍然是农地管理的主导者，依据法律法规赋予的职责，确保农地的合理使用和高效配置。而在市场博弈能力不断提高、权益保障意识不断高涨的情况下，农民的主体地位也必须得到充分尊重。实践证明，违背农民的意愿，依靠行政的手段强行推进农村土地制度的变革，不仅损害农民的合法权益，也与市场化改革的价值取向背道而驰。当然，在政策惯性的影响下，农民参与农地管理必然是有限度的，政府主导地位在今后一段时间内仍将维持。但是，保障农民利益表达权、话语权，逐步提升农民参与农地管理决策程度，是今后农地管理制度再创新的重要方向。在农民参与决策的情况下，农民就会倾向于做出正确的、科学合理的判断和选择。尤其是对于农业转移人口而言，通过成本与收益的权衡，他们就会理性地选择农地处置方式，以确保资源的最优配置。

（三）建立基于农民意愿的农地承包权退出机制

解决农民与土地之间的“脐带”关系是城镇化与农民市民化协同发展下农村土地制度再创新的核心价值取向。为此，必须摆脱对原有路径的依赖，建立一种能够促进农业转移人口自愿退出土地承包权的新机制。而“退出机制”的缺失，恰恰就是当前农村土地制度固有的缺陷，使得农民在社会流动中选择永久地退出农村和农地的比率极低，这也是导致农民市民化滞后的深层次原因。因此，推动农民市民化进程，完成农民工向市民转变的市民化阶段，还需要建立基于农民意愿的土地承包经营权退出机制。

利益诱致是制度变迁的根本动因。建立农地承包权退出机制的核心内容应该基于保障农民权益的利益补偿机制。现行的《土地承包法》规定农民有自愿放弃承包土地的权利，但是没有明确规定应该给予退地农民相应的补偿。由于缺失利益补偿的激励，已经实现转移就业的农民即使将土地无偿转让，甚至长期荒废，也不愿意退出土地承包权。在保留土地承包经营权的基础上，通过非农就业谋求利益最大化，成为广大农民在现有制度约束下的理性选择。

健全的农地承包权退出补偿机制不仅可以激励农民退出农地承包权，同时也有利于推进农民市民化进程。农民可以用退地补偿获得创业的启动资金，进城购买或租赁住房等，从而有利于他们在城镇定居下来。当然，建立退地补偿机制的实践必然会面临许多困难和障碍。其中面临的首要问题是如何确定补偿标准。在社会保障尚不健全，以及城镇融入困难重重的情况下，农民不可能会轻易放弃土地承包权。而随着政府强农惠农政策不断强化，附加在农地上经济利益也会不断增加。在此驱动下他们必然会对退地补偿带来的效用增量寄予更大的期望。我们认为，合理的补偿不仅要补偿农民眼前的经济利益，更重要的是要补偿他们未来的生活保障，必须充分考虑到农民失地后的生存与发展问题，能够有助于农民融入城镇社会并顺利地向市民身份转变。

补偿费用承担主体的界定也是建立退地补偿机制的关键问题。鉴于农业弱质产业的特性以及地方政府财力的状况，退地补偿费用由受益人（或企业）、地方政府、中央政府三者分担是比较合理的制度安排。补偿费用的基本构成主要包括土地转让租金、地方财政支农资金和中央财政专项基金等。土地转让租金是在农民退出土地承包权后，通过有偿转让，由集体组织代收；中央财政专项基金是中央财政从支农开支中划拨的作为农业转移人口退地补偿的专项费用；地方政府也必须从支农财政中划拨一部分经费作为退地的补偿。由于农民退地会带来增量效益：有利于实现土地集约化和规模化经营，提高留守农民的收入水平；有利于农业转移人口融入城镇社会，而城镇化发展又为国民经济持续协调发展带来了巨大“红利”。因此，由中央政府与地方政府建立退地补偿专项基金是合乎逻辑的，也切合现阶段“工业反哺农业，城市支持农村”的政策取向。

建立农地承包经营权退出机制是打破农民与土地之间“脐带”关系，进而推进农业转移人口市民化的有效举措。但是，制度设计还必须以尊重农民的决策权力为前提。对于长期从事非农业又不愿意退出土地承包权的，政府不能采取强迫措施。如果政府能够设计出一种公平合理的退地补偿机制，并且农民认为退地更有利于他们今后的工作和生活，必然会有更多的进城就业农民愿意放弃手中的土地承包权。因此，健全的退地补偿机制会起到示范作用，在不损害农民合法权益的前提下激励着农民做出理性的决策。

（责任编辑：晓亮）endprint