人大预算修正权困境研究

魏陆

摘要：预算修正权是立法机构的一项核心财政权力，是抑制行政机构不合理预算要求的一个重要手段。立法机构预算修正权具有扎实的理论基础，很多国家都有成熟的经验可供借鉴。虽然近年来我国一些地方人大在预算监督立法和实践中对预算修正权进行了积极探索，但鲜有成功实施的案例。人大预算修正权面临强理论支撑和弱实践运用之间的困境，这其中既有法律制度指导性不强、人大自身能力不足等原因，更涉及到对人大的预算权力定位问题。为了提高人大对预算的监督效力，在《预算法》修订中应该明确人大预算修正权，并且采取配套措施将这一权力落到实处。

关键词：人大；公共预算；预算监督；预算修正权

中图分类号：D62；092 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）12-0028-09

预算修正权（Budget Amendment Authority，BAA），即立法机构能够在多大程度上修改行政部门提交的预算，是立法机构的一项核心财政权力。相对于预算否决权，预算修正权更能体现立法机构的预算控制和主导权，否则立法机构只能被动接受行政部门的预算安排，要么使得预算审批陷入僵局，要么使得预算监督流于形式。立法机构预算修正权具有扎实的理论基础，近年来学术界关于人大预算修正权的讨论很多，一些地方人大在预算监督立法和实践中也进行了积极探索，但是鲜有成功实施的案例，人大预算修正权面临强理论支撑和弱实践运用之间的困境，这其中既有法律制度指导性不强、人大自身能力不足等原因，更涉及到对人大的预算权力定位问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全‘一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”；“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，对人大预算审查和监督提出了更高的要求。为了加强人大对预算的监督效力，切实把政府关进公共预算笼子里，在下次《预算法》修订中应该明确和细化人大预算修正权，并且采取配套措施将这一权力落到实处。

一、立法机构预算修正权的理论基础

预算是行政机构的生命之源，控制住政府的预算，就控制住了政府，预算过程其实就是一个政治过程。根据契约论观点，在民主制度下，“政府预算是一份政府受社会公众委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供‘一揽子公共产品和服务的契约”。由于决策成本和效率问题，很多情况下社会公众不可能直接参与民主决策，而是选出自己的代表（议员）代表自己进行决策，公众将自己的某些公共权力（如征税权、财政资金的处置权和监督权）委托给了权力中心最高层（立法机构）。立法机构虽不负责具体财政收支，但是通常也不会把自己所拥有的全部财政资金处置权和监督权都委托和授权给行政机构，而是会保留部分预算审批权和预算监督权。预算修正权是立法机构“钱袋子”权力的重要组成部分，可以抑制行政机构不合理的预算要求和预算“机会主义行为”，是预算民主的重要体现，具有扎实的理论基础。

对行政机构预算行为最有影响的研究应该是美国学者尼斯坎南（Niskanen）的官僚预算最大化理论。尼斯坎南认为，行政官僚具有以下两个特征：一是行政官僚是一个非营利性的组织或机构，他的资金主要来自一次性拨款，而不是他的产出（提供的服务）所获得的销售收入；二是每一个行政官僚都是追求个人效用最大化的“理性的经济官僚”，这如同经济人的目标是利润一样。在1971年出版的《官僚机构与代议制政府》一书中，尼斯坎南认为在市场导向的私人部门里，一个想有所作为的人就是要使其公司尽可能地多赚钱，因为随着企业利润增加，其个人薪金也将随之增加，因此私人部门会以追求利润最大化为目标；但是在公共部门却不同，政府部门是非营利机构，资金主要来自预算拨款，并且不能将预算结余装入私人腰包，因此对行政官僚们来说，虽然随着职位的提高，其收入也会增加，但是合法地大幅度增加其货币收益的可能性很小。官僚的效用函数包括薪金、职务津贴、机构或职员的规模、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构等，除了最后两项外，其余都与官僚机构的预算规模呈单调正相关关系，因此，追求效用最大化的官僚们的目标就是追求其预算最大化（曼）。

部门预算是高级官员关心的核心问题，行政官僚甚至会创造需求以争取更多的预算资源。为了实现这一目标，官僚们会利用信息优势极力夸大其部门工作的重要性，以便取得政治家和选民的支持，从而争取更多的资源。例如，国防部门真地希望世界永远和平、消防部门真地希望永远没有火灾、警察部门真地希望永远没有犯罪吗？实际上可能并不是如此，多数行政官僚都希望多争取一些预算，一些行政官僚甚至可能会设法人为创造需求以增加自身的预算资金，行政官僚的这种预算机会主义行为被称为“逆向选择”。虽然对尼斯坎南的官僚预算最大化理论有一定的争议，例如不排除部分官员确实追求的是公共利益，也可以看到一些部门主动削减预算的例子，但是其仍然是解释官员预算行为最有影响的理论。行政首脑的预算机会主义行为还会导致预算支出规模膨胀和预算赤字高居不下。在民主决策机制下，追求选票数量最大化的行政首脑的立场有向中位选民靠拢的倾向，会倾向于采取一些最能被“中间投票人”接受的政策主张。例如，在收入政策方面，因为增税容易引起选民的不满，行政首脑更多地倾向于用发行公债来代替税收；在支出政策方面，政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围，而对削减福利支出较为谨慎，这些政策不利于宏观经济的长期稳定，近期的欧洲债务危机就是一个很好的例证。

必须以权力约束权力，赋予立法机构预算修正权，是抑制行政机构不合理预算要求的重要手段。虽然对于议会来说最强大的权力是否决权，但是最重要的预算权实际上是预算修正权㈤。因为立法机构整体否决政府预算将对政治、经济和社会秩序产生重大冲击，是社会公众不愿意看到的，在绝大多数国家这种情况很少发生。预算修正权是双方的一种妥协方式，更能体现立法部门的预算控制和主导权，是立法部门预算权力的重要组成部分。endprint

根据权力大小，立法机构的预算修正权大致可以分为两种。一是没有限制的预算修正权力。在这种情况下，行政部门提交的预算只是作为立法部门的预算参考，立法部门可以完全推翻行政部门的预算，制定自己的预算，立法部门对预算具有完全的决定权，或者立法部门对于行政部门提交的预算，即使不能完全推翻，但可以任意增加或减少项目支出或者政府收入，而不需要得到政府部门的同意或者平衡预算，这将使得立法部门对预算具有实质性的决定权，如美国国会可以任意修改总统提交的预算案。二是有限制的预算修正权力。在这种情况下，立法机构增减政府预算收入和支出的方向与规模需要满足一定的条件，如英国国会不能作增加支出和收入的修正，但没有限制其减少支出和税收的修正。因为在公共资金的使用上，立法机构同样可能存在“掠夺性的机会主义行为”，如果允许立法机构任意增加支出，其不但不能约束行政部门的支出扩张，可能会沦为行政部门的同谋，从而导致公共支出的过度膨胀。

人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度，我国实行的是“议行合一”的宪政体制，政府是由同级人大选举产生的，对人大负责。我国《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第三条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，人大与政府之间也是一种委托代理关系，人大当然对政府享有监督权，其中预算监督是重要内容之一，《宪法》对人大的预算监督权进行了明确，第六十二条规定，全国人民代表大会负责审查和批准国家预算和预算执行情况的报告；第六十七条规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会负责审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。第99条规定，县级以上地方各级人大审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。在《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等专门法律中都对人大的预算权力作了进一步细化。

虽然《宪法》和《预算法》都没有明确提到人大的预算修正权，但是多数学者认为，既然人大享有对预算的审查、批准、调整和监督权，预算修正权应是人大预算权力的题中之义。张树剑认为：“如果人大只有批准的权力，那宪法和预算法没有必要表述为审查和批准，仅仅批准即可，既然单列审查和批准两个步骤，审查当然包括了讨论、修改预算草案，再进行批准。”张献勇认为：“我国实行人民代表大会制度，人大是国家的权力机关，行政机关由人大产生、向人大负责、受人大监督，对于行政机关编制的预算草案，人大有权在审议时作出修改。”

二、人大预算修正权的艰难探索

目前，尽管关于人大对预算草案的修正权在全国层面并没有明确的法律规定，宪法、预算法及人大常委会监督法都未明确提及预算修正问题，但是全国人大也没有明确反对人大有权对预算进行修正，这为地方人大进行相关探索留下了空间，一些地方人大出台了预算草案修正案相关规定，甚至少数地方人大已经有了成功实施预算修正权的先例。

1.省级人大的预算修正权探索

在全国人大层面，人大预算修正权立法和实践都是一片空白。在省级人大层面，广东、河北、山西、广西、海南和重庆等6个省级人大制定的预算监督条例对人大的预算修正权作了规定。但是，各地对预算修正权规定的详细程度存在很大差别，大部分省份的相关条款过于简单，无论是实体性内容还是程序性内容都不够具体。

其中，2001年5月1日实施的《广东省预算审批监督条例》对预算修正权的规定最为具体：大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表十人以上联名，均可以书面提出预算草案修正案。预算草案修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明，如果提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案，也就是说人大的预算修正权是有限制的，是平衡预算修正权。如果大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会提出的预算草案修正案，由大会主席团决定提交大会审议，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出审议意见，再由大会主席团审议决定，提交大会审议；如果是人民代表大会代表十人以上联名提出的预算草案修正案由大会主席团决定是否列入大会议程，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团审议决定是否提交大会审议。对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决，修正案通过后，同级人民政府应按照决议修改预算。即使有了法律依据，人大预算修正权成功实施的案例也非常鲜见。在2003年的广东省人代会上，一位人大代表牵头提出一项议案，建议将基本医疗保险纳入省级政府性基金预算，作为社会保险基金之一，但是由于不属于省级政府的权限，主席团决定不提交给人大会议审议。在第一次尝试失败后，其后广东省人代会上再没有人大代表提出预算修正案。

2.省级以下人大的预算修正权探索

在省级以下情况稍微好些，上海市闵行区、浙江省温岭市等对人大预算修正权进行了积极探索。在各方面的支持下，2008年12月上海市闵行区人大常委会通过了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，对预算草案修正案作出了详细规定：关于预算草案修正案的界定，是指针对提交区人民代表大会会议审批的预算草案中的项目或科目书面提出削减、否决或增加的议事原案。关于修正案的提出主体，闵行区人民代表大会会议期间，区人民代表大会代表十人以上联名，可以向区人民代表大会提出属于区人民代表大会职权范围内的修正案。关于修正案的内容，修正案应当对所提议事项的案由、案据和方案作出详细说明；提出增加支出的修正案，应当相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案，以保持总预算的平衡。关于预算修正案的表决，修正案由各代表团或者领衔代表在大会决定的修正案截止时间前送交大会财政预算审查委员会，财政预算审查委员会应当对修正案进行研究、分析，提出初步审查意见，修正案由大会主席团审查并决定是否列入大会议程，经主席团决定列入大会议程的修正案，由主席团提请大会表决。表决前，先由修正案领衔人向大会作修正案说明报告，对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决；修正案通过后，应视作年度预算的一部分，与总预算具有相同的法律效力，区人民政府应当按照决议及时修改预算，减少的支出划入预备费。因此，与一些省级人大的预算审查监督条例相比，闵行区人大关于预算草案修正案的办法更为具体，操作性强。endprint

闵行区江川街道代表团的部分人大代表在2010年和2011年的区人代会期间就据此提出了预算修正案，但是由于案由、案据不充分等原因最终都未能立案。历经4年第一份真正意义上的预算修正案才获得通过，在2012年1月举行的闵行区五届人大一次会议上，钱天信代表领衔提出的《关于调整会议、课题等六项预算项目的修正案》要求将区级预算单位部门预算中涉及的会议、课题、调研、评估、咨询、培训等六项费用进一步压缩2.16%，该预算修正案经大会预算审查委员会审查后，最后获大会表决通过，结余的经费将调整到2012年度财政预备费中，在使用上向民生项目倾斜。这个预算修正案可能是中华人民共和国人大制度历史上的第一个（县级以上）预算修正案。根据人大会议通过的预算草案修正案，闵行区财政局对全区2012年党政机关会议、课题等六项预算进行了调整。但是在2013年和2014年的闵行区人大会议上，再也没有预算草案修正案获得通过，2012年的预算草案修正案可以说是前无古人，但愿不要后无来者。

对于多数地方人大来说，即使少数地方在预算监督条例中有预算修正的相关规定，但是也仅仅停留在文字上，从来没有实施过，人大预算修正权在我国还是个新鲜事物，全国各级人大通过的预算修正案屈指可数。由于人大不能提出自己的预算，只能审查和批准行政部门提交的预算，在整体表决方式和我国目前的政治环境下，预算被否决的概率微乎其微，政府对人大的预算审批几乎没有多大的顾忌，使得人大预算审批程序流于形式，弱化了人大的预算监督效力。随着对预算关注程度的提高，不能排除预算被人大整体否决的可能性，这将使得政府陷入极为被动的境地，这种情况在少数地方曾经发生过，最后不得不再次召开人大全体会议审议和批准政府修正后的预算。

三、人大预算修正权难以落实的原因

由于无法落实预算修正权，人大对预算的表决基本都是一次性表决，一揽子通过，即使有人大代表对部分预算内容存在不同意见，但是由于没有讨论程序，也无法发表别的意见，使得人大对预算的监督效力大大降低。人大预算修正权在现实中面临极大的困境，从表面上看，法律制度的指导性不强是其中一个原因，人大自身能力建设的不足是另一个重要原因，但是更深层次的原因是人大的预算权力定位问题。

1.人大预算修正权面临的法律困境

虽然目前的《宪法》、《预算法》、《人大常委会监督法》等相关法律都没有明确人大可以提出预算修正案，但是也没有明确说人大不能对预算进行修正，这一法律上的空白可以从两个方面进行解读。一方面，人大对预算有审议权、批准权和监督权，预算只有经过人大批准才可以实施，这是宪法赋予人大的权力。从理论上来讲，人大的预算权力是非常大的，预算修正权是人大预算权力的一个组成部分，既然人大对预算具有审议权、批准权和否决权，预算修正权应是人大预算权力的题中之义，法无禁止即可为，因此即使相关法律没有明确规定，人大应该可以对预算进行修订，并且是没有限制的预算修正权。但是另一方面，在我国中央集权的传统领导体制下，涉及政治的很多改革如果没有中央的统一领导和部署，地方很难加以推进。《宪法》、《预算法》对人大预算修正权语焉不详，法无授权即禁止，正是由于缺少上位法的指导，地方对推进人大预算修正权并不是很积极，因此，只有少数省份人大制定的预算监督条例中涉及到人大预算修正问题。

即使一些地方人大的预算监督条例明确了人大的预算修正权，由于缺少可操作性，在实践中也几乎没得到实施过，使得人大对预算难以发挥实质性的影响。“大多数省份有关条款过于简单，实体性内容和程序性内容不具体、不明确，往往给实际操作带来较大的不确定性。”有些地方人大关于预算修正权的规定非常简略，有的仅一句话，如1999年11月山西省人大常委会通过的《山西省预算监督条例》第十一条规定：在各级人民代表大会会议期间，各级人大财经委员会应当按照人民代表大会代表的审议意见对本级总预算和本级预算及上一年度预算执行情况的报告进行审查，向大会主席团提出审查结果的报告或者预算修正案。2000年4月实施的《云南省预算审查监督条例》第十二条规定，对交付表决的预算草案，有修正案的先表决修正案，再就预算决议草案进行表决。省级人民政府应当在预算草案修正案表决通过后根据决议修改预算。由于操作性不强，没有配套性措施，这些省份的人大从来没有将预算修正权付诸实施过。

2.人大预算修正权面临的能力困境

除了法律规定不明确外，人大自身能力的不足也是一个主要原因，这突出体现在即使一些地方人大制定了关于人大预算修正权的相关法律法规，但是也很少能落到实处，使得这一权力形同虚设。主要体现在以下几个方面：

（1）人大代表提出预算修正案的动力不足。人民代表具有广泛的代表性，这是我国人民代表大会制度的优点。但是，除了县乡之外，人大代表不是由选民直接选举产生的，而是由下级人民代表大会选举产生的，因此，人大代表不用直接向选民负责；即使在县乡一级，由于不存在竞选机制，人大代表与选民没有建立起直接的委托代理关系，对于很多人大代表来说，被选为代表只是一种荣誉，并没有向选民负责的压力和动力，未必会代表社会公众的利益对政府预算进行修正。另一方面，人大与政府的关系过于密切，在人大代表中党政官员的比例过高，人大常委会成为政府官员退职后重要去处之一，很多现职的党政官员也成为人大代表，这些人大代表提出预算修正案的动力就更加不足了，不会去修正自己制定的预算。据统计，在十二届人大2987名代表中，党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.9%，虽然比上一届人大降低了6.9个百分点，但是仍然超过人大代表的三分之一。他们虽然对情况比较熟悉，但是没有“强烈的监督政府的愿望”。

（2）人大代表提出预算修正案的能力不足。除了少数人大常委会驻会委员及专职代表外，我国大部分人大代表都不是专职的，他们多是各行各业中的成功人士，都有自己的事业和繁忙的工作，不可能全身心投入到人大工作中去，很多人大代表只是“会议代表”。即使如此，人大开会的时候，人大代表缺席或者请假的情况也屡见不鲜。兼职代表制下，人大代表来自各行各业，知识层次差异很大，专业化能力非常不足，而预算具有很强的技术性，没有一定的专业知识是难以胜任的。由于多数人大代表甚至人大常委会组成人员缺乏必要的财政经济知识，有的可能对预算一无所知，难以读懂政府部门提交的预算草案，即使其想履行代表职责，但是让他们对预算能够提出专业性的修正意见，也是勉为其难。endprint

（3）人大代表提出预算修正案的时间不足。虽然预算草案要提前提交人大常委会预算T作委员会进行初审和财政经济委员会进行预审，但是对于多数人大代表来说，仍只是在人大开会前才拿到预算，几乎没有时间进行调研和准备。我国人大会期较短，一年一度的全国人民代表大会会期一般十天左右，地方人代会只有几天时间，会上要讨论的问题非常多，而相较于政府工作报告，对预算的关注度要低得多，留给人大代表审查预算的时间非常少，最多不超过一天，甚至只有几个小时，面对厚厚一摞预算资料，很多代表反映根本没时间看完预算，不但“看不懂”，而且“看不完”。大多数代表几乎没有机会对预算发表意见，而预算修正案的酝酿、提出和表决这一过程短时间内难以完成，因此即使有了相关规定，时间限制也使得其很难落到实处。2014年十二届全国人大二次会议日程如下表所示，会期8天半，中间还休息一天，上下午会长均为2个小时。

3.人大预算修正权面临的权力困境

人大预算修正权涉及到人大的预算权力定位问题，是人大预算监督困境的一个缩影。在政府与人大、人大和执政党之间公共权力的分配中，人大显然是处于劣势地位。改革开放以来人大预算监督改革主要在于落实《宪法》等现有法律框架已经赋予的权力，没有改变固有宪政框架下的权力结果，属于“制度内的权力成长”。虽然目前的人大预算审查监督机制和流程在形式上非常完善，但主要是程序性审查，无法对行政部门的预算提出实质性的意见，可以说是“形式至上，实质虚置”，在我国“议行合一”体制下，人大预算监督效力比很多议会制国家下的立法机构要弱得多。人大的这种预算权力定位似乎是有意为之的，因为按照我国目前的决策程序，预算在提交人大之前已先后经过政府常务会议和同级党委常委会讨论过了，人大只要在形式上完成审批程序就可以了。如果赋予人大预算修正权，人大有权改变党委已经讨论通过的预算案，这种“制度外的权力成长”将改变人大与党委之间的预算权力配置结构。特别是在党委书记兼任人大常委会主任的情况下，人大预算修正相当于自己否定自己，这肯定是其不愿意看到的。

四、落实人大预算修正权的思考

没有修正权，就没有真正的预算审议。虽然目前的法律法规明确赋予人大及人大代表在预算审批和监督中拥有初审权、调研权、询问权、质询权、建议权、审议权、批准权等诸多权力，但是这些权力都不能取代预算修正权在预算审批环节中的重要性。“在当前中国式行政预算体制下，衡量各级人大‘钱袋子权力大小的一个指标就是看其能否修改政府提交的预算草案”。赋予人大预算修正权是实现人大预算监督从形式向实质转变必不可少的权力保障，只有这样，人大在预算中才能掌握一定的主动权，改变目前的被动情况。人大预算修正权与我国目前的政治体制并不冲突，是以权力制衡权力的重要方式，有助于实现预算的科学性和民主性。实施预算草案修正权有利于加强党的领导，使得党委能够从具体行政事务中抽身出来，更加关注宏观战略目标的制定，而人大能够依据党的预算编制原则对财政部门提交的预算草案进行逐条审议，更改其中不符合要求的预算项目。因此，应该采取措施改变目前人大预算修正权遇到的困境，将这一权力落到实处。

1.在《预算法》修订中明确人大预算修正权

目前在国家层面对预算修正权仍存在不同意见，虽然很多专家学者及人大工作者极力呼吁，但是一审、二审、三审及四审最终通过的《预算法》修订稿中都没有涉及人大预算修正权问题，引起了强烈反响。基于我国目前的国情，明确赋予人大预算修正权比人大的预算否决权更具有实质意义，可以有效抑制政府不合理的预算收支行为，得到了诸多专家学者及人大工作者的支持。下次《预算法》修订时，在总结一些地方人大预算修正权实践的基础上，应该对人大预算修正权加以制度化和规范化，从而将人大预算修正权在全国加以推广。

预算修正权主要包括以下几个方面的内容；一是预算修正案的提出主体。各级人大应该既有共同点，又有所区别，如人大代表应该是提出预算修正案的主要主体，但是要求联名的代表数额应该与代表规模相适应，常委会、人大主席团、各专门委员会等是否可以提出预算修正案也应明确，修正案应在规定时间提出，且要符合所要求的形式要件和实质要件标准。二是预算修正案的审议。预算修正案议案被提出后能否列入大会议程进入审议程序，是要解决的一个关键问题。预算修正案直接提交大会表决也不太现实，可以规定预算草案修正案由大会主席团决定是否提交大会审议，或者先交由人民代表大会财政经济委员会提出审议意见，再由大会主席团审议决定是否提交大会审议表决，即是否进入表决程序的决定权在大会主席团。但是由于将决策权力交给主席团很有可能使得一些有益的修正案在此阶段就流产，还应该规定如果支持修正案的代表人数（绝对数或者相对数）达到一定标准，可以直接交付表决。三是预算修正案的表决。预算修正案经过审议程序，即进入表决程序。在大会表决时，先对修正议案的理由进行陈述，然后进行表决；如获通过，则要求政府部门按照修正案的要求修订预算；如未获通过，则此预算修正案将不再予以考虑。为了让政府有充分的修订预算的时间，预算修正案的表决应该提前进行，不应等到会议结束时与本级预算草案的表决同步进行，因为其是否能够获得通过存在一定的不确定性。

同时，各级人大常委会监督法等配套法律法规也应对人大预算修正权加以细化，增强其可操作性，使这一权力能够落到实处。条件成熟时，甚至可以通过修订《宪法》增强人大预算修正权的法律保障。

2.增强人大代表提出预算修正案的动力

世界上多数国家立法机构的代表都是由选民直接选举产生的，选民与立法机构代表具有较强的委托代理关系，立法机构代表要向选民负责。党的十八届三中全会指出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”；“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。为了强化各级人大代表与社会公众之间的预算委托代理关系，在目前已经实现直选的县乡一级人大代表巾应举行真正自由、公开、公正的选举，加强人大代表与选民的沟通，让选民真正了解人大代表的立场和主张，人大代表应主要是向选民负责的，有动力和压力代表社会公众监督和约束政府的预算收支，提出符合社会公众利益的预算修正案。在其他各级人民代表的选举中，根据我国政治改革进程，尽快逐步实现全部人大代表的直选。同时，在各级人大代表中都要严格限制政府公务人员的比例，避免出现自己监督自己的情况。endprint

3.提升人大代表提出预算修正案的能力

尽快实现人大常委会的专职化和专业化。人大代表的专职化“不仅有助于实现人大代表从‘荣誉功能向政治功能的根本性转变，而且能充分发挥人大代表的代议功能，推进我国的民主化进程”。专职代表制下，代表具有更高的素质，有利于发挥代表的个人能动性，也有利于提高议事效率和质量。由于目前我国人大代表人数众多，受制于财力等约束条件，一步到位实现全体代表的专职化难度较大，率先实现人大常委会委员的全面专职化是国内多数专家学者的共识。同时，加强对人大代表的培训，提高人大代表预算审查监督的履职能力。此外，还应继续加强人大预算审查监督机构建设，将预算工作委员会提升为直接向人大负责的预算委员会，设立人大预算研究机构，为人大和人大代表做出科学的预算修正决策提供参考。

4.使人大代表有充足时间提出预算修正案

继续提前政府预算编制时间，人大会议前至少提前1个月将预算送交人大代表，使人大代表有充足的时间审查预算。与世界各国议会相比我国全国人大会期最短，如芬兰议会会期为4个月左右，日本、希腊为5个月左右，奥地利、法国、英国为6个月左右，德国为25周左右，美国约9个月（1年内）左右，印度国会每年也不少于4个月。应增加人大会期，全国人大每个会期延长到20天左右，地方各级人大每个会期延长到10—15天左右，或加开一次秋季会议，专门审查批准下一年度计划和预算，或者在人大开会之前增加人大常委会会议审查环节。恢复预算报告在人代会上的宣读程序，淡化对政府工作报告的审议，增强对预算报告的审议，将政府的大政方针通过政府预算体现出来，使预算成为人大审议的重点，以预算来约束政府的政策，改变政府政策与预算相脱离的问题。

当然，允许人大对政府预算提出修正案，并不等于人大对预算就拥有了绝对的权力。多数专家都赞同，在赋予人大预算修正权的同时，必须从制度安排上对人大的预算修正权进行限制，以抑制政府支出的膨胀。如规定预算修正不得变更现有法律，无论是增额还是减额修正，都不应该包括对税收收入的修正，因为税收法定原则要求征税必须以具有稳定性的税收法律为依据。人大的预算修正权原则上应该限制在支出的减额修正方面，禁止新设科目形式的增额修正。如果有人大代表提出支出方面的增额修正，则必须同时提出相应增加收入或减少其他支出的具体方案，也就是说，实行的是有限制的预算修正权，不得突破预算草案原有的收支平衡。

总体来看，人大预算修正权有扎实的理论基础，也有很多成功的经验可供借鉴，尽快改变目前人大预算修正权面临的强理论和弱实践之间的困境，对于提高人大预算监督效力具有重要意义，有助于把政府关进公共预算笼子。

（责任编辑：顾奕君 潇湘子）endprint