建设法治公安示范区打造规范执法新标杆——关于提升南通公安机关执法公信力的思考

秦剑平

在全面推进依法治国、深化司法体制改革的大背景下，公安机关如何立足本职，进一步规范执法工作，提升法治公安建设水平，需要各级公安机关作出认真思考。在本文中，笔者结合南通公安机关执法规范化建设的探索实践，提供一些认识和体会。

一、南通公安机关推进执法规范化建设的基本实践

近年来，南通公安机关以提高执法公信力为根本目标、以标准管理为根本抓手、以维护公平正义为根本追求，大力推进执法规范化建设，经过多年探索实践，走出了一条内涵式提升的发展道路，为平安法治南通建设和现代警务发展提供了坚实保障。回顾南通公安执法规范化建设的发展历程，大致可以分为三个阶段:一是探索阶段。从2007年开始，南通公安借鉴现代企业管理理念，将标准化引入执法领域，以“建立标准”为核心，形成了一套“覆盖全警、简明管用”的执法标准体系，包括267个岗位标准、257个业务标准、28个行为标准、18个裁量标准和7个保障标准。通过设定执法岗位、业务标准，细化明确各执法环节规定动作、规范步骤和必走程序，实现对民警执法要求、动作的精准定位，解决了民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题。2009年，公安部在南通召开全国公安机关执法规范化建设现场会，全面推广以标准管理引领执法规范化建设的经验做法。二是深化阶段。从2009年到2012年，南通公安立足全国现场会的新起点，确定了“一抓三年、再抓三年”的思路，以“全面覆盖”为目标，从标准体系、标准执行、执法监督和达标创建四个方面，不断调高调优原有标准体系，在全省率先建立7大类44项成效标准，实现执法标准全警种、全岗位、全流程覆盖。全市达标创建通过率、基层所队办案区改造率达100%；执法示范创建全面覆盖市、县、基层所队三级；建成国家级执法示范单位5家，省级执法示范单位18家；24名民警被命名为“全省执法示范岗位”。三是转型阶段。从2013年至今，南通公安以“提升软实力”为指向，从关注建立标准、改造硬件向提升执法素养、塑造法治环境转变，推动了执法规范化建设的转型升级。全面建成集中办案、案件预审、视频监督、电子数据存储和物证管理“五大中心”；以证据、治理、作风为指向，健全执法办案、行政服务、队伍建设“三类标准”，推动执法指引系统上线应用，涵盖刑事、行政执法和办案程序等标准规范326项；警种部门和县级公安机关法治文化建设达标率100%；建立了覆盖10大警种28项156个科目的岗位技能标准，共5378名、516名民警分别通过中、高级执法资格考试，94名民警通过司法考试，通过率位居全省前列。2014年，南通执法管理标准化工作入选全国首批社会管理和公共服务综合标准化试点项目，《公安机关“三台合一”接处警录音录像工作规范》被确定为国家公共安全行业标准，在全国范围推广实施。

二、深入推进执法规范化建设的新要求

党的十八大、十八届三中和四中全对全面推进依法治国、深化司法体制改革作出了一系列新部署，描绘了法治中国建设的宏伟蓝图，也为公安机关推进执法规范化建设指明了方向。公安机关在此背景下，推进执法规范化建设，重点要把握好六个方面的新要求。

一要把握公安机关新定位对公安执法职能的新要求。习近平总书记强调，要坚决捍卫国家政治安全、政权安全，这是公安工作的着眼点、着力点。这也是新的历史条件下，公安机关职能的新定位。尤其是当前，随着深化经济体制改革的深入推进，各类深层次的社会矛盾集中凸显。公安机关肩负着维护国家政治安全以及社会稳定的重任，必须保持高度敏感，在党委政府的领导下，高举法律旗帜，表明法律立场和工作姿态，在法治的轨道内平衡好“维护社会稳定”与“维护群众利益”的关系。

二要把握法治政府建设对公安依法行政的新要求。深入推进依法行政，加快建设法治政府，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。公安机关作为行政执法的重要组成，用权是否依法有据，执法是否规范公正，不仅影响着党委政府的形象，也关系着群众的根本利益。针对少数民警法治观念不强、执法水平不高的实际，公安机关应当坚持依法行政、依法用权，牢固确立法治思维，运用法治方式处理好矛盾化解、行政服务、安全监管等各项警务工作，提升公安治理的能力水平，促进社会公平正义，实现治理方式的法治化。

三要把握法律体系建设对公安执法制度的新要求。党的十八届四中全会要求完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，并对健全宪法实施和监督、完善立法体制、推进科学立法和民主立法、加强重点领域立法等工作进行了部署。健全的法律体系，将为公安机关执法提供依据和保障。在此过程中，公安机关应当把握有利契机，毫不动摇地坚持标准管理的发展道路，进一步健全和完善公安制度体系，将执法标准拓展至所有警务活动中。同时围绕警务实践中遇到的难点、涉及民生的问题，推动政府部门立法，填补制度规章的空白，为基层执法提供支撑。

四要把握公平正义对执法机制建设的新要求。公平正义是法治的核心价值追求，也是司法工作的生命线。从操作层面讲，公正又分为实体公正和程序公正，前者是对事实证据、定性处理的要求，后者是对执法动作、行为过程的要求。这对公安机关执法模式、执法管理、执法监督和责任倒查追究等方面，都提出了考验。归根结底，就是要紧扣公平正义这个核心，建立一套完整的工作机制，彼此之间既要相互制约、又要相互促进，确保执法活动的及时高效、公平正义。

五要把握执法形势变化对公安执法队伍的新要求。纵观一些地区、部门发生的执法问题，说到底，主要是民警执法理念出现偏差、执法能力不强所致。随着依法治国的全面推进，无论是外部执法环境、公安执法风险，还是公民法治意识、内外监督体系都发生了很大变化，对民警执法素养提出了很高的要求。工作中，公安机关应当积极适应形势发展、把握执法要求，以建设革命化实战化职业警队为抓手，重点在加强民警理念培育和能力锻炼上下功夫，努力打造一支崇尚法治、能力过硬的公安队伍。

六要把握法治社会建设对执法方式的新要求。法治观念的确立、法治社会的形成、法治生态的营造，是一项长期性的基础性工作，必须通过不间断的宣传教育、环境熏陶和正面引导，才能真正建立一个守法崇德、和谐有序的法治社会。公安机关作为执法机关，直接面对社会群众，选用什么样的执法方式，对群众宣传引导、震慑警示至关重要。笔者认为，应当坚持法治与德治并重，既发挥法律的规范效能、又注重道德的教化作用，通过严格规范执法，来增强群众对法律的敬畏，通过文化宣传的熏陶浸润，来树立法治信仰、培育法治精神，加深群众对法律的认同，形成全社会守法拥警的良好氛围。目前，一些地方的公安机关在深化执法规范化建设的过程中仍面临一些消极因素的影响，与法治公安建设的整体要求不符，如少数民警执法价值取向存在偏差，执法动机不纯，绩效至上、驱利执法、选择性执法等情况时有发生。部分民警能力欠缺、执法制度体系不够完备、执法责任不够明晰，全社会的法治生态环境没有真正形成，从而对公安机关执法规范化建设造成了干扰。对此，我们必须高度重视并下大力气予以克服。

三、进一步深化执法规范化建设的路径选择

根据南通公安机关面临的实际情况，当前和今后一段时间内进一步深化执法规范化建设就是要牢牢把握全面推进依法治国、深化司法体制改革的总要求，根据公安部“四项建设”和省厅“一体两翼”的部署要求，紧扣建设法治公安示范区、打造规范执法新标杆的总目标，坚持以标准化管理为引领，以公平正义为追求，以法治文化建设为主线，全面营造良好的法治生态环境，大力提升公安执法公信力。具体而言，就是要建立制度体系、行政治理、运行机制、主体能力、法治氛围“五位一体”的工作架构。

一是坚持标准引领，完善公安制度体系。良法是法治的基础，制度是执法规范化建设核心。在执法规范化建设转型阶段，公安机关依然要把制度建设作为不变的主题，持续抓好推进，着力解决部分领域制度缺位、内容脱离实际、交叉重复、执行力偏软等问题。要做到:（1）科学设计。在制度设计过程中，要健全起草、论证、协调、审议机制，建立基层制度建设联系点制度，邀请基层民警、社会群众参与制度建设，最大限度凝聚共识、兼顾公平，确保制度建设贴近实际、科学合理。（2）全面覆盖。在前期标准体系建设的基础上，要建立以“四大指引”为内容的制度体系，即执法指引、公开指引、管理指引和案例指引，将制度内容向执法办案、执法公开、内部管理和实战案例等领域覆盖，重点要健全公安行政执法量罚标准，探索建立行政裁量权基准制度，为基层单位提供依据和指导。（3）突出重点。围绕信访维稳、反恐防暴、人口管理、公共安全、网络安全、辅警管理、打击食药环犯罪等问题超前研究操作性规范，为上升为地方立法奠定基础。（4）提升效能。要建立简明、管用的执法规范和操作手册，拓展指引系统功能和在线指引范围，将常规制度作为民警教育培训和素质能力测试内容。强化制度廉洁性评估、执行质效审计等工作，将制度执行成效与领导干部任职评估、民警考核、奖惩对接挂钩，确保执行效果。

二是坚持依法行政，优化行政服务治理。无论是推进依法行政、加快建设法治政府，还是实现国家治理体系和治理能力现代化，都要求公安机关把更加注重、运用法治方式来规范自身行为、平衡社会关系，不断拓展法治公安内涵。要做到:（1）推进涉法涉诉信访改革，规范信访事项接受、甄别、分流、办理、退出等工作，将涉法涉诉信访事项导入法定程序，引导群众通过法律途径解决问题。（2）深化户籍制度改革，全面实施电子居住证管理制度，推进居住证IC卡换发工作。（3）全面推进警务公开，建立主动公开、依申请公开、不得公开等三类标准，深化网上执法告知服务，实施行政复议案件公开听证、办理制度，推动执法依据法程序、执法进度、执法结果在线公开。（4）提升服务治理效能。要围绕群众反映强烈的“盗抢骗”、“黑拐枪”、“黄赌毒”及治安、交通、消防、信访等领域存在的突出问题，进行依法治理，全面维护群众利益，确保治安大局稳定。优化窗口、110接处警等服务效能，搭建“民生服务平台”，推行多样化在线便民服务项目。（5）建立审批清单、收费清单、时效清单、责任清单等“四张清单”，彻底排查整改权力行使越位、缺位、不到位，以及不作为、慢作为等问题。

三是坚持规范管理，健全常态运作机制。现阶段，公安机关执法管理、过程监督和责任落实三者之间，相对独立分散、缺乏机制支撑，未能形成常态，难免会出现监管缺位的情形。在今后的工作中，要以实现公平正义为核心，把责任落实作为关键，从执法管理，到执法监督，再到倒查问责，形成机制保障，实现执法工作的长效管理、规范运作。要规范执法管理，形成龙头牵引。要探索建立职责分明、条块结合的“网格化管理”体系，形成主要领导全面负责、班子成员各负其责、法制部门统筹协调、条线警种业务指导的执法管理格局。要充分发挥执法管理委员会的职能作用，落实党委依法决策、领导干部学法考法等制度，将重大事项决策、重大项目建设、重大事件处置等纳入党委议法程序，所有重大执法决定必须经由法制审核，提高决策的合法性。要严密执法监督，加强过程控制。要以“五大中心”建成应用为抓手，健全分级分类监督机制。要建立回溯式监督模式，规范执法电子数据存储、卷宗档案集中保管以及刑事诉讼涉案财物处置，运用执法办案系统、执法记录仪、视频监控等手段，实现对执法过程的即时性监督、流程化控制。要创新与检法机关季度联席会议、与律师协会半年会商等制度，探索建立重大、疑难案件听取检察机关、律师意见建议工作机制。要落实执法责任，强化底线倒逼。要按照“谁办案、谁负责”的原则，建立主办侦查员队伍，从案件受理立案至侦查终结，实行全过程主导控制。要全面推行民警办案积分制，健全民警执法档案，记录案件办理情况，鼓励民警多办好案、少办错案。要建立冤假错案、办案质量责任终身负责、执法责任公开追究等规范，明确案件主办民警、审核人员、审批领导的责任认定标准及追究方式，并探索建立违反法定程序干预执法办案登记备案通报制度，推进执法责任层级落实。

四是坚持以文化人，提升民警执法素养。文化的核心力量，在于塑造精神、形成品格。推进法治公安建设，就是要通过法治文化，来坚定法治信仰，提升执法素养，打造一支与执法形势相适应的公安执法队伍。一方面，要培育法治理念，把法治理念和人民警察核心价值观教育作为全体民警的必修课，常态开展法治讲坛、以案析法、向宪法宣誓等活动，依托法治兴趣小组、文化沙龙、微信和QQ交流群等阵地，引导广大民警树立法治意识、端正执法动机。要深化基层所队法治文化达标创建工作，将法治先进典型、案例战法选树纳入其中，进一步丰富形式、拓展内涵，形成示范引领效应。另一方面，要增强执法能力，以实战实用为指向，健全完善执法培训体系，创新跟班作业、专题讲座、旁听庭审、案审中心示范带教等方式，把法律适用、案件办理、调查取证、事件处置作为重点，统一制定培训教材、分批开展轮训。要落实法制民警、案件主办民警准入制度，做大案件侦办及法律专业人才库。对于执法业务骨干，原则上，每年不少于一周的集中脱产培训。

五是坚持内外兼修，营造优良法治氛围。让法治成为一种全民的信仰，既要以公安机关严格执法来推动公民对法律的尊崇，也要进一步创新公安群众工作，让广大群众增强对法治的认同，形成双向互动的良好格局。在内部，要通过个案的规范办理、个犯的依法追究，充分体现法律的权威和效力，探索建立“谁执法、谁普法，谁执法、谁宣传”的工作机制，在110接处警、窗口服务、执法办案中，全面推行说理执法，改进说理执法方式，让群众感受到公平正义，增强对法律的尊崇。在外部，要把单纯追求群众的满意率，向推动形成群众守法拥警的良好氛围转变，深入推进法治文化基层行、警民座谈会、警营开放日等活动，充分运用网络、微博、微信等阵地，依托实地、网络等多种阵地，全面开展法治宣传工作，形成全社会守法拥警的良好氛围。与此同时，要大力加强法治网络建设，推行网上公开执法，与网评工作相互策应，积极营造网络法治生态环境。