论非常规警务执行资源需求——以南京“青奥会”安保工作为例

佘玉春 唐斌

组织通过回应社会需要，履行特定职能获得组织存续的合法性，因而，凡组织都有与基本职能相应的活动。马奇和西蒙将组织活动分为“常规性活动”和“非常规性活动”。①JamesG.March&Herbert A.Simon.Organizations[M].New York:John Wiley&Sons,Inc.,1958:142.前者借助于规则和程序来完成，是趋于稳定、模式化的活动，而后者是“问题应对”活动，要依据具体的情境，开拓性地完成工作。一般来说，对于成熟组织而言，大部分活动都是常规性的。但由于社会的复杂性和不确定性的增长，组织常常面临非常规问题，接受非常规任务。这类情况在公安机关尤其明显。近年来，不断有公安机关在不同程度上经历重大、紧迫、偶发性的任务，如“非典”、汶川地震等公共安全危机中社会治安秩序的维护恢复，平息大规模的群体性事件，奥运安保、“世博”安保、“青奥会”安保等特殊赛会的安保工作等。这些任务在目标要求、执行难度、社会意义等方面都与常规警务有着显著差异，称之为非常规警务。第二届夏季青年奥林匹克运动会（以下简称“青奥会”）于2014年8月16日至28日在南京举办。“青奥会”是我国继北京奥运会之后承办的又一奥运综合赛事，也是南京迄今为止承办的规格最高、规模最大的国际综合性运动会。对于南京警方来说，“青奥会”的安保工作无论是在规模、难度、重要性及上级要求等方面都有别于日常警务工作，是一项典型的非常规警务。

任何一个组织，要完成任务、实现目标，必须拥有足够的组织资源。组织理论家们对组织资源进行了划分。巴纳德认为，组织资源可以分为物的因素、生物因素、人的因素和社会因素。杰伊.巴尼将组织资源分为三类:物质资本资源、人力资本资源和组织资本资源。②黄汉民:《企业发展的组织资源能力研究》，中国财政经济出版社2003年版，第11页。组织对资源的具体需求是由其职能性质、任务特征、组织结构等决定的。“青奥会”安保任务的特殊性、重要性、复杂性等特征直接影响了其执行资源需求的结构和规模。

一、权力资源

“权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力”，是“施动者影响受动者的能力的度量尺度”。①《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版，第498页。这里的“影响”是一个宽泛的概念，它既指施动者对受动者直接的命令、指挥、控制等，也可以指看不见的受动者内心对施动者的认可、敬慕和遵从。“青奥会”安保任务的紧迫性、临时性、复杂性以及来自上级领导机关和社会的广泛关注，需要在短时期内集中力量达成目标，所以，南京警方有必要享有一定的特事特办的“特权”，从而“能够以不同寻常的能力、想象力、决心、速度以及协调与控制的低成本来完成其特殊任务”②[美]安东尼·唐斯:《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第72页。。

非常规警务由于其特殊的重要性或紧迫性，往往引起各级党委政府的高度重视，这成为非常规警务的政治环境。一般而言，组织的政治环境并不被列入组织资源，因为在常规组织的运行中，政治环境基本是不变或很少发生变化的，除非在政治动荡的条件下，组织的政治环境才被作为影响组织的重要变量而加以考虑，从而成为组织运行的资源因素。③张康之、李东:《组织资源及任务型组织的资源获取》，《中国行政管理》2007年第2期。而非常规警务一开始就把政治环境因素——具体表现为政治领导人重视，作为执行资源加以认识、把握和利用，并尽可能在既有的制度之外谋求政治领导人的政治支持，为争取尽可能的权力空间奠定政治基础。“青奥会”安保工作从一开始就得到党和国家领导人的重视。为了加强组织协调，搭建了国家、省、市三级安保指挥体系，实现了国家层面的总体指导协调、省级层面的区域指导协调和市级层面的具体执行。江苏省公安厅成立了“青奥会”安保工作领导小组指挥部，下设8个专项工作组，负责对接公安部，协调省内各市开展“青奥会”安保工作。在南京市委、市政府的领导下，南京市公安局成立了“青奥会”安保工作执行指挥部，下设安保指挥运行、城市安全保障、场馆安保等67个安保工作团队，市局领导班子分工负责。各级领导人的重视和完备高效的三级安保指挥体系不仅直接领导、研究、部署“青奥会”安保工作，更为“青奥会”安保工作提供了坚实的权力基础。

非常规警务主要是依托现有的组织结构来执行的，所以首先需要组织中的权力。组织中的权力一般包括强制性、奖赏性、法定性、专家性以及参照性权力。④Stephen P.Robbins.Organizational behavior:Concepts,Controversies,Applications.Prentice-Hill International,INC.1996.权力不仅有内容，还有大小。鸠文内尔认为，“权力或权威有三个特性，一是广延性，指遵从掌权者命令的权力对象的数量很多；二是综合性，指掌权者能够调动权力对象所采取的各种行动种类很多；三是强度，指掌权者的命令能够推行很远而不影响遵从。”⑤B.Jouvenel.Authority:The Efficient Imperative，in C.J.Fridrich，ed..Authority，Nomos I.Harvard University Press，1958:160.南京市公安局在执行“青奥会”安保任务过程中，综合运用了各种组织权力。根据安保任务需要，制定了“五个一律”战时纪律和战时问责意见。围绕任务执行、纪律作风、队伍形象三大方面明确了纪律规定。建立了现场问责执纪等督查机制，最多时派出33个督察小组到各分局和安保现场明察暗访，以刚性手段提升全警的执行力、落实力。出台了“青奥会”安保期间组织人事考核工作意见，建立“青奥会”安保工作业绩战时考察备案制度，将特殊时期、特殊条件、特殊任务下民警的思想素质、履职能力、敬业精神、工作作风等表现与年度考核、干部选拔任用、干部调整、干部交流和奖惩挂钩。即时表彰在“青奥会”安保工作中表现突出、成效明显的集体和个人。南京市公安局对强制权、奖赏权、法定权等组织权力的综合运用有效地提高了公安机关内部的执行力，保证了安保各项措施的顺利推进。

非常规警务往往涉及社会安全与秩序的跨域性、复杂性的公共治理等问题，涉及与政府其他职能部门及其他社会组织的合作。为了保证公安机关在非常规警务中的主导地位，应赋予其协调不同部门、行业配合、协作的权力，以打破不同部门、不同行业间的隔离。为了保证“青奥会”比赛场馆建设符合安保工作要求，南京市警方在场馆建设期间就制定了《场馆安保通用设施标准》，按照“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步使用”的要求，将“青奥会”安保设施需求贯穿场馆建设全过程。研究出台了10类111条《“青奥会”安保通用政策》，对所有参与“青奥会”组织工作的单位和部门提出了安全管理方面的要求。在“青奥会”期间，为缓解“青奥会”赛时城市交通压力，保障赛会交通运行通畅，南京市警方提请南京市政府批准出台了“青奥会”期间公共交通免费服务、设置“青奥会”专用车道、工程车辆禁行、闭幕式当天休假等措施。

二、物质资源

组织的存在和运行需要得到必要的物质资源。从某种程度上说，组织活动就是资源消耗、转移和转化的过程。物质资源是非常规警务执行资源中基础性的要素，对任务的开展有着基础保障作用。非常规警务的物质资源分为物力和财力。物力包括办公场所，如现场指挥室、专项任务办公室等，也包括指挥调度平台、通信系统等一般的警用装备，还包括防弹车、排爆车、登高车等特种装备。财力则是非常规警务必不可少的资金支持，用于支付参与者的工资、津贴、奖金，购买所需的设备等等。

在“青奥会”安保任务中，南京警方争取了“青奥会”安保专项经费。新增了反恐防弹突击车、运兵车以及安检排爆机器人、登高车等一批特种装备，增配综合应急指挥船、应急巡逻艇等重大基础装备，统一涂装了武装巡逻车。为加强“青奥会”安保的科技保障，完成了34个“青奥会”安保重点科技支撑项目。建设运行国家层面指挥部、奥体中心、“青奥村”、紫金山庄及15个竞赛场馆的现场通信保障系统。研发、建成了“青奥会”安保智能指挥调度平台。从住宿、交通、餐饮、医疗、服装等方面对军警、学警、安检学员等3.5万余名支援力量提供全方位的服务保障。“青奥会”期间，警务保障部门直接保障各类会议79场、参会人数2921人次，用餐17242人次，用车735台次，抵离宁接送站272车次453人次，医疗接诊249人次。

三、人力资源

警力不足是我国公安机关的普遍问题，但非常规警务要求有足够的警力参与，以免贻误最佳时机或因拖延造成不可挽回的后果。为了保证非常规警务的顺利执行，应挖掘、集结尽可能多的专门力量和社会力量参与。非常规警务不仅要求足够量的警力，对参与人员的专业、能力、经验等也有特别要求。“青奥会”安保部执行指挥部下辖开闭幕式、场馆运行、交通、消防、安检、证件管理、搜爆、通信等24个专项团队，这些专项团队根据自身职能对赛事安保进行管理、控制。结合任务需要对参战力量进行针对性的培训。开展了全警普训工作，编订了《“青奥会”安保执勤手册》、《“青奥会”人员证件手册》、《“青奥会”安检执勤手册》等培训教材，分6个阶段36个科目，培训全警12000余人。组织对3000余名学警进行两轮安检技能培训，对400名工兵团战士进行搜排爆专业培训。同时，各部门立足实战分别组织安保政策、场馆运行、注册、背景审查、舆情应对、督察、涉外事件处理等业务技能培训，切实提高安保人员能力水平。

因非常规警务的复杂性、艰巨性，执行过程需要广泛而深度的区域警务合作、警种合作、部门合作、警社合作。为了做好“青奥会”期间的反恐维稳工作，整合国保、内保、治安、经侦、技侦、网安、反恐等警种组建“青奥会”安保战时情报研判工作专班，集中各警种的优势资源、力量和手段，实行24小时运作，做到了敌政社情“全覆盖”、“全掌控”。建立了部省市三级合署办公的反恐怖工作部。从新疆借调了30名民族干部强化反恐基础调查和现场处置。建立涉恐案件线索联合查证机制，一般线索12小时内查证反馈，重要线索4小时内查证反馈，开闭幕期间1小时内查证反馈。在公安部、江苏省公安厅的统一部署下，以环苏5省市（上海、江苏、浙江、安徽、山东）、环疆及出疆入苏通道8省区市（河南、湖北、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、兵团）为主体，会同铁路、交通、民航公安机关，建立了环苏“安保圈5+8+3”工作机制，加强进宁陆路、水路、铁路和空中通道的安检查控。组织街道和民兵值守公安检查站之外的101条进宁支路。与海事、长江航运等部门共同构建水上安保防线，与南京铁路公安处、禄口机场公安局签订《警务合作框架协议》，完善空地、路地联勤联动机制。

除了专业素养，非常规警务的成功执行还有赖于执行人员的责任心和自主性，这是警力资源的潜在要素。在备战“青奥会”安保的三年工作期内，南京市公安局精心设计不同层次、形式、主题、内容的动员会议，突出不同时间节点的任务重点、目标要求。注重网上网下同步宣传，从“声屏报”等手段向“移动传媒”延伸，微博、微信实时播报，把“自媒体”运用到宣传动员的第一线，以提高队伍的凝聚力。为了备战“青奥会”安保任务，南京参战民警全面停止节假日休息，按照“领导干部带头干、带领干、带动干，广大民警敢争先、善创先、勇领先”的思路，通过搭建平台、即时表彰、主题教育活动、临战动员等方式，激发、凝聚全体民警的战斗力。任务期间，南京市公安局密切关注民警工作状态，将组织目标与民警个人的目标结合起来，把“青奥会”安保和个人的成长结合起来，提高了全警的战斗力。

四、社会支持

非常规警务往往牵涉到一定范围内社会公众的生活，与社会生活的其他领域有着千丝万缕的联系。又由于非常规警务问题往往危害严重、背景复杂、意义重大，其成功处置往往超越公安机关单个部门的管辖权。非常规警务的公共性决定了除公安机关以外的政府部门、非政府组织以及公民参与必不可少，所以非常规警务需要争取广泛的社会支持，调动一切可以调动的社会力量和资源，形成有各种社会力量紧密协作、相互配合的多主体参与的格局和整体性力量。非常规警务的社会支持系统包括若干社会支持要素。在社会支持主体方面，包括一切可能参与的社会组织和个人。社会组织包括政府相关部门、营利组织如企业、非盈利组织如志愿团体等等，还包括社会公众。社会支持行为既包括来自社会的物质援助、志愿服务等直接参与行为，也包括社会公众对公安机关执行非常规警务的理解、信任、认同、服从等社会心理。

在“青奥会”举办前后，南京全市大型商场在南京警方督促下全部落实了行业主体安全管理责任。全市加油站在南京警方的协调下安装散装汽油购销监管系统，实时掌握散装汽油购销数据情况。南京市邮管局、安全、工商等部门与南京市公安局联合发布《关于加强南京“青奥会”期间寄递渠道安全监管工作的通告》、《关于加强物流企业安全监管工作的通告》。为了堵塞暴恐分子、各类违法犯罪分子利用寄递物流实施违法犯罪活动的渠道，南京市寄递企业和物流企业接受南京警方的管理意见，赛会期间对寄往“青奥”村和接待宾馆的邮件快件，统一扎口、统一运输、统一安检、统一投递、统一接收。水、电供应部门及港航、铁路等单位为南京警方提供30多类社会面信息资源。教育主管部门配合南京警方加强驻宁高校管理。在政法综治的组织协调下，一些行业协会、业委会等社会组织发挥自律自治功能，参与社会治安管理。50万名治安志愿者在南京警方组织、指导下，参加邻里守望，保障小区安全；巡防街面，保障社会面平安；守护站点，保障出行平安；守卫道口，保障进宁通道安全。实现了每个街巷有人巡、每个楼门有人看、每个重点部位有人守、每个重要场地有人控。社会公众成为协助警方加强社会治安管控的重要力量。

南京警方举全警之力，集全警之智，圆满实现了“平安青奥”的总体目标，有力证明了“青奥会”安保工作组织管理的成功，而其中执行资源的充分保障是重要的一个方面。为了合理、有效地配给、争取非常规警务的执行资源，应认识到非常规警务执行资源的特征主要有:一是执行资源的任务导向。一般来说，组织都储备有一定的“闲置资源”，以“允许组织工作负担的突然增加；减少内部摩擦及与其他部门的紧张状态；导致分权化从而增加组织的灵活性；可执行某些非程序性的活动；应对环境中的不确定性”①[美]雅米尔·吉瑞赛特:《公共组织管理——理论和实践的演进》，李丹译，上海译文出版社2003年版，第147-148页。。而非常规警务执行资源主要是对任务完成有直接价值的资源，具有很强的专业性、实用性、针对性。二是执行资源即获即用。与组织储备的备用性的“战略资源”不同，非常规警务所需的执行资源是“即时资源”。一项非常规警务出现，便生成了对相关资源的需要。问题一旦解决，资源的效用也就会降低或者消失。因此，非常规警务的执行资源都有时效性。所以，应基于非常规警务的紧迫性、重要性和特殊性等特征，尽量满足其对执行资源的需求，以免因执行资源没有及时到位影响任务进展。三是执行资源需求的动态性。在非常规警务执行的不同阶段，需要不同类型、数量、标准的资源，因而在任务执行之初无法形成全面、精确的资源预算，这就要求非常规警务的指挥者在任务展开的过程中，根据任务完成的情况和需要，及时、准确地确定、申请所需资源的类型和数量，避免因执行资源不足影响任务的推进。

对于南京警方而言，随着“后青奥时期”的到来，如何把“青奥会”期间的创新举措、科学做法、有效手段发展成为长效机制，全面提升南京公安工作的质态，是南京警方需要理性思考和深入探析的课题。执行资源是以“青奥会”安保为典型案例的非常规警务得以顺利推进的基础。了解非常规警务执行资源需求的结构、特征，有助于在任务执行过程中，合理地挖掘、集结、争取各种资源，为非常规警务的顺利完成提供必要的资源保障。