墨西哥警务改革研究

王小光

警务改革在国家现代化背景下扮演重要角色，改革警察制度既是完善司法体制的重要内容，也是解决社会变革所带来的众多社会问题的一项手段。自20世纪90年代墨西哥前总统埃内斯托·塞迪略执政以来，历届政府就一直在探索警察制度的变革。经过改革，该国警察现代化水平有所提高，警察制度进一步完善，其中许多改革措施具有一定代表性。

一、墨西哥警务改革的历史进程

1994年，墨西哥爆发了一场影响世界的金融危机，其经济遭受重创。伴随经济危机的持续，社会矛盾不断激化，再加上贩毒活动猖獗，墨西哥在20世纪90年代中期出现了一个犯罪高峰。面对前所未有的安全压力，墨西哥传统警察力量的表现未尽人意。时任总统塞迪略首次把警务改革提上国家议事日程，此后福克斯总统和卡尔德龙总统进一步深化了警务改革。具体来说，墨西哥警务改革主要经历了如下几个阶段。

（一）塞迪略执政时期（1994-2000）：建立全国性执法力量，借助军人打击刑事犯罪

墨西哥政府长期以来在公共安全领域的投入十分有限，有学者研究发现，在埃内斯托·塞迪略总统执政早期，政府对公共安全的投入只占到GDP 的0.008%，多数警察未受过正式训练，受教育水平很低，装备不足，工作能力低下。面对严峻的治安形势，埃内斯托·塞迪略政府采取了许多应急的改革措施，其改革的重点是建立新的警察力量，并把现役军人充实进警察队伍。

塞迪略政府采取的具体改革措施主要有：第一，建立国家公共安全系统。塞迪略政府通过修订宪法创立了国家公共安全系统，第一次把公共安全提高到国家政策高度。国家公共安全系统设置在内务部之下，同时联邦政府也创立了一系列州级和地方的协调委员会，并强调联邦政府的角色是警务数据收集、协调和规划。第二，组建联邦层面的警察力量。墨西哥一直缺少一个强有力的全国性警察部门，联邦警察力量薄弱，于是墨西哥国会在1998年12月通过立法要求建立全国性执法机构，塞迪略政府在1999年下令成立联邦预防警，联邦预防警察负责预防和打击全国范围内的犯罪，并配合地方政府维护社会治安、预防犯罪、维护联邦区①联邦区在行政级别上与墨西哥的另外31 个州相同，范围包括墨西哥首都墨西哥城及其周边的卫星城，是世界上最大的几个都市圈之一。联邦区是墨西哥犯罪率最高的地方，维护联邦区的秩序和安全也是联邦政府警察的任务。的社会安全，相比州、市（镇）级②墨西哥全国划分为31 个州和1 个联邦区，州以下有市（镇）和村，市（镇）政府是最低的政府层级。大的市（镇）由一些更小的市和镇组成。预防警察，联邦预防警察在案件侦查和情报收集方面拥有更大权力。第三，提出和推动多项警察军事化改革方案。塞迪略政府的警务改革带有明显的军事化色彩，表现在许多现役和退役军官被直接任命为地方警察首长，大量军人被直接充实到警察队伍中。塞迪略政府对联邦警察队伍进行了大规模重新调整，解雇了大量现职警察，同时以现役军人来填补空位。截止到2000年，墨西哥联邦预防警察共有11000 多人，其中5000 人是来自军队。

（二）福克斯执政时期（2000-2006）：推进警察专业化改革，加强对地方警务改革的支持

2000年7月，墨西哥国家行动党和绿色生态党组成的“变革联盟”总统候选人比森特·福克斯·克萨达当选总统，结束了墨西哥革命制度党长达71年的连续执政。福克斯总统致力于完善联邦政府机构，并继续加强国家公共安全系统和联邦预防警察的建设，在完善联邦层面警察力量的同时，加大了对地方警务改革的财政支持，主要的措施有：第一，建立新的犯罪侦查机构，以联邦调查局取代过去腐败的联邦司法警察。联邦调查局通过健全内部监督机制，制定透明规范的工作程序，严格选拔条件，加强培训，购置专业设备，提高工资待遇，并建立犯罪数据库等，提高了专业警察的侦查能力。由于新成立的联邦调查局建立了新的用人标准和工作程序，很大程度地提高了墨西哥警察的整体能力和形象，联邦调查局逐渐成为一支专业的犯罪侦查力量。第二，设立公共安全保障基金，推动州、市（镇）警察专业化改革。与前任政府不同，福克斯政府加大了对各州、市（镇）警察力量建设的支持力度，建立了公共安全保障基金以支持地方政府的警务改革。2006年，墨西哥向各州划拨了50 亿比索，要求各州要尽量满足警务改革的经费申请。在公共安全保障基金的援助下，墨西哥成立了066 报警指挥中心等现代警察机构。同时，该基金还用于继续建立健全国内刑事犯罪数据库、培训警察和建立相关警察基础设施。不过，在资金分配上，州政府得到了其中的绝大部分，市（镇）警察只能分到很少一部分。

（三）卡尔德龙执政时期（2006-2012）：在司法改革的大背景下，全面推进墨西哥警察现代化

卡尔德龙在2006年竞选总统成功后，推出了一系列重大改革措施，其中影响最大的是2008年进行的司法改革，这次改革的范围和规模前所未有，改革重建了刑事司法程序，赋予执法机关和公共安全机构新的职权，加大对有组织犯罪打击力度。以司法改革为契机，墨西哥警务改革进一步深化，主要的改革措施有：第一，重组联邦政府警察系统，扩大墨西哥警察的权力。卡尔德龙政府在2009年颁布了联邦警察法，建立了联邦警察局，以取代过去的联邦调查局。卡尔德龙总统还倡议建立国家警察统一指挥部门，以整合全国警力资源，但这项改革未获得广泛支持。此外，在2008年司法改革中，联邦警察被赋予秘密侦查、电话窃听等权力，预防警察也获得一定的侦查权。第二，建立严格的内部审查机制，治理警察腐败问题。在2008年司法改革中，法律赋予政府更大的权力去解雇违规警察，卡尔德龙政府专门建立了一个测试中心来对警察进行考核，主要通过测谎、药物检查、社会经济关系调查、心理评估等对警察进行考察，未能通过测试的警察将被解雇且不允许申诉，这种方法也存在很大争议。第三，提高联邦警察的现代化水平，利用公共安全保障基金和市（镇）公共安全补贴支持州、市（镇）警察建设。卡尔德龙政府加大了对联邦警察训练、技术装备、基础设施和信息化的投入，并探索新的警察工作模式，推出了警察积分评估系统和新警察模式。此外，卡尔德隆政府继续使用前任总统设立的公共安全保障基金来支持地方警务改革，不过更多的资金投入到市（镇）警察建设中。

二、墨西哥警务改革的背景和动因

从上述历届政府警务改革的内容来看，墨西哥缺少一支能力突出、受社会尊重的警察力量，面对严重恶化的社会治安形势，墨西哥政府没有太多选择，推行警务改革已是大势所趋。此外，社会转型和司法改革也为墨西哥警务改革创造了更大的空间，而来自近邻美国的援助也发挥了积极的作用。

（一）犯罪率居高不下，有组织犯罪活动猖獗，墨西哥面临前所未有的公共安全压力

自20世纪70年代以来，墨西哥经历了一系列经济危机的冲击，尤其是1994年金融危机更是重创了墨西哥经济，经济危机导致墨西哥失业率和贫困率居高不下，也提升了暴力犯罪的水平。犯罪率在20世纪90年代以来迅速上升。其中发案最多的是盗窃，盗窃犯罪数量占到全部犯罪数量的一半，绑架是最受媒体关注的犯罪，绑架犯罪在2007年至2010年间增长了188%，而杀人犯罪在此期间增长了440%，其他严重暴力犯罪也增长迅速。在墨西哥脆弱的司法系统下，犯罪黑数①犯罪黑数，又叫犯罪暗数和刑事隐案，是指实际已经发生但由于种种原因尚未纳入警方记载的犯罪数量。非常高，根据墨西哥Mitofsky 公司一项针对犯罪受害人的调查，仅有25%或者更少的犯罪能够报案。

不过，墨西哥政府面临的最大的挑战还是来自有组织犯罪，特别是贩毒集团实施的暴力犯罪近年来有新的发展。贩毒组织在墨西哥已经存在了一个多世纪，在墨西哥革命制度党执政时期，政府容许和保护一些特定地区的毒品生产和走私活动。福克斯总统上台后，政府不再公开保护毒贩，贩毒集团的暴力活动逐渐升级。根据墨西哥官方统计，从2001 到2009年，发生了超过20000 起与毒品有关的谋杀，贩毒集团的犯罪方式也更加多样化，涉及走私军火，暗杀，洗钱，绑架，抢劫银行等多种形式，并把触角延伸到政治领域，仅在2010年就有15 名市长被贩毒集团暗杀，一些地方的控制权甚至落入毒贩手中。卡尔德龙总统在就职典礼上发表演说，认为贩毒集团是“对整个国家的挑战，正试图取代政府的位置”，他上任之初就发起针对毒枭的“斩首行动”，②斩首行动是20世纪90年代，美国支持哥伦比亚政府打击卡利和麦德林贩毒集团时采用的策略，但是在墨西哥没有预想中成功。卡尔德龙政府在2010年1月至2011年7月，先后清除了超过35 名被美国和墨西哥认定的“高价值目标”（毒枭），政府的斩首行动使贩毒集团加速解体，贩毒集团之间以及针对政府的暴力活动升级，在短期内暴力活动进一步升级。并在美国的支持下清除了一批贩毒集团首脑，但是“斩首行动”打破了贩毒集团之间的平衡，短期内贩毒集团的暴力活动变得更加猖獗，范围更广，更暴力，更加缺少预测性。

（二）墨西哥警察系统的腐败问题严重，公众对警察出现信任危机

墨西哥警察腐败问题由来已久，这与警察薪酬太低，缺乏监督，处罚太轻有很大关系。在形势不稳的塔毛利帕斯州的年轻警官每月只能拿到3618 比索（合计268 美元）③Stephen Johnson,Johanna Mendelson,Forman,Katherine Bliss,Police reform in Latin America,2012,http://csis.org/publication/police-reform-latin-america.pdf.，许多警察选择与毒贩合作，收受贿赂，并参与犯罪活动，据美国海外军事研究办公室设在联邦区的观察员声称，每10 起犯罪中就有6 起牵连到警察。④Valentine Anozie,Juhie Shinn,Katy Skarlatos,Julio Urzua,Reducing Incentives for Corruption in the Mexico City Police Force,2004,http://www.lafollette.wisc.edu/publications/workshops/2003-2004/pa869/2004-mexico.pdf.而普通人选择警察职业是认为可以轻松赚钱，或为以后经商获取资本。更可怕的是，腐败在警察队伍中已经普遍化，并为社会所接受，相当多的人认为警察受贿或敲诈勒索不是腐败行为。墨西哥警察另外一个备受批评的弊病是滥用职权，侵犯公民合法权利。根据智利Americas Barometer 调查公司2008年在拉美地区所做的一项调查，5.8%的墨西哥受访者声称遭受过警察的不公正对待。

严重的腐败影响了警察打击犯罪的效率，而在犯罪调查中，警方侦查人员往往训练和装备不足，不能有效使用现代调查方法和法庭科学技术，工作能力低下，放纵犯罪的情况大量存在。根据墨西哥市一份关于2006年受害人和警察效率的调查显示，27%的报警电话在30 分钟内没有得到回应，10 个人中仅有两个人能够在60 分钟内成功报案。上述问题损害了公民对警察的信心（见表1），不利于引导公民参与打击犯罪，并反过来也制约了警察侦查犯罪的能力。

表1 墨西哥公民对警察的信任程度

（三）墨西哥实现社会转型后，整个刑事司法体制也随之发生大变革

墨西哥革命制度党执政期间，政府高度集权且等级森严，警察与政党党魁之间有着千丝万缕地关系，警察的功能主要是用暴力手段维护政府统治，而非保护和服务公民，警务改革虽然也断断续续地进行，但是一直没有大的进展。随着2000年来自反对党的总统上台，墨西哥的多党民主制进一步完善，变革逐渐成为墨西哥各界的共识，新的执政党推行了一系列重大体制变革。卡尔德龙政府在2008年进行了司法体制改革，主要包括四项内容：刑事诉讼中引入言辞审判原则、对抗程序、辩诉交易、替代性判决、非诉讼纠纷解决机制；赋予被告以更大的程序性权利（无罪推定和充分的法律防御能力）；改革警察机关和他们在犯罪调查中的角色；出台打击有组织犯罪的强有力措施。①David A.Shirk,Judicial Reform in Mexico——Change and Challenges in the Justice Sector.2010,http://catcher.sandiego.edu/items/peacestudies/Shirk-Justice%20Reform%20in%20Mexico.pdf.2008年墨西哥司法改革开拓了警务改革的新空间，这次改革调整了警察的职权和组织机构，警务改革在刑事司法体制改革的大背景下，明确了改革方向，也获得了更多的资源支持。

（四）美国从地缘关系角度出发积极介入墨西哥警务改革

墨西哥是离美国最近的拉丁美洲国家，两国有近2000 英里的陆上边界，有着密切的贸易和人口纽带。墨西哥的暴力犯罪已经影响到美国的边界州，而其贩毒集团则控制着美国的毒品市场供应和销售，并渗透到大量美国城市中。为了打击猖獗的毒品走私活动，美国政府积极介入到墨西哥警务改革中，为墨西哥警察提供技术、资金、装备和培训，共享情报，开展密切的警务合作，这主要通过“梅里达倡议”来推行。“梅里达倡议”于2008年正式启动，在2008年至2010年为墨西哥提供了140 万美元帮助训练和装备墨西哥反毒力量，之后计划在2011年援助14 亿3 千万美元，在2012年提供28 亿2千万美元，①2012年5月10日，美国国会的汤姆兰托斯人权委员会召开前，在墨西哥和美国中部的华盛顿对拉丁美洲办事处的高级副官梅耶就墨西哥人权问题作的有关发言。http://tlhrc.house.gov/docs/transcripts/2012_5_10_Human_Rights_In_Mexico/MMeyer%20testimony%20TLHRC.pdf.p3-4.并帮助墨西哥进行警察反腐，组建犯罪资料库，建立警察指挥和控制中心。“梅里达倡议”已经成为墨西哥警务改革主要的外部援助，但是美国也借该协议向墨西哥提出人权要求，要求墨西哥政府必须调查和起诉军队、警察侵犯人权的行为，否则援助金额只能限制在计划数额的15%之内。

三、改革后墨西哥警察系统运行情况分析

警务改革是一项复杂的工程，没有万能的公式可以套用，墨西哥警务改革已推行了接近20年，经过几届政府的大力推行，墨西哥的警察体制逐步完善起来，警察现代化水平有所提高，但墨西哥警察长期存在的痼疾并未完全解决。因为缺少统一的评判标准，改革是否成功尚难下结论，未来的改革还将继续。

（一）墨西哥警察体系进一步完善

墨西哥警察组成非常复杂，他们分散附属于不同的国家机构，没有一支占主导地位的警察力量能够代表墨西哥警察。经过一系列的调整和重组，墨西哥初步形成了联邦、州和市（镇）三级警察体系，在联邦体制下，这三级警察体系的独立性很强，互不隶属。目前墨西哥警察体系主要包括了2 个联邦警察力量，1 个联邦区警察力量，31 个州警察力量，超过1600 个市（镇）警察力量，截止2012年，全国共有544000 名警察，平均每100000 人中有336 名警察，这个比例在拉丁美洲国家中是比较高的。墨西哥国内的安全机构非常多，仅就警察体系的配置而言，具体如下：第一，联邦层级主要有联邦警察和联邦警察局警察两支力量，联邦警察是墨西哥主要警察力量，接受公共安全秘书处的领导，主要职责是预防，其侦查权非常有限。联邦警察局警察隶属联邦总检察院，是打击有组织犯罪和反腐败的重要力量。另外，公共安全秘书处也管理着一支庞大的联邦监狱看守警察，而国家移民署下也设有一支负责管理移民问题的警察队伍；第二，联邦区警察主要包括联邦区公共安全秘书处领导下预防警察，以及联邦区检察院领导下的司法警察，此外在联邦区公共安全秘书处下还设有交通警察、旅游警察、银行警察、辅警等力量；第三，州警察是在州长领导之下，分为预防警察和司法警察，墨西哥有31个州，州内发生的毒品走私、反政府犯罪和管辖权冲突的犯罪一般由联邦警察负责侦查，其余犯罪由州警察负责；第四，自治市（镇）代表了基层政府层级，市（镇）仅仅拥有预防警察，但并不是每个市（镇）都有，许多市（镇）警察力量非常弱小。墨西哥2008年司法改革中，联邦层级警察进行了大的调整，而各州对警察体制的改革还在进行中。

（二）墨西哥警察的现代化水平得到提高

总的来说，墨西哥警务改革取得的成效还是比较显著的，墨西哥警察的面貌发生了很大的改观，警察管理水平和工作效率都有所提高，一支较为现代化的警察力量初步建立起来。

首先，警务改革增加了对警察系统的投入，墨西哥警察力量得到强化。联邦和各州都加大了对警务改革的投入，支持改革的财政预算仅在2008年和2009年就分别增长了20.2%和21.7%，大量资金被用于建设066 警用指挥中心，购买警用装备和办公设备，建立犯罪数据库，完善警用基础设施。随着墨西哥警察情报中心的成立，墨西哥警察的情报收集能力和信息化水平得到极大提高，警察案件调查时间大大减少（见表2），工作效率有所提高。与此同时，墨西哥警察数量迅速增加，联邦警察数量从2000年的11000 多人增加到了2009年的37000 多人，联邦警察2001年至2009年预算和编制变化情况见表3。墨西哥的州、市（镇）警察数量也有很大增长，部分州的警察数量成倍增加。此外，随着招录标准提高，警察素质也有所提升，在2008年推行的一系列改革中，警察招录最低学历标准提高到高中毕业，改革后墨西哥警察中高中以上学历的人超过了总人数的一半，这与20世纪90年代一半以上警察为小学教育水平相比，已有很大进步。

其次，墨西哥警察职权设置更加科学，警察管理逐渐规范化。过去，墨西哥的警察被严格区分为两套体系——预防警察和司法警察，预防警察负责维护社会秩序和公共安全，但没有犯罪调查权，而司法警察的侦查权也非常有限，警察专业化水平非常低。墨西哥2008年司法改革强调了警察现代化的需要，明确了警察与检察官的关系，强调了警察保护现场和收集证据的责任。2009年制定的联邦警察法建立了新的联邦警察，联邦警察主要负责犯罪预防，但也享有相应的侦查权。此外，联邦政府新成立了联邦警察局，为有效打击有组织犯罪，该局的警察探员被赋予秘密侦查、电话窃听、手机定位等权力。经过这一系列改革，墨西哥警察的职权有所扩充，警察在刑事司法系统中可以发挥更大的作用。此外，政府也加强了警察的规范化建设，福克斯政府启动的预防警察标准化项目引导了整个警务改革的发展方向，通过建立警察控制系统，制定警察工作的标准程序，强化了内部管理，警察管理相比以前更加规范化。

表2 联邦负责犯罪调查警察的工作指标

表3 墨西哥联邦警察编制和预算支出变化情况

最后，警察系统内部审查更加严格，反腐败和人权保护力度强化。腐败在墨西哥警察系统内已成为制度化存在，因此警务改革中的一个重点就是解决腐败问题，墨西哥政府解决腐败问题的一个措施就是进行严格的内部审查，内部审查方式以“信任测试”最具代表性。美国纽约警察局曾在1994年成功使用“信任测试”来治理腐败问题，在1997年，墨西哥市第一位民选市长Cuauhtémoc Cárdenas 首次在墨西哥警察系统中使用测谎进行反腐败，而卡尔德龙政府正式将该项措施推向全国，并成立了测试中心来对警察进行考核，通过五个部分的评估来确定警察是否合格，无法通过测试的警察将被开除。仅2010年就有3200 名未通过测试的警察被解雇，占到墨西哥联邦警察数量的十分之一。此外，政府也成立了专门的执法登记部门，在不同等级的政府进行协调，防止被解雇的腐败警察重新进入政府机关。另一个对墨西哥警务改革产生重要影响的是墨西哥人权委员会，它具有宪法保障的独立地位，在联邦和各州均设有相应的机构，该委员会可以受理警察侵犯人权的投诉，并为警察提供人权培训，向大众灌输人权理念，墨西哥警察执法中的行为和态度发生了很大改观。

（三）墨西哥警务改革面临的困境及反思

虽然墨西哥警务改革取得了很多成效，但是墨西哥警察面临一些痼疾并未根除，警察腐败、滥用职权等问题仍大量存在，有组织犯罪形势依然严峻，犯罪率持续上升，犯罪集团针对政府的暴力活动越来越公开化，出现了警力和犯罪率同步增长的怪现象。随着民众的不安全感在上升，对警察的信任度也很低，军队开始频繁介入打击犯罪活动，司法系统的独立性受到质疑，而许多警务改革措施本身也存在争议，这些问题某种程度上影响了警务改革的效果。

第一，墨西哥警务改革缺少明确的方向和模式。在警务改革实践中，墨西哥政府一直缺少明确改革路线，也没有长期坚持的改革模式，给警务改革带了诸多不确定性。比如改革初期为了减少警察腐败和防止其滥用权力，政府出台大量限制性措施约束警察权力，其结果是不仅没有达到预期改革目标，反而影响了警察打击犯罪的效率，造成社会民众的不满。后来墨西哥政府针对上述问题推出了专业化改革方案，虽然符合警务发展趋势，但短期内无法迅速提高警察工作能力，并解决社会治安恶化问题，同样无法得到民众支持。因此政府开始采取更为简单有效的改革方案，那就是把大量现役军人充实进警察队伍，并建立准军事化警察部队，甚至直接动用军队打击刑事犯罪，这在某种程度上强化了打击犯罪的力度，但是没有考虑到军人没有接受专业的警务培训，粗暴的执法方式非常容易侵犯人权，军人执法中因享有的司法豁免权而备受批评，这也不符合警察专业化的发展潮流。在实践中，警务改革的效果仍然有限，民众对警察的支持率依然很低（见表4）。

表4 墨西哥民众对公共机构的支持率

第二，墨西哥警务改革部分措施急于求成，改革政策缺乏连续性。墨西哥警务改革受到的另一个批评就是步伐走的太急，每任总统都想在自己的任期内推陈出新，改革政策连续性不强。其实，警务改革是一个漫长的过程，从美国警务改革的历史来看，自19世纪80年代开始，连续用了近100年时间才基本解决了警察腐败问题，期间几次重大的警察制度调整，都是在经历战争后的强势政府推动下完成的。而墨西哥警务改革前后历时不过二十年左右，要解决的问题太多，许多改革措施过于激进。例如，为了打击警察腐败，墨西哥通过立法给予政府更大的自由去解雇警察，而政府通过“信任测试”来评判一个警察是否称职，动辄大规模辞退警察，弱化了对警察的职业保障，也不利于警察专业化的发展。另外，墨西哥警务改革中许多措施朝令夕改，过多的精力投入到机构重组和人事变更上，重复建设造成资源浪费，在联邦层面，从塞迪略总统到新当选的培尼亚·涅托总统，每位总统都有自己的公共安全战略，一些改革成果也随着总统换届而取消。而在州级层面，新的州长和警察局长往往会否定以前的改革措施，并推出新的改革方案，比如在2000年初，许多州推出的改革措施中将州司法警察更名为警察局警察，将市（镇）警察变更为秘书处，并制做了新的制服、徽章，但除此之外，这次改革并没有什么实质性内容。

第三，墨西哥警务改革受到司法体制、法律文化和国际环境等因素的制约。警察制度受到本国的法律和文化传统等因素的影响，不能脱离其赖以存在的环境来单独分析警察问题。警务改革也不是孤立进行的，它受到国家政治体制、司法体制等制约。如福克斯总统虽然赢得大选，但反对党控制着全国31 个州中20 个州和参、众两院的大多数，他的任何改革措施和行动必须经过议会批准，复杂的党派关系增加了改革的不确定性。另外，墨西哥联邦体制下各州的独立性很强，联邦和各州的关系非常微妙，联邦推出的改革方案需要各州自由决定是否采用，卡尔德龙曾想建立国家警察统一指挥部以整合全国警察力量，但遭到各州的抵制而搁浅。值得注意的是，墨西哥民众的法律理念并没有随着司法改革而迅速改变，在暴力犯罪高发的背景下，许多民众质疑改革过度保护犯罪分子的权利，认为改革不利于警察打击犯罪。此外，墨西哥警务改革受到美国的影响很大，墨西哥许多地方政府雇佣美国卸任警察局长担任顾问，美国为墨西哥警务改革提供了大量资金、技术和情报等方面的支持，同时也借援助向墨西哥施加人权压力，墨西哥推行各项警务改革措施往往要考虑美国可能施加的压力。