我国保障性住房的监管体制探析

纪慧慧

我国保障性住房的监管体制探析

纪慧慧

（福建师范大学 经济学院，福建 福州350108）

摘要：保障性住房建设既是国家关注民生的重要体现，也是推进社会主义和谐社会的一项重要举措。近年来我国保障性住房监管体制存在着如资金、用地落实不到位、房屋质量不达标、分配过程不公正、退出环节不规范等诸多问题。为完善我国保障性住房的监管体制，必须完善保障房法律法规、设立保障房管理机构、建立保障房配套监管制度、提高保障房监管意识等。

关键词：保障性住房；监管体制；住房政策；房地产市场

一、保障性住房发展概况

（一）保障性住房的含义及构成

保障性住房主要是指政府为解决城市中低收入家庭以及最低收入困难家庭的住房问题，根据法律法规的相关规定统筹安排，所推出的一种限定购房标准、出售价格以及住房租金的具有社会保障性质的住房。目前在我国已基本形成了以经济适用房、廉租房、公租房和限价商品房为主的保障性住房供应体系。

经济适用房是指已经列入国家计划，且由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价格向城镇中低收入家庭出售的住房。［1］它的价格相对于商品房而言比较低廉，可以满足中底收入家庭的住房需求，但是住房者拥有的产权是有限的。廉租房是政府或者相关机构以租金补贴为主和实物配租为辅的方式向城镇中最低收入住房困难家庭提供的无产权的住房，最显著的特点是只租不售。公租房是以低于市场价或者租房者所能承受的价格，向一些“夹心层”群体提供的无产权住房，而且政府会每月给予租赁者如大学毕业生、外迁人员等一定的租房补贴；限价商品房主要体现为限套型，限房价，以公开、公平、公正的方式来确定建设单位。

（二）我国保障性住房的发展历程

自1998年我国深化住房改革制度，保障性住房制度建设也迈出了重要的一步，并且这些年来进行了各种制度的改革和政策资金的支持，保障性住房建设取得了良好的发展。1998年国家提出要建立和完善以经济适用房为主的多层次的保障房供应体系，同时对住房分配实行货币化的政策；2006年提出通过重点发展商品房和经济适用房的相关政策来调整保障房供应体系；2007年提出将廉租房作为保障房发展的重点，进一步建立和健全廉租房制度，在加大廉租房建设的基础上，还要对经济适用房制度存在的问题进行改进，同时也要加大对棚户区以及旧住宅区的建设力度；2010年国家第一次提出将限价商品房和公租房列入保障房体系当中；2011年，政府提出大力发展以公租房为重点的保障房供应体系，同时在2011年我国城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套，取得了不错的成绩。2012年又继续推进保障房建设工程，在保证质量的前提下基本建成500万套，新开工建设700万套以上，2013年提出加快保障性住房的基础设施建设，同时使保障房的信息得到公开，基本建成保障房460万套，新开工600万套；2014年提出要提高大城市的保障房供应比例，推动公租房和廉租房的并轨运作，加大财政投入。

二、我国保障性住房监管体制存在的问题

保障性住房监管体制是指在对保障性住房用地划拨的审批、建设资金筹集、施工建设、分配管理、退出等过程中，完善立法规范，确保严格执行工程招投投标、质量监督、竣工验收等环节符合工程质量管理的规定和程序，强化对各个过程和相关环节的监督和管理，以使保障性住房建设过程规范化、透明化，有效杜绝贪污、行贿、偷工减料等违法行为的发生。［2］在我们保障性住房取得成就的同时也必须重视保障房在监管过程中存在的不足。虽然各地政府都在不断推进保障房建设，合理规划的同时加大对保障房的投资力度，但终因政策、制度的不完善，监管不到位，监管体制不健全等原因，出现了大量“保障房不保”的现象。因此，急需正视保障性住房存在的问题，进一步完善和加强我国保障性住房的监管体制。

（一）资金、用地落实不到位

在前期的规划融资方面，由于监管不力导致保障性住房的建设资金和建设用地短缺。我国目前虽然已形成多种层次、多种渠道的保障房建设资金投入机制，其资金来源主要有中央财政支出、地方政府的预算资金、土地出让净收益、住房公积金增值收益等。尽管有如此广泛的资金来源，但由于监管不力真正落实到位的资金却非常少，例如2011年3月到5月间，河南省对保障性住房建设资金的落实情况进行了审计调查，调查结果显示保障性住房建设配套资金的真正落实率仅占到应投入比例的三分之一。另外在建设用地方面也存在很大问题，保障房在住房用地比例所占比重很低，“十一五”期间，全国各地共批准住房建设用地3300多万亩，但是其中真正用于保障房建设的土地却不足总量的20%，且由于监管不力有些明确规定用于保障房建设的土地也被地方政府挪作他用。

（二）房屋质量不达标

在施工建设方面，对保障性住房的建筑材料和施工质量的监管有待提高。保障房质量差并非是杞人忧天。近年来，从北京市某保障房住宅小区楼体底部的开裂，到湖南郴州经济适用房楼板掉落、墙面渗水，再到武汉“伤痕累累”的紫润明园保障房小区，保障房质量问题频繁出现，让人寒心。在利益的驱使下，有关监管部门和承建商相互之间进行勾结，对保障房的施工、监理、验收等各个环节的把关都不严格，而且有些承建商丝毫不顾政府把“开发利润控制在3%以内”的政策要求，在保障房建设的过程中偷工减料，房屋质量差，置住房者的安全于不顾，没有责任心。如安庆太湖县开发区的最大拆迁安置小区，房屋在建成交付后，屋面、外墙等地方出现裂缝和渗水现象，部分住户的楼房甚至出现楼板踩穿、房屋沉降等严重问题，住户的安全受到威胁，此类事件令人触目惊心。

（三）分配过程不公正

在分配和管理方面，由于个人信用制度和收入申报制度以及住房档案未能普遍建立，导致一些地区的家庭和个人住房、收入以及金融资产等基础信息不足，分配不公平，对于核定有一定困难。同时行贿受贿现象普遍存在，出现了骗租、骗购以及高收入者住保障房的情况，由于申购资格的门槛过低，直接导致申购群体过大，审批环节缺少足够的公正性，对群体的划分以及对象的界定还不够清晰，出现了开着宝马、奥迪等名车的人入住廉租房，名下持有多套住房，却仍然有廉租房的丑闻。因此需要加强分配过程的监管，严格保障性住房的申请条件，同时加强对受贿现象的打击力度，保证保障房建设的公开、公平、公正。

（四）退出环节不规范

在退出环节方面，保障性住房“退出”机制仍需完善和改进。对于利用不正当手段甚至违法行为来骗租、骗购的保障性住房的收回，缺乏符合相关法规和政策的规定性程序；对于可能起初符合申购保障性住房条件的人员，当其收入和生活水平得到改善后如何退出方面，缺乏相关的制度规定；对于保障性住房的二次循环利用，没有有效的循环流转机制。退出机制没有明确的财产收入申报制度，同时个人资金管理和信用管理机制不完善，没有科学的收入划分标准，另外居民住房、购房、收入和信用的信息分散在民政、公安或金融等相关部门，无法形成一个行之有效的征信系统，给保障性住房的退出和回收工作增加了难度。

三、我国保障性住房监管体制存在问题的原因

（一）缺乏健全的法律法规

目前，关于我国保障性住房建设的相关指导主要是一些规章制度、文件、条例、国家政策等，这些规范性文件主要是在基本思路、指导思想、禁止事项上加以阐述，立法层次比较低，完善的《保障性住房法》迟迟未能出台，缺乏相应健全的法律约束，法制不健全导致了保障房政策在执行时力度不够，缺乏法律依据和强制性，并且各种违法行为泛滥，缺乏相应的制度来约束参与者的行为，对违规行为惩罚力度太轻。

（二）缺乏专业的管理机构

保障性住房从前期规划到中期建设再到后续管理，会涉及住房管理、国土、财政、民政等多个部门，而各个部门的运作却是相对独立的，缺乏一个系统专业的机构进行协调沟通，由此导致信息的共享性差、部门的协作不充分、保障对象的管理交叉和遗漏并存，整体效率不高以及相关专业人员匮乏缺乏动力等问题的出现，阻碍了保障性住房的发展。在建立专业的管理机构方面，我国可以学习的是新加坡和美国。新加坡在1960年成立了建屋发展局（HDB），它主要是负责建立和分配向中低收入家庭出租或出售的公共组屋，并把居民纳入中央公积金的保障范围；美国成立内阁级别的住房和都市发展部，对住房进行合理有效的建设和分配。［3］

（三）缺乏有效的配套监管制度

我国保障性住房建设过程中出现的不正当和违法行为，主要原因在于配套监管制度的缺乏。在前期规划融资方面，由于监管制度的不健全导致保障房融资和建设用地的缺乏以及相关的政策落实不到位；在施工建设方面，由于监管不足，导致各种违规房的建立，质量没有保障，住房者的生命安全受到威胁；在分配和管理方面，由于监管缺乏使得保障房建成后没有保障该保障的贫困居民，相反大量的富有家庭拥有保障房的名额，导致保障房的公平和效率严重失衡；在退出环节方面，缺乏有效的退出机制，缺乏严格合理的制度规定和有效的长期规划，使得保障房的循环利用受到制约。

（四）缺乏坚定的监管意识

作为保障性住房监管的直接管理者，地方政府并没有表现出较大的热情，这主要是由于保障性住房在很大程度上不是以营利为目的，本质上属于公益性住房，它的扩建影响了地方政府的财政收入，与地方政府的意愿相违背，地方政府的考核主要依靠GDP增长和财政收入等指标，而保障性住房建设并没有纳入地方政绩考核中来，同时国家缺少对地方政府相应的补给和激励措施，因此造成地方政府监管保障性住房的动力和意识不足。

四、完善我国保障性住房监管体制的措施

（一）完善保障房法律法规

加快立法步骤，建立起全国性统一的《保障性住房法》，从法律层面规范保障房的策划、建设、管理，使用等各个环节，使参与者明确自己的责任和义务，同时各地制定配套的保障房法规，使保障房建设进入到法制轨道上来，做到有法可依，违法必究。同时，也可以参考国外地区的相关经验和法律的规定，结合自身的实际情况进行立法。通过法律来规范和约束各地保障房建设中的不正当及违法行为，维护保障房有关主体的合法权益。

（二）设立保障房管理机构

在建立系统专业的管理机构方面，我国可以仿效新加坡和美国的一些专业机构，吸取它们的成功经验，结合我国国情建立一个适合我国保障房发展的管理系统，例如，可以建立国务院直属的国家住房保障总局，各省市建设本地的住房保障局，专门负责保障房的建设和管理，与此同时，各部门也应该形成统一的保障房建设运行体系，加强沟通，共同协调保证保障房建设的顺利进行，同时可以对保障房进行直接的监管，杜绝各种骗购、骗租等违法行为的产生，聘用专业的人才对保障房进行管理，形成有效的反馈机制，提高服务质量和管理效率。

（三）建立保障房配套监管制度

在前期规划融资方面，在资金的投入和使用上要严格要求和监督地方政府优先建设保障房，保证保障房的前期资金供应顺畅，将其列为专款，不得私自挪用，违规者要依法承担法律责任，同时保证保障房的建设用地量，禁止将其挪作他用，相关部门要明确保障房建设用地的专用性。

在施工建设方面，要把质量放在保障房建设的首位，加强对保障房质量的监管，在各个环节中始终贯穿质量第一的原则，建立严格的质量标准，健全质量监控制度，把保障性住房建造成老百姓心中的“放心房”，对于一些开发商违规操作，不注重保障房质量的行为，可以建立严格的惩罚机制进行约束。

在分配和管理方面，要做到保障房申请标准和信息公开，实现保障房的合理分配。分配公平是保障房制度的目标所在，各地要根据自身的经济发展条件，生活水平及住房状况等方面，确定适合当地的保障房居住对象标准，要让真正贫困的家庭住上保障房，同时建立保障房信息公开制度，在保障房建设的各环节中引入听证，公示程序，让公众有序参与，有效监督。

在退出环节方面，建立严格完善的居民个人信用监管体制和信息档案系统，动态地监管居民的收入，严格审核其收入信息。一方面防止高收入者通过非法途径获取保障房；另一方面，对于收入增加的保障对象，要令其合理退出，以促进保障性住房的流通性和合理配置，同时这样也可以扩大受益群体，使更多的中低收入者享受保障性住房的优惠政策，提高生活质量。

（四）提高保障房监管意识

地方政府要加强保障房监管意识，和相关机构一起监督保障房建设的各环节，保证保障房建设的顺利进行，同时政府应该把保障房建设纳入地方政绩考核中来，让它与地方的GDP和财政收入等指标处于同等重要的地位，建立有效的激励机制，对保障房建设比较好的地方给予更多的优惠补贴政策，把保障性住房建设作为保障和改善民生的重点工作，列入政府的重要议事日程，纳入政绩考核程序，建立考核问责机制，对于没有完成年度目标任务的一些地区，相关部门要进行调查，针对具体情况对其政府负责人进行问责，建立合理的奖惩机制，这样才能调动地方政府建设和监管保障房的积极性。

参考文献：

［1］唐银.保障性住房项目实施中的寻租行为［J］.合作经济与科技，2012（19）.

［2］冯露，王炳辉，张大伟.完善保障性住房监管体制［J］.经营与管理，2011（5）.

［3］罗曼.国外住房保障的经验及我国住房保障体系的优化［N］.淮海工学院学报，2010（7）.

责任编辑：林善炜

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

文章编号：1674－1072（2015）03－058－03

收稿日期：2015-04-23

作者简介：纪慧慧（1989-），女，河南周口人，福建师范大学经济学院硕士研究生，主要从事马克思、恩格斯经济思想发展史研究。