福建省生态文明先行示范区建设中的海域生态补偿法律机制研究

陈忠禹

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

海域是地球生态系统中最重要的组成部分之一，有着不可估量的空间和丰富的自然资源。随着海洋经济的迅猛发展，人类对海域资源和发展空间延伸的需求日益凸显，海域开发的速度已然超过了海域生态系统承受范围。如何合理利用海域资源和保护海洋环境，维护海域生态系统服务价值，从而促进蓝色经济可持续发展，已成为福建省推动生态文明先行示范区建设中亟待解决的问题。在实践和理论研究中人们逐渐地认识到，建立海域生态补偿法律机制是缓解经济发展与海域生态之间矛盾的有效手段，是落实生态文明建设的重要措施。

一、海域生态补偿法律机制的基本范畴

1.海域生态补偿法律机制的概念界定

“所谓生态补偿就是从利用资源得到的经济收益中提取一部分资金并以物质或能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的物质、能量输入输出的动态平衡。”[1]海域生态补偿法律机制就是利用法治化手段调整相关利益方在开发、使用、保护海域生态环境之间关系的一种制度化机制，尤其强调在填海造地、海上构筑物建造、围海、海洋油气及海沙采挖、海洋倾废等海域生态环境影响较大的开发利用活动的责任主体应履行法定生态补偿义务。

2.海域生态补偿法律关系

海域生态补偿法律关系是法律所确认和规范的，基于海域生态补偿实践而产生的相关利益方之间所发生的权利和义务关系。海域生态补偿法律关系的构成要素主要包括海域生态补偿法律关系的主体、内容及客体。

海域生态补偿法律关系的主体，包括海域生态补偿法律关系中享有权利和承担义务的组织或个人。至于哪些属于海域生态补偿法律关系的主体，在学术界也是众说纷纭、莫衷一是，笔者认为政府是第一顺位的海域生态补偿责任主体，政府通过财政转移支付、政策倾斜、智力扶持等方式实现海域生态补偿。海域资源开发利用者是海域生态补偿第二顺位的责任主体。公益性组织和个人也是海域生态补偿的第三位主体。在海域资源开发活动和海洋环境污染治理过程中因海域资源耗损或海洋环境质量退化而直接受害者是海域生态补偿的接受主体和受益主体。此外，在海域生态建设过程中，因维护海洋生态服务功能而牺牲自身利益的相关方也是海域生态补偿的受益主体。海域生态补偿法律关系的内容是国家或社会主体对损害海域资源环境的行为向海域资源开发利用主体进行收费或向保护海域生态环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的补偿金或补偿性措施通过特定方式转给因保护海洋生态环境而自身利益受损的主体以达到保护海域生态系统的过程，海域生态补偿的本质在于其生态利益、经济利益和社会利益的重新分配机制。海域生态补偿法律关系的客体是海域自然资源以及海洋生态服务功能的维护，即海域生态补偿的标的。

二、福建省生态文明先行示范区建设与建立海域生态补偿法律机制之间关联性分析

1.建立海域生态补偿法律机制是福建省先行先试、建设海洋生态文明示范区的必然要求

2014年国务院印发《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》（［2014］12号）。该意见明确提出，应将福建省建设成生态文明制度创新实验区，建立体现生态文明要求的评价考核体系，大力推进自然资源资产产权、生态补偿等制度创新，为全国生态文明制度建设提供有益借鉴；健全对限制开发、禁止开发区域的生态保护财力支持机制；研究建立湿地、海洋、水土保持等生态补偿机制。福建省作为生态文明先行示范区建设，毫无疑问地应将海洋生态文明示范区列为生态文明先行示范区的重要组成部分。尽管福建省在海洋生态文明先行示范区建设方面奠定了良好基础，但总体而言，海洋环境和海域生态系统面临的挑战依然十分严峻，各种累积性海洋生态隐患尚未完全根除，新的海洋环境压力不断增加。面对福建省现存海洋生态文明先行示范区建设状况与海洋经济快速发展形成的鲜明反差，建立海域生态补偿法律机制被一致认为是协调海洋经济发展与海洋环境保护、促使可持续开发利用海域资源的有力措施。海域生态系统是建设海洋生态文明先行区的重要载体。建立海域生态补偿法律机制，全面加强海域资源和生态系统保护管理的能力建设，重点加大对海洋生态资源调查检测体系、海洋生态保护的宣传教育体系和科技支撑体系建设，形成较为完善的法律与政策保障体系，是切实推进福建省先行先试、建设海洋生态文明示范区建设的必然要求。

2.建立海域生态补偿法律机制是生态立省、建设“美丽福建”的重要内容

福建拥有得天独厚的海洋资源优势，蓝色国土既是福建省发展海洋经济的基础，又是生态立省的天然屏障。发展海洋经济，离不开对海域资源的开发利用。福建省深入实施海洋强省和生态省战略，加快福建海峡蓝色经济试验区建设和海洋生态文明建设，离不开海域生态补偿法律制度的支撑，完善的海域生态补偿法律制度及其有效实施可为福建海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋污染防治等提供强有力的法治保障。为此，在国家海洋局2014年印发的《关于进一步支持福建海洋经济发展和生态省建设的若干意见》中鼓励福建省开展海洋生态文明建设先行先试，支持和指导福建编制和实施“台湾海峡海洋生态文明先行示范区建设总体规划”、“福建省海洋生态红线”、“福建省海洋生态修复规划”，以提升海洋生态文明示范区建设水平；并支持将福建列为全国开展县级海洋生态红线划定工作的试点省份，首先选择厦门、晋江和东山3个国家级海洋生态文明示范区开展划定海洋生态红线试点工作，待条件成熟时全面铺开。在这样政策背景下，探索建立海域生态补偿法律机制，无疑有利于推动海洋生态文明先行示范区建设和实现“美丽福建”建设。

3.建设海域生态补偿法律机制是福建省调整经济结构、促进海洋经济可持续发展的应有之义

目前，国家海洋局正在推动福建建立支持海洋经济创新发展区域示范工作的长效机制，加大对有资本市场发展前景且符合生态文明要求的海洋战略性新兴产业的支持力度。大力发展海洋生物医药、海洋工程装备、海水淡化与综合利用等海洋新兴产业，引导、推动福建省海洋经济重点领域与行业转型和调整。福建省在发展海洋经济过程中，认真按照国家发展生态文明的要求，贯彻落实“五个用海”的部署，着力开发海洋经济结构调整，优化海域资源科学配置，提升海洋经济发展的质量。为保护这些重要海域资源，建立并有效落实海域生态补偿法律机制，有利于通过政府监管和市场调节等手段来引导海洋经济结构的调整，促进海洋经济健康可持续发展。

三、国内海域生态补偿法律机制的实证分析

1.威海市海域生态补偿的法律运行机制与启示

威海市于2007年开始探索海域生态补偿法律机制。近年来，以《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估办法》（DB37/T1448-2009）和《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》（2010）为依据，威海市对多个新审批的填海造地项目缴纳海域生态补偿费。威海市执行海域生态损失补偿的工程流程：用海单位申请用海—现场勘察—上报—聘请资质单位编制《海洋环境影响评价报告》（含海洋生态补偿章节）—评审《海洋环境影响评价报告》—下发缴纳海洋生态补偿损失补偿费通知—缴纳海洋生态补偿损失补偿费—批复。

威海市所在的山东省，是全国率先出台海域生态补偿制度的省份。该《暂行办法》规定了海域生态补偿费的征收范围、补偿的主客体、补偿方式、补偿的实施流程、补偿费的使用管理，对国家层面建立海域生态补偿法律机制有着重要的借鉴意义。当然，由于受到各方面因素的限制，威海的实践也存在一定的不足，这在未来探索建立海域生态补偿法律机制时应引起重视：第一，海洋生态补偿费征收范围不应限于海洋工程，应扩至陆源排污和海洋自然生态保护区等范围。第二，海域生态补偿标准难以确定，应建立可操作性的海域生态损失评估办法。第三，应合理划分省、市、县海域生态补偿费的分成比例，并加大市县级的返还比例。

2.厦门市海域生态补偿的法律运行机制与启示

2010年5月1日，厦门市颁布实施《厦门市海洋环境保护若干规定》。该《规定》第18条规定，厦门市海洋行政主管部门对涉海工程建设项目的环境影响报告进行审核或者核准时，应当组织对海洋环境和生态影响程度进行评估论证，根据评估论证结果提出相应的海域生态补偿意见，并监督实施。厦门市海域生态补偿法律机制涉及的利益相关人主要包括管理部门、海域开发使用者以及补偿的对象。厦门公铁大桥的生态补偿作为国内海洋保护区生态补偿的第一例，也代表了厦门市开展海域生态补偿法律机制的运行机理。该案例的生态补偿没有进行生态资源环境损失测算，生态补偿的标准是双方经过协商确定的，靠的更多是企业对社会责任的认知；补偿方式为资金补偿；生态补偿费的缴纳主要是依靠政府的公信力和权威。

厦门市通过与企业协商的方式确定并缴纳海域生态费，以政府招投标的形式来实施生态补偿工程。这对于建立多元化的海域生态补偿方式具有重要意义。但是，厦门市生态补偿实践也存在较大亟待改进的空间，比如该协商方式没有常态化，在资金管理和工程监督方面还不健全。

四、海洋生态文明先行示范区海域生态补偿实践中亟待解决的法律问题

1.海域生态补偿缺乏相应的立法支撑、掣肘生态补偿全面铺开

由于海域生态补偿的复杂性、专业性及海洋生态文明建设长期未被重视，海域生态补偿一直缺乏体系化法律制度的支撑。我国以往较偏重于陆地生态补偿法律制度的理论和实践研究，而忽视了海域生态补偿的独特性和制度建构。目前，虽然国家层面少数法律涉及到海域生态补偿的立法原则，但现行立法在整体上仍然缺位严重。海域生态补偿法律制度缺位，导致各地海域生态补偿行为的不规范性。一方面沿海省市海域生态补偿的立法供给滞后于海域生态补偿的客观需求，另一方面现行海域生态补偿立法层级过低、有关海域生态补偿的规定散落于部委规章和政府规范性文件、缺乏权威性和系统性。国家层面未能给海域生态补偿提供法律上的指引和规范，严重制约沿海省市海域生态补偿实践。海域生态补偿是一个新鲜事物，而且牵涉诸多实际操作环节，比如补偿范围、补偿对象、补偿标准的确定、不同补偿方式的适用范围、海域生态损失评估、生态补偿财政转移支付等环节。没有立法上的供给，海域生态补偿实践无法深入展开。

2.海域生态补偿费的征收范围过窄，无法真正发挥其应有的作用

“海洋生态补偿在我国的实践很有限，多发生在海洋渔业资源管理领域。”[2]近年来,沿海各地逐步推广海域生态补偿的适用范围,但仍主要限于海洋类工程项目。从国内实践来看，威海市是较早开始探索海域生态补偿实践的，其目前推及项目多数仍为填海造地项目；厦门市在海域生态补偿工作方面也走在全国前列，而厦门市目前较为典型海域生态补偿案例即厦门公铁建设项目的海域生态补偿实践，而这个项目是政府投资建设的交通基础工程；舟山市2007年开始率先开展涉海工程海域生态补偿的实践和探索。事实上，国内现有海域生态补偿费的征收范围过窄，囿于涉海工程和渔业资源领域，无法真正发挥海域生态补偿在海洋生态文明先行示范区建设的应有作用。

3.海域生态补偿标准难以确定，直接影响海域生态补偿工作开展

科学、合理的生态补偿标准是海域生态补偿得以有效实施的重要条件。但是，目前缺乏专门海域生态补偿法律制度，海域生态系统服务价值评估制度还没有建立，评估标准、评估方法、评估程序等还没有统一，各地对生态补偿的实际做法差异较大。在海域生态补偿标准上，沿海省市理论上主要采取了以生态保护成本、发展机会成本的评估方法。“但这些方法并不完善，而且在实践中往往只考虑生态保护成本，甚至连生态保护成本都不够，对因生态环境要求放弃的发展机会成本的考虑更是严重不足，更不用说给予合理的补偿。”[3]海域生态补偿标准难以确定,已成为制约海域生态补偿工作展开的主要障碍之一。

五、建立与海洋生态文明先行示范区相适应的海域生态补偿法律机制的对策和建议

1.制定福建省海域生态补偿地方性法规，为海域生态补偿机制提供立法支撑

尽管国家层面法律法规确立了相关领域生态补偿制度及其税费措施，但是综合性法律制度《生态补偿条例》尚未颁布，海域生态补偿机制运行缺乏相应的法律依据。福建省作为全国建设生态文明先行示范区的省份，应当积极推动生态文明制度创新。为实现福建省蓝色经济可持续发展和海洋生态保护的双重目标，福建省应在现有有关生态补偿的法律法规和地方实践的基础上，制定海域生态补偿地方性法规。该部地方性法规应包括以下主要内容：体现深入实施生态省战略和加快生态文明先行示范区建设的立法宗旨；明确海域生态补偿的基本原则；界定生态补偿的领域和范围，区分生态补偿责任与损害赔偿责任的界限；明确海域生态补偿费的征收与管理，具体内容包括海域生态补偿费的征收机关、缴纳收据、管理方式、专款专用、省以下政府之间的分成比例等内容。通过出台上述具体的法律制度为福建省开展海域生态补偿提供依据和准绳。

2.充分发挥政府和市场在海域生态补偿法律机制中的作用，逐步扩大海域生态补偿的范围

从生态补偿资金来源看，目前国内比较通用的海域生态补偿主要通过政府补贴、财政转移支付、政策优惠等方式进行。但是，在国际上海域生态补偿已经从政府财政转移支付为主逐渐发展到政府、企业、金融机构、社会组织等多渠道的融资方式。政府是海域生态补偿法律机制建设的主导力量。政府不仅可以通过启动立法为海域生态补偿提供制度保障，而且可以为海域生态系统保护和自然资源平衡进行统筹规划。市场作为调节社会资源配置的有效机制，在海域生态补偿活动中应发挥关键作用。生态补偿本质上是一种经济手段，旨在将生态保护活动外部性予以内部化，激励人们保护生态环境。当然，要充分发挥政府和市场在海域生态补偿中作用，必然需要逐步扩大海域生态补偿费的征收范围。该范围不应仅限涉海工程，更重要的是考虑陆源污染对海洋环境造成影响的补偿，应对生活污水、企业废水等陆源污染物排海征收海域生态补偿费。

3.设置科学合理的海域生态补偿标准，维护海域生态系统服务功能和自然资源的良性循环

生态补偿标准难以确定，暂时还没有一个多方都能接受的海域生态服务的价值评估方法，这已严重制约各地海域生态补偿工作顺利开展。设置科学合理的海域生态补偿标准是海域生态补偿得以有效实施的关键。虽然国家海洋局于2013年印发了《海洋生态损害评估技术指南（试行）》，但是该指南主要针对的是可归责性的突发事件造成海洋生态损害的情形，对通常情况下海域生态系统服务价值评估较少论及。福建省作为试点省份应根据辖区海洋生态系统整体状况和蓝色经济可持续发展的要求，综合考虑发展机会成本和生态系统服务价值，科学评估海洋生态保护的直接和间接成本，设置海域生态补偿标准需要体现发展性、动态性和实效性。只有确立符合本地区客观实际的海域生态补偿标准，才能真正提升海域生态系统服务价值和促进自然资源良性循环。

[1]张诚谦.论可更新资源的有偿利用[J].农业现代化研究，1987(5).

[2]丘君，等.渤海区域生态补偿机制的研究[J].中国人口资源与环境，2008(2).

[3]秦玉才,汪劲主编.中国生态补偿立法路在前方[M].北京:北京大学出版社，2013：38.