福建省农村居家养老服务模式研究

林淑周

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

为了化解日益严重的老龄化危机，2009年福建省政府办公厅颁布了《福建省人民政府关于推进居家养老服务工作的实施意见》（以下简称《意见》），《意见》要求“到2012年，城市社区居家养老服务工作网络基本建立，80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，35%左右的建制村通过村民自治组织、老年群众组织，开展以村民互助为主要内容的居家养老服务。至“十二五”末，建立起覆盖全省城乡社区的居家养老服务网络”。[1]近几年来，在政府主导和政策的推动与指导下，福建省各级政府迅速推进了城市社区居家养老服务，而农村居家养老只有零星试点。在市场化和城市化的推动下农村年轻人大都外出打工或在城市创业，农村大量的空巢老人和失能、半失能老人对居家养老有着极大的需求，迫切需要迅速推进农村居家养老服务工作。鉴于此，笔者对近几年来福建省试点县（市）的农村居家养老模式进行总结，以期对其他地区实施农村居家养老提供经验。

一、农村居家养老服务模式

为贯彻落实《意见》精神，2009年福建省尤溪，武平、长汀、晋江等4个县（市）先后组织开展了农村居家养老服务，他们从老年人最迫切的服务需要入手，结合当地的经济社会发展水平、传统观念和人文环境，根据不同老年人的需求，积极探索行之有效的居家养老服务模式，形成各具特色的居家养老模式。

1.以老助老模式

2010年初，武平县在福建省率先开展村级农村居家养老服务站建设。武平的农村居家养老服务站采取以老助老的服务模式。他们通过在村里建立老年协会组织和居家养老领导机构稳妥地推进居家养老服务站建设。服务站为村里有需要的老人提供多元化的助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务。为解决服务人员短缺问题，村里老年协会组织老年人成立各类志愿者服务队伍，帮助高龄、空巢、孤寡、失能老人解决实际问题。武平县还建立老人健康档案，签订家庭赡养协议书；探索服务站运行长效机制，组织成立村养老助老基金，并列入当年考评验收标准，以解决养老服务持续运转经费问题。目前武平县已投入资金2000多万元，新建农村养老服务站127个，建制村覆盖面达60%，4万多名60周岁以上的农村老年人享受到了便捷、亲情化的养老服务。这些养老服务站契合了当地农村老人特别是空巢老人的现实需求，被老百姓形象地称为“舒心家园”。

2.政府购买项目服务模式

在探索建设农村居家养老服务模式过程中，晋江市通过政府购买项目服务的方式为农村老人提供居家养老服务。具体做法是：（1）政府制定了农村社区居家养老服务站要达到“五有基本建设标准”和“三个基本规范”。“五有基本建设标准”即有规范名称、有服务场所、有工作制度、有工作队伍、有工作人员职责；“三个基本规范”即规范服务对象、规范服务内容、规范服务方式。（2）采用政府购买服务模式，委托3家社工服务机构，为农村养老服务站工作提供专业辅导和服务支持。（3）在农村全面建立村助老志愿者队伍，为农村老人尤其是空巢老人提供生活照料、心理疏导、临终关怀等义务服务。

自2009年以来，晋江严格按照“五有三规范”的建设标准，逐年推进居家养老服务站建设，通过加大经费投入、整合服务资源、完善功能设施、建立服务队伍和政府购买社工服务等措施，新建了176个城乡社区居家养老服务站，形成覆盖城乡的居家养老服务网络。2016年，晋江全市有条件的村（社区）都将建立居家养老服务站。[2]

3.互助组模式

德化县自2012年起，建立起党支部＋老协会＋互助组工作运行体系，为农村留守老人提供养老服务。目前全县每个建制村均已建立起一支以低龄、健康老人及热心公益事业的退休干部、老党员、离任村主干等人员组成的老人义务互助小组。互助组依托村文化室、老年学校和老年活动室等场所，成立留守老人服务站，并配备专兼职管理员，为农村留守老人提供生活照料、医疗保障、法律维权、文化教育等服务。同时，互助小组成员每人挂钩联系2—3位留守老人，实行每周一至两次上门定期走访，及时掌握留守老人的生活状况，对生活不能自理的老人，专人专门进行看护、护理。

4.搭建平台＋创建基金模式

尤溪县是福建省贫困山区县，但县政府对举办农村居家养老服务站有着极大的热情，为解决村里空巢老人和孤寡老人的吃、住等问题，针对资金短缺，各乡镇、村充分发挥党员、乡贤作用，积极筹集各方资金，将村文化馆、老年协会活动室、不用的小学学校等改建为居家养老服务站（名为敬老养生馆）。养生馆下设敬老基金会和膳委会，基金会负责统筹基金、购置设备和经费开支审批，膳委会则负责餐馆具体运营管理。敬老养生馆开展生活照料、娱乐健身、家政服务等6大类养老服务。2014年，尤溪县新建20多所农村居家养老服务站，建筑面积都200平方米以上，按照“三室一校一食堂”的标准建设，即：老年日间照料室、老年活动室、老年阅览室、老年学校和老人食堂。

为了丰富老年人精神文化生活，保障老年人身心健康，尤溪县、乡、村老年协会经常组织学习培训、运动会、文艺排练、演出等活动。2014年5月，还投入60多万元，启动全国第一家县级“幸福养老大课堂”援建项目，福建全省30个点中尤溪县就有20个，是福建省三明市唯一的一个援建县，为老年群体搭建一个沟通交流、寓教于乐的养老教育平台，实现老年远程教育零的突破。

同时，尤溪县还开展了以村民互助为主要内容的居家养老服务，建立起覆盖全县农村社区的居家养老服务网络。他们发挥各村老人协会作用，建立医疗、党员、邻里等自愿者服务队伍，为老年人提供生活照料、护理陪护、代购代买、配餐送餐等一系列服务，为患有慢性疾病行动不便的孤寡、独居、高龄老人上门诊疗，免费理发，陪老人聊天解闷等，让农村老年人生活过得有滋有味。

二、试点地区农村居家养老服务建设经验

1.政府重视是做好居家养老服务工作的前提

在《意见》颁布后，上述试点地区的县（市）级政府意识到在农村建设居家养老服务站的重要性，组织制定《关于开展居家养老服务试点工作方案》等文件，并成立了由县民政局长、老龄办主任为组长，县民政局、县老龄办、县财政局等相关部门负责人组成的居家养老协调指导小组，负责试点工作的综合协调、检查指导。镇、村两级也相应成立指导小组，负责服务站推进的具体事务。比如，经济并不发达的福建省尤溪县，农村居家养老服务之所以能够走在福建省前列，与县政府的重视是分不开的。为了筹集资金，政府建立了高龄老人补贴制度，还拓展集体养老资金来源渠道，全县共建设果园、山林等老年基地1250亩，老年基金303.4万元；西城镇老人互助会结存资金220万元，参股企业100多万元,年分红20多万元。还对新建居家养老服务站验收达标的给予5万元建设扶持金、每年5000元的运行经费补贴。晋江市政府向来重视为民众提供优质的公共服务。为了农村养老服务站能早日建成运行，服务农村老人，晋江市政府要求各地项目进展情况进行督促指导和跟踪检查，并建立月报制度，以便市政府督查。武平县为加快推进项目建设，确保每个居家养老服务站能规范运作、正常运行，县老龄办经常过问、了解督查工作进展情况，多次听取新建村汇报，及时组织人员实地检查养老服务社会化工作落实情况，并提出具体整改要求。

2.因地制宜是推进居家养老服务工作的基础

试点经验证明，要开展好居家养老服务工作，必须要因地制宜，分类服务，从老年人最关心的现实问题和最迫切的服务入手，尽量满足不同层次的老年人需求，为老年人提供更多的生活照料和精神慰藉。武平县针对每个村不同实际，精心组织县、乡、村三级工作人员提前对老年人尤其是重点困难老人的家庭、身体、居住、经济、服务需求等情况，以及村级养老服务设施情况进行认真细致调查摸底、归类造册，初步建立以需求为导向的农村居家老人养老服务信息库，并完成组建各种义工服务队，为有效开展与农村老人“结对子、一帮一或二帮一”服务活动奠定基础。尤溪县充分利用现有的福利服务中心和老年活动中心，为老人提供文化生活平台，丰富老人的精神文化生活。总之，试点地区能够结合各乡村经济状况、生活习惯等，探索适合当地的农村居家养老路子：或互助互帮，老有所养不孤单；或搭建平台，老有所乐也有为；或创建基金，老有所依有保障。[3]

3.弘扬美德，营造为老服务氛围

改革开放以来，由于市场经济逐利性文化的泛滥使得农村社会中原有的尊老、敬老、家庭和睦、邻里团结的传统美德等逐渐减少，农村人际关系也呈现出多元化、平等化、理性化和淡漠化趋势，这种趋势不利于发展农村居家养老[4]。为此，试点地区在推进居家养老服务过程中，积极宣传敬老尊老爱老助老的传统美德。各试点县（市）要求各村在建立服务站时，首先要耐心宣传，通过上门讲解、发宣传信等形式把享受服务的模式及条件向老人公布，欢迎老年人积极参与，并向服务站提供需要帮助老人的信息，让他们在获得服务站提供的各种居家养老服务的同时，感受到党和政府的关怀。其次，在中小学生中开展敬老爱老活动，成立以共青团、少先队员为主的志愿者服务队，对需要保洁、陪聊的老人在每周五下午开展上门服务。开展敬老爱老活动，既可使学生们传承敬老美德，又可树立敬老风气，使传统家庭养老与居家养老相得益彰，提高了老年人的生活质量。

与城镇相比，我国农村发展相对滞后，社区资源匮乏，有效需求不足，人口居住分散，社会化服务水平低下，推进农村居家养老，实现社会化养老服务[5]并不是一件容易的事。受主客观因素制约，目前福建省农村居家养老尚处试点起步阶段，大部分地方还处于空白状态。对此，我们一方面要建立起与现代社会发展相适应的社会化养老服务意识和理念，另一方面着手进行居家养老服务制度和机制创新，使居家养老服务象新型农村合作医疗制度和新型农村养老保障制度一样在广大农村迅速推开并不断完善。

三、建立健全居家养老服务政策建议

实践证明，在农村居家养老发展初期,最关键的是政府要发挥好主导作用,坚持需求导向，在充分调研的基础上，制定出居家养老服务的发展规划,资金保证，吸引社会力量参与的鼓励、扶持及优惠政策,并在实施过程中进行有效协调监管，引导农村居家养老快速健康发展。

1.转变养老理念，全面推进农村居家养老服务

人口老龄化是现代社会工业化、城市化和社会化的必然结果,也是人类健康水平提高的例证。农村老龄人口以前曾是社会的建设者,而今仍是社会的财富和资源。因此,在其丧失劳动能力以后也理应得到国家、社会和家庭的关照。从理论上讲,这种关照是对农村老龄人口社会贡献的认可和部分返还,不能被看作是一种“社会施舍”。[6]因此,各级政府在目前家庭养老功能弱化背景下，要及时转变养老是农村家庭自己的事的传统观念，认识到解决农村老龄人口居家养老问题政府责无旁贷。要把农村居家养老服务工作纳入本地区、本部门全局工作统筹安排，抓紧制定符合本地实际的居家养老服务具体政策，以造福农村老人。

2.加大资金投入，保证农村居家养老服务可持续性

农村居家养老服务是一种社区准公共物品，它虽然可以通过有偿、低偿和优惠价格来支付机构运行成本，但它毕竟是一个微利行业，且专业性要求较高，一般的投资者并不愿意介入，因此，政府给予一定的资金保障是必要的。因此，为了促进农村居家养老服务发展，政府应多方筹集资金，保证农村居家养老服务的可持续发展。（1）政府加大对农村居家养老服务事业的财政资金投入。各级政府要把农村居家养老服务建设资金纳入年度财政预算，设立专项扶持资金。还可以从用于社会福利事业的彩票公益金中划出一部分用于支持农村居家养老服务的软、硬件建设。（2）积极宣传、动员社会团体、企业、个人和国内外慈善机构对农村居家养老服务建设给予捐赠，设立农村居家养老事业专项发展基金，调动全社会力量共建共享。（3）通过补助投资、财政贴息、风险补偿等方式，鼓励金融机构加快金融产品和服务方式创新,支持农村养老事业的发展。

3.加强养老服务人才建设，全面提升居家养老服务能力

居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。目前农村居家养老的养老服务人员素质低，大多只能提供简单的洗衣打扫，买菜做饭，康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务还远远谈不上，无法满足老年人多方面的需求。发展农村居家养老服务业，必须对服务人员加强培训，提高职业技能和职业道德。当前比较切实可行的方法是：一是依托大专院校和养老机构，对现有护理服务人员和农村志愿者进行专业技能培训，提高他们的服务水平；二是尽量扩大政府或集体购买范围，引入更多养老服务方面的专业人才。[7]

4.创新政策体系，促进农村居家养老服务蓬勃发展

农村居家养老服务不同于城市，只有在实施过程中不断创新政策，针对不同需要的老年人，提供多层次的居家养老服务，使有限的资源发挥最大的效益。为此，（1）完善农村社会保障体系。农村养老服务体系的健康发展与养老保障体系的完善是分不开的。现阶段农村社会养老保险的基础养老金太低，满足不了农村老年人的基本生活需求，应适时完善基本社会养老保险制度、基本医疗保险和最低生活保障制度。同时要启动老年护理保险制度，做好老年护理保险制度与基本社会保障制度的衔接，使整个社会保障体系综合效益最大化，保证农村老年人得到更高质量的照顾。（2）推进养老服务信息化建设，逐步实现对老年人信息的动态管理。信息化管理是做好现代养老服务工作的重要手段，它有利于突破农村区域人口居住分散，服务供给与需求信息不对称的矛盾，切实提高广大农村老年人生命和生活质量。在推进农村居家养老服务建设过程中，可以以县或者乡镇为单位，建立养老服务需求供给信息平台，为老年人提供信息化服务网络。（3）创新财政、贷款和税收方面的政策，吸收民间资本积极参与到农村养老服务业中。老年群体服务需求是多层次和多样化的，单一的政府或者家庭都无法满足需要，因此，政府除了购买服务以外，必须积极调动各种社会力量参与到居家养老服务中来。真正落实社会力量参与养老服务业的政策优惠，建立公开、透明、规范的养老服务业准入、退出、监管制度，营造平等参与、公平竞争的市场环境。培育和发展养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估和沟通协调等方面的作用，推动形成政府、社会组织、养老服务实体三者相结合的管理机制。（4）加强基层医疗机构建设，为农村老人健康保驾护航。年老多病是自然规律，入户调查表明，60%的老年人认为最急需的是医疗保健服务。但由于农村收入水平低和医疗条件差，农村老人常常觉得“看病难、看病贵”。因此，要进一步推动基层医疗机构改革，特别是要提高与农村老人密切联系的乡村卫生室的医疗服务能力。要加大乡镇卫生院对村卫生室的技术支撑，为农村留守老人、慢性病患者、残疾人优先配备家庭医生，鼓励村医针对重点人群提供个性化医疗服务，解决村医的养老问题，把符合条件的村卫生室纳入医保定点范围，为老年人提供价廉物美的医疗服。

[1]《福建省人民政府关于推进居家养老服务工作的实施意见》闽政文〔2009〕150号.福建省人民政府网，http://www.fujian.gov.cn/zwgk/zxwj/szfwjt20090 611_135580.htm.2009-05-31.

[2]晋江市民政局.晋江市将新建30个农村社区居家养老服务站.福建民政网.http://www.fjsmzt.gov.cn/-xxgk/gzdt/gjcxx/201304/t20130408_577768.htm.

[3]尤溪：居家养老在路上[N].福建日报，2014-05-14.

[4]赵志强.社会资本视野下的农村互助养老模式[J].经济论坛，2014(6).

[5][7]邵德兴.农村居家养老服务供给模式研究[J].中共宁波市委党校学报，2013(2).

[6]李加林，龚虹波，等.沿海发达地区农村老龄人口的居家养老特征：以浙江慈溪为例[J].地理研究，2009(3).