推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径

唐 辉唐 云沈琥清（.中共崇州市委党校 .中共四川省委党校，四川 60000）

推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径

唐 辉1唐 云2沈琥清2
（1.中共崇州市委党校 2.中共四川省委党校，四川 610000）

人民是国家主体的地位，这是推进国家治理现代化的根本保障。社会公平和社会正义是全面建成小康社会、实现社会主义和谐的重要基石和基本前提，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的最显著的价值理念。有效的国家治理必然离不开有效的政府治理。

国家治理；治理体系；治理能力；现代化

从整个社会的发展趋势看，治理符合世界历史发展潮流，它是对国家和社会关系的调整，是对国家和市场两分政策的扬弃。在这种趋势下，社会及市场的力量将得到有效的增强，国家的力量将适度削弱，从而针对传统社会中的不可治理因素及社会问题，实现国家治理体系和治理能力的现代化。[1]杰索普用元治理者的身份形象地描绘了国家应该具备的功能和作用，国家作为最高的权力机关，它主要负责团结组织各子系统、制定相应的规范制度、补救各子系统失灵的问题等，在系统内部发生争议时充当法庭的角色。[2]

国家治理在其发展进程中创造着它的每一个“器官”，作为一个整体，它要求其所有部分及其构成部分的所有要素之间形成一种互动共存、相辅相成、相互协调的关系，从而发挥其“一加一大于二”的系统整合功能，不至于因系统内部各构成要素之间的不协调、矛盾甚至冲突而影响整个国家系统的正常运行和健康发展，从而导致国家建设陷入停滞不前、倒退、甚至崩溃的危险境地。正是基于国家治理的重要作用，本文试图利用马克思主义哲学的方法论原则，对国家治理体系和治理能力现代化进行哲学向度的求索。

一、治理目的论——治理推进的目标定位

明确人民是国家主体的地位，是推进国家治理现代化的根本保障。

从权力来源和作用来看，权力具有非私有性和服务性。国家权力取之于民用之于民，取之于民体现了权力的非私有性，用之于民体现了权力的服务性。统治者或管理者的权力体现的是人民的意志，这是由权力来源决定的，作为执政党的我党也不例外，我党只能代表人民行使手中权力。马克思主义认为社会需要催生了公共权力，社会需要是国家存在的前提，国家作为维护社会稳定满足社会需要的手段而被赋予公共权力，忽略国家具有社会之上权力的表象，国家最终还是会回归社会，走向消亡，这是国家权力的发展趋势，权力来源于人民，最终也将回归于人民，这也是历史的发展趋势。权力对应的是职责和义务，服务性则是人民赋予管理者的职责和义务，人民群众作为权力的赋予者和监督者，权力理应服务人民，因而权力的被赋予者应该扮演公仆角色而非领导角色。

从权力主体来看，人民是社会发展的决定力量。人民是社会物质财富的创造者，通过积累生产经验、改良生产工具等途径来创造先进的生产力，一方面生产出人类社会赖以生存和发展的物质资料，另一方面，生产力的发展会引起生产关系的变化，由此推动社会向前发展。人民是社会精神财富的创造者，任何科学、艺术和思想的产生和发展都是建立在人民实践活动的基础之上的，人民是精神文明进步的源泉，是先进文化的缔造者。人民是社会变革和历史发展的决定性力量。人类社会历经奴隶制—封建制—资本主义—社会主义这四种形态，社会的进步正是人民共同奋斗的结果。以我国改革开放为例，三十几年的改革之路正是因为顺应了民本思想，真正将顺民和富民落实到国家治理的实践中，才会取得举世注目的成就。

党性和具体国情决定了我党要坚持为民的宗旨。

中国共产党是无产阶级的政党，是人民的政党，党性决定了我党工作的宗旨和手段，正如小平同志所说：中国共产党“是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的工具，”[3]这决定了我们党的路线就是人民的路线，毛泽东也提出过：我们党的“唯一任务是……为民族与人民谋利益。[4]因而我党的宗旨是全心全意为人民服务，工作目标是实现每个人的自由而全面发展，以群众利益的实现作为衡量我党工作是非成败的试金石，情系人民、利惠人民，从而立于不败之地。

目前我国社会正处于快速的转型期，改革面临前所未有的挑战，经济体制转轨与社会结构转型同步进行，如何跨越中等收入陷阱，解决社会矛盾成为我国经济社会发展应当关注的重点。

从十七大提出科学发展观明确以人为本的理念、强调人民的根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点，到十八大习近平总书记提出要顺民、利民的治国思想，再到十八届四中全会提出积极适应经济新常态，破解社会发展难题，努力改善和保障民生，这无一不体现了为民的理念。顺应民心、确保民主、符合民意，党群关系将更加和谐，如此循环往复，稳定才能落实到实处，和谐才能真正实现，从而为我国的经济社会发展提供保障。

二、治理价值论——治理推进的价值导向

社会公平和社会正义的价值在于它们是国家治理推进的价值导向、是全面建成小康社会、实现社会主义和谐的重要基石和基本前提，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的最显著的价值理念。公平与正义作为最高的理性它是为了建立、调节和保障社会秩序而产生的，它的目的绝非“废除或限制自由，而是保护和扩大自由”，以明确、肯定、普遍的价值标准来维护人格独立、尊重个人尊严、保障基本权利。[5]

1.社会公平

公平是把社会联结和凝聚在一起的粘合剂，它要求在一定历史条件下，通过社会整合，实现人与人之间平等关系的伦理准则、法律尺度，以期达到机会公平和结果公平的统一，继而提高主体选择能力，在创造更多资源的同时，减少损耗，从而推进整个社会的进步。

人的公平感觉源于人们心底渴望被尊重的欲望，也就是马斯诺需要层次理论所说的被尊重的需要，渴望一种法律待遇上的平等；同时挣脱他人统治的欲望左右着人们的公平感，因而需要推进法律以保障自身权力的平等。公平有两个基本原则：第一是均等原则，即每个人同他人一样都能获得平等权利并拥有和他人同等的最广泛的基本自由；第二是差异原则，即在社会经济差异性的大背景下，每个人都能合理期望社会各方面对每个人都尽可能有利，实现帕累托最优。在这两个原则中，均等原则优先于差异原则。胡锦涛在十八大上提出：“真正的公平涵盖权利公平、机会公平和规则公平三类。”[6]权利的公平即法律面前人人平等，强调基本权利的公平分配；机会公平强调的是政府对特殊人群和一般群众一视同仁、对商品或机会进行公平分配；规则公平即“凡为法律视为相同的人，都应以法律确定的形式来对待。”[7]但是，治理现代化的公平并不是搞平均主义，不是搞形式上的虚假公平，而是要“分别区别适用对象的不同属性而作合理的区分。”[8]这才是我国现代化进程中公平价值的应有之义。

社会公平是贯穿于社会主义和谐社会各个层面的灵魂，是全体人民的价值信念和行为准则。第一、社会公平是全面建成小康社会、实现社会主义和谐社会的本质要求，应根据转型时期的基本国情和特殊环境，努力创造实现社会公平的有利条件，不断加强各方面制度建设，建立一整套公正合理、切合实际并富有成效的机制与政策体系，从而保证整个社会有机体的良性运行与健康发展。第二，社会公平是全面建成小康社会、实现社会主义和谐社会的重要动力。社会公平是人类社会形成的共同理想和共同目标，只有在不断发展变化的社会中维护公正，这样才能保证政局的长期稳定，并得到人们广泛的国家认同。

2.社会正义

社会正义强调所有社会成员的社会地位和自身权益都得到整个社会的尊重、认可和保障，即乌尔比安所说的“使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”[9]如果说公平注重的是平等保护的话，那么正义更注重不同利益的倾斜保护，通过实施正当的行为，以正当的方式对具有不同社会地位和不同价值的人给予不同的待遇，这是现代化的必要基础和限制性条件。

维护社会正义是社会主义的本质要求，是建设中国特色社会主义的重要价值目标，是全面建成小康社会、实现社会主义和谐社会的重要内容，更是作为长期执政的中国共产党一以贯之的价值理念和思想主张。因此，党和政府必须积极践行以人为本、执政为民的理念，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，切实保障人民群众的经济、政治、文化、社会权益，使全体人民共享改革发展成果，朝着共同富裕的目标稳步前进。

维护和实现社会正义，亟待进一步完善政治、社会、文化、司法、教育等各项制度，需要进一步完善教育、文化、医疗、就业、福利、法律等各种制度；维护和实现社会正义，是全体成员不可推卸的责任，但政府是主要的承担者，这是因为：做大“蛋糕”是市场的责任，而分好“蛋糕”则是政府的良心，此外，还应当充分发挥非政府组织和每一个社会成员的作用，非政府组织能够充分利用社会资源，推动社会帮助困难群体，在缓冲社会矛盾、促进社会公平方面发挥着特殊的作用。

维护和实现社会正义，是一个异常艰巨复杂的战略目标。但只要我们党始终坚持以人为本、执政为民的执政理念，充分体现和实现社会主义的公平正义价值，就一定能在2020年中国共产党成立一百年时达到全面建成小康社会、实现社会主义和谐社会的奋斗目标。

三、治理实践论——治理推进的现实路径

国家权力的有序高效运行，是实现国家治理现代化的重要前提和基础保障。国家权力通常表现为政府权力，因而，有效的国家治理必然离不开有效的政府治理。

1.精简职能机构，建立新型关系

治理现代化要求政府必须精简职能机构、调整功能定位、作出合理规划，保持政府规模适当、职能合理，建设透明政府、法治政府和服务型政府，充分地发挥政府在治理方面的有效性，提升社会服务上的公共性，体制运转上的执行力，行政结果上的公信力。这表明了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律这三大规律的深刻把握，体现了自觉遵循生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一社会基本矛盾的要求，彰显了主动把握科学协调、统筹谋划、协同共治这一内嵌式的基本逻辑。具体而言，在经济方面要继续深化市场经济体制改革，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府职能作用。在政治方面要加强政治体制改革，在党的领导下全面推进依法治国基本方略，发挥法治在改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等领域的关键作用。在社会方面要在政府的支持下、法制的保障下，充分发挥社会组织、公民个人在社会管理、社会治理和社会服务等方面的独特作用。

党的十八大提出：中国特色社会主义管理必须坚持政社分开、权责明确、依法自治，这对政府提出了两个方面的要求：一方面，我们要坚持从群众中来，到群众中去，听取群众的呼声，采纳群众的意见，自由民主地让群众充分行使各项权力，以此来调整组织结构，界定政府不同部门的不同职责，增强服务意识，做到权责明确，分工适宜。同时要合并职能相近机构并调整人员编制，在精简政府机构的同时精简人员，以便节省开支，实现大部制——小政府的管理方式。另一方面，我们要坚持政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，努力建设分工合理、权责一致的新型关系。既要实现中央下放权力于地方政府，以提高政府整体的管理效能；又要不断下移政府管理的服务重心，通过不断调整，找寻政府管理和人民民主以及社会发展的平衡点，建立政府与社会互利合作的新型关系。

2.开展合理分工，实现政社分开

推进国家治理现代化要求政府要合理分工，转变管理方式，实现政社分开。

充分发挥政府的指导作用。“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，要“掌舵”而不是“划桨”。[10]在治理体系中，政府并不是惟一的治理者，而是多中心中的一元，应该主动实现由大小事务包办到协同共治的角色转变。凡是涉及到公共事务、关乎公共利益的治理都应该更多地依靠市场组织、社会组织和公众力量的参与、协商与合作。同时，政府应该缩减自身规模、精简职能机构、减少行政干预、增强服务功能、强化指导作用。

政府建设的目标是小而强，一个政府的强应该强在公共服务、市场监管、协调利益关系上，一个强政府必须限定好政府权力，否则任其扩张就不是小政府了，那么政府也就不强了，因为好钢用在刀刃上，集中力量做自己分内的事才能把事情做好做强，将自身力量分散到各个领域，想强都难，所以强要建立在小上，小不是目的，只是手段，是实现强的途径。小政府的建立一方面要做自己该做的事，充分利用自己的有限经历；另一方面，做分内的事也要坚持最小——最大原则，要通过优化流程和简化程序来提高服务质量和效率；强政府是建立在小政府之上的，必须对行政运行机制进行完善，坚持“道之以德，齐之以礼”和“道之以政，齐之以刑”两手都要抓，建立相关监督体系，严惩违纪违规行为。政府应加强宏观调控，通过税收、财政、金融以及社会保障和社会福利等一系列制度，有效、合理、公平地分配市场资源、社会资源、公共资源，调整、调节、制约资源过分集中、财富分配不均、收入差距过大等社会问题、社会矛盾、社会现象，保证一切发展为了人民、一切发展依靠人民、发展成果更多更公平地惠及全体人民，持续增进社会公共利益，始终维护人民群众的根本利益。

积极培育公民社会的主导作用。在多元化的国家治理结构中，政府与非政府组织之间不是支配与被支配、领导与被领导、控制与被控制的上下级从属关系，而是一种协商、协同、协作的平等合作关系。

社会建设的目标是大而好，大是相对小而言，顾名思义，也就是政府尽可能放权给社会，给予公民充分的自由和民主，充分发挥社会的自我管理和自我完善功能，这样的社会就是好社会。近30年来，我国政府的管理开始走向误区，政经不分，企事不分，职责之外的干预过多，很多该做的却又做的不好或不够，经济上的社会投资太多，而医疗、教育、住房等方面的社会投资又太少，这些具体的社会投资是社会的基础，若做不好，社会基础就没了。中央地方的管理内容要变，管理方式要变，两者的关系也要变，要从经济总量导向转向公共服务导向，加大对社会的投资力度；要从盈利性导向转向非赢利性导向，创造条件鼓励私营、民营企业参与基础设施建设。

有效发挥罗伯特议事规则的技术功效。我国倡导治理，其深层含义是倡导民主政治，而民主政治需要严格按照各项规则实现，罗伯特议事规则则是实现国家治理的技术细节之一。罗伯特议事规则并非以某种固定的规范准则来衡量正义、再以这种被衡量出的正义来衡量决策的正确性，而是反其道而为之，肯定协商程序本身的价值性，在协商过程中，并不预先设立标准答案，而是以协商讨论的结果作为衡量决策正确性的标准，也就是程序优先于结果，它坚持一人一票的原则以确保人们的平等权利，坚持一时一议的原则以确保审议论证的充分性，坚持一事一议的原则以确保效率的提高及成本的降低，坚持多数人决定和达到法定人数方可生效的原则，通过这些原则的践行以实现由多数人决定，尊重少数人利益，维护缺席者权益的协商制度。

选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。[11]这是对罗伯特议事规则的具体运用。在国家治理的过程中，我们需要保障多数人权益、尊重少数人意见，以协商的形式表明全体成员的意志、实现最大限度的民主，同时需要给予政府一定范围的权力以保障协商程序的有序展开，以促进和谐现代化的实现，这是议事民主的体现，也是民主精神的培养，这是国家治理现代化的目标，也是衡量国家治理现代化的标准之一。

3.转变政府职能，打造服务政府

服务型政府作为一种全新的行政模式，具有明显的公共性。服务型政府是一个致力于建构以公民权利为核心、以公共利益为支撑的公共行政价值体系，它可以最大限度地实现行政资源的有效配置，“这样当每个人自以为是奔向个人利益的时候，就是走向了公共的利益”。[12]简单来说，服务型政府是以公共性为逻辑起点、以公共利益的实现为依据的，蕴含着公平正义、公共服务、公共责任、公民参与的价值诉求。

服务型政府是一种责任政府，政府代表国家、代表人民行使公共权力，认真履行职责、自觉服务公众、坚定维护公共利益，这是政府义不容辞、不可推卸的份内职责和法定义务，“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”[13]此外，政府部门及其工作人员还要勇于承担起相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，始终保持恪尽职守、清正廉洁、依法办事、对人民负责的“公仆”形象。

作为一种执政理念的价值实体，服务必须要通过公共权力的行使主体才能实现，必须将它作为一种主观精神、信念，深刻烙印在行政主体的思想意识和道德行为之中，使服务上升为行政主体不懈追求的境界。这样，建设服务型政府的目标不仅契合了公共权力的根本属性和实质理性，也促使服务成为规范公共权力运行的价值坐标，从而引领人类社会步入更加辉煌的文明时代。

［1］ 王诗宗.治理理论及其中国适用性［M］.杭州：浙江大学出版社.2009：40-41.

［2］ 鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学杂志，1999（1）：51.

［3］ 邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994：217.

［4］ 毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991：1094.

［5］ 尹晋华.法律的真谛［M］.北京：中国检察出版社，2006：35.

［6］ 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［N］.人民日报，2007-10-15（1）.

［7］ ［9］ （美）E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法［M］.北京：中国政法大学出版社，1999：285、264.

［8］ 陈新民。行政法学总论［M］.台北三民书局，2005：86.

［10］ （美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》［M］. 上海：上海译文出版社，2006.

［11］ 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度［N］.人民日报，2007-11-16（1）.

［12］ （法）孟德斯鸠.论法的精神［M］. 北京：商务印书馆，1961：25.

［13］ ［美］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特：《新公共服务，服务而不是掌舵》［M］. 北京：中国人民大学出版社，2004：167.

责任编辑：陈振锟

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A

1674-1072（2015）05-031-05

2015-08-20

唐辉（1988-），女，江苏南通人，中共崇州市委党校教师，主要从事政治哲学研究。唐云（1992-），女，江苏南通人，中共四川省委党校研究生，主要从事马克思主义哲学研究。沈琥清（1982-），男，四川成都人，中共四川省委党校研究生，主要从事管理哲学研究。