现代大学治理的法权结构

左崇良

（厦门大学教育研究院，福建厦门361005；江西师范大学教育研究院，江西南昌330022）

现代大学治理的法权结构

左崇良

（厦门大学教育研究院，福建厦门361005；江西师范大学教育研究院，江西南昌330022）

法权是法定之权，是制度化的权力或权利，各类法权相互联系形成法权结构。大学法权有其特殊的构成，其理想追求是权力与权力相互制衡、权力与权利良性互动。我国大学治理结构的完善，必须通过法律对大学的各类法权要素进行有效配置，形成彼此协调的横向结构和上下有序的纵向结构，使大学走向秩序和自由的现代大学。

大学治理；法权结构；横向结构；纵向结构

大学是培养高级专门人才的场所，是高雅的学术殿堂。习惯上，大学泛指各种各样的高等教育机构。本研究中的大学主要针对的是公立重点大学，是国家创办的培养高级专门人才和进行科学研究的高层次大学，主要包括研究型大学和教学研究型大学。这是因为，大学是我国高校的主体部分，且公立重点大学是我国大学的重中之重，对于整个国家和社会的变革能起到导向作用。

在现代法治社会，任何一个领域都有法权的存在，高等教育也不例外。“法权”是法定之权，是权利与权力的统一体，是一个反映法律承认和保护的全部利益的法学范畴[1]。权力与权利是法律世界最重要的现象，是法权的两种基本类型，也是高等教育的两种基本法权形态。高等教育法权的构成要素是高等教育领域内法律上的一切“权”，以及由它们所派生的权力和权利，包括学术自由权、大学自主权、学术控制权、领导（董事或党委）决策权、院系管理权、师生参与权等。

一、我国大学治理改革的审思

改革开放以来，随着市场力量的引入和评估型政府的兴起，分权成为我国高等教育改革的方向和趋势，大学与政府、社会三者之间关系发生了新的变化，大学的公共目标面临着新的危机。我国大学学术精神的“先天缺失”和“后天发育不良”，使得当下的大学百弊丛生，困扰不断。邯郸学步式的大学制度改革，没能

引导我国大学走向世界一流，相反却使我们陷入了一片自己制造的沼泽。在当前的社会环境下，我国大学制度改革要想走出市场取向的政府分权给大学所带来的种种困境，真正落实大学自主权，我们需要作一番严厉的自我检讨，然后才能有一番勇猛的振作。

我国大学制度的改革必须具备全球化的视野，必须遵循人类文明的共同轨迹，这就意味着我国大学在制度形态上必须向世界大学制度的普遍形态靠拢。在借鉴国外经验的同时，大学制度改革还必须立足中国国情，必须做本土化的改造，走一条不同于西方国家的路径。

大学是现代社会最复杂的法人组织。我国公立大学的法律关系更为复杂，权力与权利交错在一起，内部权力和外部权力交错在一起。在我国大学的外部权力之中，政府的权力是最有力的，也是影响最大的。其实，政府的权力大并不可怕，可怕的是这种权力没有边界。“有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”[2]。我国大学自主性的缺失主要不在于政府权力过大，而在于政府权力和学术权力绕在一起，难以分开；也不是大学权力过小的问题，而是大学权力被政府权力熔化，已经难以从中提炼出来[3]。所以，我国大学治理变革的一个主题是重建大学的自主性，为政府权力和学术权力设定刚性的边界。这种边界对政校双方来说既是一种约束，也是一种监督，更是一种规范。

现代大学制度的建设，首先要将大学从行政权力和市场权力中解放出来，从而释放出更大的学术潜能。学术自由和大学自治是大学的灵魂所在，具有原生性的力量。哈佛大学校长博克指出：坚持学术价值，拒绝让大学听命于经济逻辑，就是坚持学术自由[4]。教育体制改革的核心就是理顺各种关系，使政令畅通，确保行政管理的有效性。我国政府早已启动大学制度改革的车轮，法律也已确认了大学七个方面的自主权，政府有责任将大学治理改革进行到底，所以，政府应该通过良好的制度设计，建立规则或章程，理顺大学内外部权力关系，建立科学合理的治理结构，从而实现真正的大学治理。

前方的路已经清晰可见，运用新的治理理论，整合市场取向的大学自主，重塑大学和政府的角色定位，重构大学和政府、市场、社会的关系，重理大学治理的价值空间，使分权、合作、共治、平衡成为大学治理的目标导向，并据此作出具体的制度安排和运行保障机制。

二、大学治理的法理分析

大学是一类特殊的社会文化组织，是对现在和未来都会产生影响的一种力量。现代大学的功能不限于传播知识，还可依靠思想引领国家前进，通过科技助推社会发展。在现代社会中，大学组织呈现出很大的复杂性，内部出现分化，外部联系增加，大学变得更加扩散、不透明、无凝聚力，大学内部不同利益集团的冲突，以及这些集团和外部集团的斗争，都在继续加强。

大学治理是21世纪的一个关键政策问题，是各国大学的共同追求。高等教育的重要性，使得政府总在推出法律和政策，不断加强大学的外部质量保证。与此同时，大学在力争自主权和维护法人地位方面也在作出新的尝试。在大学的外部法权关系中，政府、市场、社会与大学四者之间存在明显的权力博弈；在大学的内部法权关系中，学校与院系、学术与行政、师生与大学管理者之间也有矛盾冲突。大学治理不纯粹是一个教育问题，还是一个法律问题。从法学的角度来审视，大学治理实质上表征为一种法权关系，大学治理改革是政府和大学等各种权力关系的分化与改组，是权力在政府、社会、市场和大学等不同主体之间的转移、协调、平衡和重新分配。

我国大学的发展路径迥异于西方大学，权力结构的演化属于一种强制性制度变迁，政府在大学治理结构中处于绝对的核心地位。我国大学法权治理结构的完善，涉及两个基本维度：其一是公权的建设和规范，其二是私权的维护和保障。政府作为大学的举办者和出资人，其在高等教育中的功能集中体现在公共利益的诉求上，是为了保障高等教育的公平性、公正性，实现公共财政的责任，以确保大学更好地为公众服务，更好地契合国民经济和社会发展的总体需求[5]。因此，政府的角色和权责可界定为：制定法律规则和民主标准，进行资源配置和监控组织的运行。

对大学治理进行法理分析，需要在大学的权力与权利之间建构一种分析框架。大学治理内含的法权逻辑以权力限制和权利保障为出发点，矫正较强的权力和较弱的权利，使权力与权力抗衡，权利与权力对抗，最终实现权利与权力之间、权利与义务之间、权力与责任之间的均衡。传统大学的法权结构中的权力与权利处于“互侵”状态,而现代大学的法权结构的本质要求则是权力与权利之间的“互动”。分权与问责是法权分析的一个重要支点，也是大学治理的一个重要方面。大学法权治理的基本内涵是，在权力与权力（职权

与职责）关系中坚持职责本位,在权利与权力关系中坚持权利本位，在权利与义务关系中坚持权义复合。

大学治理，从法律层面来讲，就是法权的分配与制衡。法权的分配和制衡必须考虑三个基本维度：一是法权类型，即哪些法权属于政府，哪些法权属于大学，哪些法权属于社会和市场；二是使用权限的程度，即政府、社会和市场等外部法权主体和教师、学生、管理人员等大学内部法权主体在多大程度上使用这种权力；三是法权治理结构。大学法权要素的配置，表现在法律对政府权力的确认和政府对大学的授权，以及学校对院系及教师的权力委托等两个方面。前一方面，要求政府尊重学校的办学权，把专业性强、政府无力行使的那部分教育行政权力通过授权或委托的方式授予大学，政府对其保有监督的权力。后一方面，要求权力重心的适当下移，把学科和课程的设置权、科研管理权、教师聘用权等学术权力委托给院系一级，使院系层级拥有一定程度的自主权。

我国大学治理的制度建设须以法律为基础，重建各类法权的边界。大学治理意味着国家有权调控大学的办学行为，但这并不意味着国家有权介入大学内部或学术事务。在大学组织内部，尚需平衡行政权力和学术权力、党委权力与校长权力、管理权力与师生权利等。大学治理过程中，各种事务的决策和执行并不仅仅局限于行政权力，要使行政组织和学术组织这两种不同性质的控制力和影响力达到平衡，师生权利能够得到彰显。因而，教育决策者要努力改变大学行政权力泛化、学术权力弱化的现状，使学术权力发展壮大；赋予学院更大的自主权，并坚持责权利相统一的原则；赋予大学教师更多的学术权利，形成多方参与、良性互动的内部治理结构。在治理结构优良设计的基础上，大学治理过程得以顺利展开，各类法权主体能够相互认同和协调，在纷繁复杂的大学组织中实现学术权力和行政权力的平衡，在多元利益主体的参与下，共同致力于管理学校各项事务。

三、大学治理结构的两个维度

为了实现大学的善治，我国政府须通过法律对大学的法权要素进行有效配置。各种法权关系相互交织，良性互动，才能形成完善的大学法权治理结构。现代大学是一类具有联邦性质的矩阵组织，因此，大学治理结构具有纵向的层次结构和横向的学科结构。

（一）大学治理的横向结构

行政权力和学术权力是大学组织二重性的权力基础，是构成现代大学组织的基本权力配置。伯恩鲍姆认为，大学里“两种控制系统不但在结构上相互分离，而且也是建立在不同的权力系统之上的”[6]11。从法源上讲，学术权力来源知识化，行政权力来源制度化。从根本上说，学术自由权和学术自治权等权力并不是为了保护学者个人的自由，而是保护作为学者集合体的学术组织的自由。大学组织的双重结构系统衍生出大学的双重权力形态。

三权分立的治理结构是西方国家大学组织的共同特点，也是我国大学治理的发展趋势。现代大学的规模化和复杂化，教师分属于不同的院校和研究所，教师的分化阻碍其全局观念的形成。校外力量的渗透使得大学管理人员的控制能力也在减弱。“由于教师和管理人员都不能完全理解复杂的学校组织或不能充分地控制学校资源，所以，教师和管理人员都无法承担起管理学校的全部责任”[6]16。根据法权治理理论，二元权力结构在任何组织中都不会获得长期的稳定，在实践中就会像跷跷板一样向一方倾斜，因此，二者之间必须要有一种平衡的力量。这种力量是来自于校外的社会力量，比如美国大学的董事权力。这样，在大学组织治理的设计中，通过三权分立最终形成三足鼎立的治理结构。而在中国，大学法权治理的顶层结构同样具有三权分立的特征，学术权力、行政权力、党委决策权，三种权力如何做到相互制衡，相互促进，实现共同治理，是值得深入研究的问题。

（二）大学治理的纵向结构

大学规模的扩大，大学管理幅度增加的同时，管理层级也在增加，直接的结果是学校决策层离执行层越来越远，大学组织形成了复杂的纵向结构。

大学是一个相对独立于社会的高等教育机构，又是一个日益与外界频繁联系的复杂系统。根据现代大学的这一特点，大学组织的纵向结构可设定为：两级治理，三级管理。一般来说，治理是针对大学组织的宏观层面而言，是指学术组织的自治性权力，相对较为抽象。管理则可深入到大学组织的微观层面，是指学术组织的事务性权力，相对较为具体。大学作为一个法权组织，需要有效履行社会职责，为院校管理的行政权力提供了合法性依据。在现代社会中，一所综合性大学希望从整体上建立自己的自治体系，那是不可能实现的。有效的方法是实行两级治理，就像城堡的内城和外城一样，双层设防，以防御外部力量的侵蚀。两级治理结构的分工各有侧重：行政权力主要集中在校级层面，学术权力主要集中在学院层面。学院制是

一种集权和分权相结合的组织创新形式，日常工作决策权下放到学院，实行分级管理、分级核算，学院享有较高程度的学术自治，学校只负责制定和执行决策、预算、协调、监督等职能。

大学治理的目的不仅仅是要解决“怎么样”去实现政府所规定的目标，更重要的是要实现自身的功能。大学作为一个学术性组织，学术管理是大学管理的中心事务。学术管理是指从学术自身的特点出发，对大学内部的学术事务与学术活动的管理。学术管理包括教学活动、科研活动、学科发展规划、专业设置、课程建设、学位评定、职称评聘、教师配备、招生考试以及其他与知识直接相关的方面。学术管理，具有与生俱来的专业性，天然地排斥外行管理。因此，综合性大学在实行两级治理的同时，可以考虑辅以三级管理，那就是校院系或校院所三级。现代大学的规模化发展，要把管理权力全部集中在上层，那是难以实现的，必须进行有效的管理权下移。学院制的特征是学院的自主性、独立性，院实系虚，校院系三级协调互动。

必须说明的是，在治理结构方面，我国公立大学与民办高校两者存在着显著的区别，其治理的内在逻辑亦有很大差异。我国的《高等教育法》规定，大学要设立教代会和学术委员会，这是针对国家创办的公立大学而言，对民办高校并没有要求。学术独立对于国外的私立大学而言是理所当然之事，而学术自由对于我国的公立大学则是必须努力争取的。

四、大学法权治理的理想结构

治理结构是现代大学制度的核心范畴，是高等教育法权配置的目标所在。在现代大学的法权关系中，既有权力与权力之间的关系，也有权力与权利、权利与权利的关系，这种复杂交错的法权关系网络就是大学法权治理结构。

（一）大学法权结构的基本特征

现代大学的法权结构由主体认知、法律规定和现实表现等三个层面组合而成。大学法权具有三大特征[7]：（1）法权主体的多元性。在现代大学的法权构成中，法权主体呈现多元化，外部构成主要包括政府、市场和大学，内部构成主要包括董事会（校党委）、校长及管理层、教师、学生等。（2）法权结构的多维性。大学法权可从纵横两个维度展开，纵向维度上主要表现为上级与下级的科层权力关系；横向维度上主要表现为大学中的平等法权关系，包括权力与权力、权利与权利、权力与权利之间的关系。现代大学的多维法权结构既包含大学管理权力的运用，也包括举办教育的责任；既强调教师学生的权利，也设置了与权利相对应的义务。（3）法权系统的协同性。现代大学是一个复杂的组织系统，由许多不同等级的子系统组成，每个子系统都有自己的利益追求，权力与权力、权利与权力、权利与权利的冲突就不可避免，但是，大学的组织特性决定了校内的各项活动彼此关联，法权子系统之间交互影响，各类法权主体必须相互尊重和协同一致。

（二）大学法权结构的理想追求

法权治理和其他治理一样，有其特定的精神载体和价值承担者。大学法权总是按自己的构成来回应社会的要求，社会的要求想要转化为大学法权，也必须自觉地去适应法权的结构特点。一个国家的高等教育体制之内，存在着多种多样的法权要素，权力与权力相互制衡、权力与权利良性互动、权力与权利协调一致是大学法权治理结构合理的标志。

大学治理的理想目标是要通过科学合理的法权配置去构建一种权力与权利良性互动的大学法权结构。法权结构不是法权主体单方面的行为自由，而是一种关系，这种关系虽然强调权力的地位，但并未否认权利的地位[8]。现代大学的理想结构是“互动式”法权结构。在“互动式”结构中，大学的各类法权主体之间保有必要的张力，既相互尊重与协同，又相互监督与信任。在法权构成中，权力相对于权利，具有进攻性的强势特征。权力的基本特征是权力主体对于权力对象的制约性，行动权和控制权可以表现为同一权力的两个方面：权力主体往往是通过有效地制约权力对象的选择自由来实现自己的意志。与一般的权力不同，权利的控制力强调的是正当性基础，来自人们对权利的普遍承认，以及对履行义务的普遍要求，而权力强调的则是权力主体意志的优越性和有效性。从这个角度来看，权利是一种被修正了的力量，一种在法律上被认为正当的权力[9]。通过仔细观察和研究，我们发现，在大学治理结构中，权利的表现方式与权力的表现方式有时十分相似：权利与权力一样是权利主体行动自由与其对义务主体进行控制的统一体。譬如：大学的学术法权既可以表现为学术自由权，又可以表现为学术控制权，前者主要是一种权利，后者则主要是一种权力。

在大学治理过程中，大学的权力与权利既相互区别，又相互联系，两者处于错综复杂的依赖和互动中。最为典型的法权互动是，大学自治权与学术自由权两

者之间存在的是权力与权利的互动：大学自治权是因学术自由权获得正当性才得以存在，反过来，大学自治权有力地保障了学术自由权的充分发挥。大学法权互动的另一代表是，师生参与权和院系管理权之间存在的权利与权力的互动，教师和学生不但可以通过参与院系的管理实现自己的利益诉求，还可以通过自治组织来实现权利的联合，并有效地实现以权利对抗权力。

沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大学治理的现代理念》中提出了一个对策：通过共同治理来均衡两者的发展[10]。显然，大学治理的前提就是明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系，制定政府与大学彼此负有责任的章程，形成国家宏观调控与大学面向社会自主办学相结合的平衡机制。

现代大学治理的发展方向是分权和共治。1966年，美国教授协会（AAUP）发表了《大学和学院治理声明》，并作了精彩的阐述：“大学外部日趋严峻的挑战和大学承载任务的多样性和复杂性使得董事会、校长和教师不可避免地日益相互依存，迫切需要董事会、校长和教师之间充分理解和沟通，并采取适当的共同努力。”[11]美国教授协会所倡导的共同努力在不同国家可依据具体的情形而采取不同形式，但应遵循两项基本原则：（1）重要行动领域的决策应由大学各成员根据其不同能力共同参与决定；（2）大学各成员应依据其所承担的职责而拥有不同的发言权。

一个国家的高等教育体制之内，各项法权的相互认同和协调一致，是大学治理结构合理的标志。大学法权一方面需要以学术自由和学术自治作为自己的内容和自己的正当性根据，另一方面大学法权的实现又受到经验领域条件的制约。要能确保自由权利的实现，法权应当是价值与现实、理性与经验的结合。我国大学秩序的构建，需要一个新的“章程”，明确大学与政府以及其他法权主体的权责边界，需要一种新的制度安排和法权规则，对大学的各种法权要素进行科学的配置，建立一种权力与权利良性互动、相互承认的大学法权结构。

结语：走向秩序与自由的现代大学

现代大学是一类具有联邦性质的松散组织，同时存在着分散和整合两种力量的较量，最能体现“有组织的社会复杂性”。一所院系众多、机构复杂的大学，它的运行并非完全是一个等级性的官僚体系，实际上它可能更像是一个联邦。世界不同国家的高等教育，在处理大学与国家的关系方面，权力的重心有明显差异。国家主义和大学自治是大学治理的两个极端，权力本位与权利本位则是法律哲学的两个极端，其社会实践的后果都不理想。当前，我国的大学治理改革，应改变权利本位或权力本位的两极化思维定势，努力为大学法治确立一个平正、中庸的中心。现代大学治理当以法权为中心，重点关注权利与权力等法权现象，在大学治理过程中，寻求法权主体的良性互动，寻求法权的最大化，最大程度地实现社会整体利益。

在大学治理方面，存在许多立法问题，比如：大学决策权的下移和责任分担，学术管理的权力让渡和权利保障，大学内外各利益相关者之间权责利的分配和平衡，等等。这些问题的解决需要从立法上明确彼此的权责边界，获得法律的确认和保障。从法学的视角来看，大学治理的前提和基础是通过科学的教育立法来明确高等教育机构的法律地位，通过修改《高等教育法》以明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系，廓清各类主体所享有的权力和权利边界，合理配置各类主体的权利，以确定大学内部成员的权利与责任及权利与义务。

大学治理结构的完善实际上意味着大学的举办者、办学者、管理者的独立以及由此产生的政府权力、学术权力、市场权力的分离和重构。在现代法治社会，权力和权利的分配应该由法律来完成。我国高等教育相关的立法应对是，在建立新的治理模式过程中，建立和完善相关的法律法规，在大学、政府和市场之间进行合理的法权配置，并通过法律调控机制确立各法权主体的行为模式，真正意义上去实现大学的管办评分离。

完善大学治理结构的一个重要方面是确立学术权力在大学运行中的主导地位，而且应该为这种主导地位提供切实的制度保障。一方面，应该合理划定学术权力和行政权力各自活动的范围和领域，使两者形成相互协调、相互制衡的权力架构。另一方面，大学制度应该为学术权力的行使提供符合学术特性的程序模式，避免学术权力的随意性和主观性，使学术权力的行使受到合理和必要的制约。完善大学治理结构，落实教师的学术自治权，需要有相应的组织制度保障。政府权力的天然强势随时可能侵蚀大学的学术权力，教师的学术自治只能通过科学的制度架构并使之法制化才能实现。

[1]童之伟.法权与宪政[M].济南：山东人民出版社，2001：294.

[2]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

[3]宣勇.大学必须有怎样的办学自主权[J].教育发展研究，2010（07）：1-9.

[4]李猛.如何改革大学？——对北京大学人事改革草案逻辑的几点研究[N].中国青年报，2003-07-30.

[5]（美）德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任[M].徐小洲，陈军，译.杭州：浙江教育出版社，2001：10.

[6]（美）伯恩鲍姆.大学运行模式[M].别敦荣，译.青岛：中国海洋大学出版社，2003.11.16.

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[10]SHATTOCK M.Re-Balancing Modern Concept of University Governance[J].Higher Education Quarterly，2002，56（3）：235-244.

[11]AAUP.Statement on Government of Colleges and Universities1966 [EB/OL]．（2007-10-10）.http：//www.aaup.org/AAUP/pubsres/ policydocs/governancestatement.htm.

The Structure of Legal Rights in Modern University Governance

ZUO Chong-liang
（Institute of Education,Xiamen University,Xiamen 361005,Fujian,China;Institute of Education, Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,Jiangxi,China）

Legal right is the power or right affirmed by law.The structure of legal rights is composed of all kinds of legal relationships.Legal rights in modern university form a special structure,whose ideal pattern is the checks and balances of power,and the benign interaction between power and right.To improve university's governance system,itis imperative to establish an orderly horizontal structure and a coordinated vertical structure through the effective distribution oflegalrightelements within university.

University Governance;Structure of Legal Rights;Horizontal Structure;Vertical Structure

2015-06-17

左崇良，1974年生，男，湖南衡阳人，厦门大学教育研究院博士后研究人员，江西师范大学教育研究院教师，主要从事高等教育和教育法学研究。