社会资本视阈下我国公民政策参与路径探析

蒋冬青

（华中师范大学武汉传媒学院 文化管理学院，湖北 武汉 430205）

在民主政治的建设过程中，公民政策参与是一个重要的内容。公民政策参与的程度如何也是衡量一个国家和地区民主政治建设情况的重要标准。为了促进公民政策参与，就必须构建起政府与公民之间的良好信任和合作关系，而这种信任和合作关系的建立又依赖于社会资本的发展。所以，促进社会资本发展已经成为推动公民政策参与的一项重要任务。改革开放以来，我国政府不断深化市场经济体制改革和政治体制改革，有效地推动了社会资本的发展，为公民政策参与提供了良好的外部环境。但是，我国的社会资本建设仍然存在许多不足，这些不足已经成为制约公民政策参与甚至是我国民主政治建设的重大障碍。在此背景下，如何通过加强社会资本来促进公民政策参与，促进我国民主政治建设就成为政府所迫切需要面对和解决的难题。因此，研究社会资本视阈下我国公民政策参与问题就具有非常重要的现实意义。

一、社会资本与公民政策参与的理论阐释

（一）社会资本概念界定

社会资本的概念最早是由法国社会学家皮埃尔·布迪厄所提出来的。后来由美国哈佛大学罗伯特·帕特南将其引入到政治学研究之中。目前关于社会资本的概念还缺乏统一的界定。关于社会资本的界定主要有三种：一是皮埃尔·布迪厄所认为的“社会资本就是一个具有或多或少制度化的、具有相互依存关系的社会网络所拥有的现实的和潜在的资源总量，它为网络中的每个成员提供集体所有资本的支持，并赋予他们相互信赖”。[1]二是科尔曼认为的“社会资本可以通过它的功能来界定，它不是一个单独的实体，而是具有两种特征的多个实体的组合，它既是社会结构的组成部分，又能促进结构中个人和团体的行为。”[2]三是帕特南认为的“社会资本指的是社会组织所具有的信任、规范和网络等特征，具有这些特征的组织能通过合作行为提高社会效率。”[3]本文借用帕特南的观点，认为社会资本是“能够推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络。”

（二）公民政策参与的内涵

根据照戴维·伊斯顿的界定，公共政策是“对全社会的价值作权威的分配”。[4]在现代民主政治环境下，这种“权威性分配”必须让公民参与其中，以更好地体现公共政策的民主性质。因此，公民政策参与就是民众及其团体根据法律的要求和程序，直接或间接参与到政策的制定、执行、评估等环节之中，以促进公共政策更加科学合理的行为。在民主社会中，公共政策的作用对象是公民。而公民政策参与时，公民又成为了公共政策的主体。所以公民就具有公共政策主体与客体的双重身份。公民通过政策参与，对公共政策的制定、制定和评估等环节产生重要影响，这就为公民表达和实现自身的利益提供了途径和渠道。可见，公民政策参与不仅有利于公民保障自身的权利，而且有利于强化民众对公共政策的认同，保证公共政策的科学制定与顺利执行。更为重要的是，公民政策参与有利于凸显公共政策的公共价值。正因为如此，公民政策参与成为现代民主政治建设的一个重要内容。

二、社会资本对我国公民政策参与的意义

（一）社会资本有利于保障公民政策参与权利

在一个多元化社会机构中，权利的救济规范体系应该包括正式的规则和非正式规则。正式的规则就是指法律，是社会资本的组成部分，而非正式规则也是社会资本的一个重要内容。可见，社会资本的发展为保障公民政策参与权利提供了重要的非正式规则。社会资本的存在能够影响人们的权利救济的实现，它作为一种社会性交换资源对一部分人群来说能起到一定的“增权”作用，从而有助于他们利用这种嵌入性的社会网络使他们可以利用一些他们本来不拥有的社会资源，最后达到维护权利的目的，为一部分人群提供一种新的利益表达方式，帮助他们实现权利救济。具体来讲，社会资本越发展，公民组织和团体的发展就越充分，这些组织和团体就会对国家政治活动产生重要影响，从而能够切实保障公民政策参与的权利。

（二）社会资本有利于整合人力资本和智力资本

人力资本理论强调人作为个体的重要性，但是其忽略了人的社会性。人力资本要发挥作用必须要在社会整合机制的帮助下才能实现。即人力资本作用的发挥必须依赖于社会资本。具体而言，一是社会资本有利于解决公民政策参与中的“搭便车”现象。社会资本的凝聚和导向功能能够使得不同个性的人具有共同的认同感，能够引导他们一致行动，从而有效克服“搭便车”现象；二是社会资本有利于整合人力资本。社会资本能够为人力资本创造良好的外部环境，这样有利于克服那些因为自身知识和能力不足而无法参与到公共政策中的现象，促进人力资本更好地参与到公共政策之中。可见，社会资本通过将不同的知识、能力的个体进行整合，所起到的效果要远远大于个体人力资源的简单相加。因此，社会资本能够把个体人力资本整合为总体人力资本，极大地增强了公民政策参与的效果。

（三）社会资本有利于提高公民政策参与效率

社会资本强调协同和合作，这种协同和合作能够有效促进公民参与到公共政策的制定、执行和评估等环节，从而提升公民政策参与效率。具体来看，一是通过培育公民的认同感来提高政策参与效率。信任是社会资本的一个重要内容，信任社会资本的发展有利于及时地传递信息、沟通信息，消除民众与政府之间的信息障碍，促进公民的政策参与；二是通过培育横向社会关系网络来提高公民政策参与效率。根据帕特南的观点，横向关系网络是平等地位和权力的行为者之间的网络，这种关系网络比不平衡行为者之间构成的垂直关系网络作用要突出。横向关系网络有利于自治、宽容、合作精神的培育，而这些又有利于促进公民政策参与效率的提升。三是通过互惠规范来提高公民政策参与效率。互惠规范社会资本是一种自发性的规范准则，有利于公民积极有序地参与到公共政策的各个环节。

（四）社会资本有利于增强政府回应性

公民政策参与的效果不仅需要公民有积极参与的意识，而且需要政府积极主动地回应民众的诉求。这样才能形成民众与政府之间的良性互动，既能有利于民众参与到公共政策的制定、执行以及评估等过程中，也有利于政府及时了解公共政策的实施情况及存在问题，并及时加以调整，促进公共政策更加科学。而要增强政府对公民政策参与的回应，就需要通过发展社会资本来实现。社会资本越发展，公共精神就会越凸显。只有具有了公共精神，公民才清楚自身在公共事务中所承担的责任，并积极履行自身责任，加强对政府行为的监督。对于政府而言，社会资本发展后，公民将是政府绩效的最权威评估群体。在这种情况下，政府必须切实做到以人为本，及时对公民的利益诉求做出回应。这样民众与政府就处于良性互动关系之中。

三、我国社会资本对公民政策参与的阻滞分析

（一）社会诚信缺失使得公民与政府缺乏信任

如前所述，信任是社会资本的重要组成部分。只有健全的信任社会资本，才能为公民政策参与提供良好的保障。但是，由于我国正处于社会急剧变革的时期，各种矛盾、利益冲突盘根错节、相互交叉，各种社会价值观念并存，是非善恶观念模糊，道德水平下滑等问题越来越突出。这种情况下，人与人之间变得越来越不信任，甚至相互猜疑，社会信任严重缺乏。社会信任的缺乏不仅阻碍了公民之间的认同、沟通、参与和合作，而且阻碍了公众与政府之间的信任与合作。公民与政府之间不信任的表现之一是民众对政府及政府官员的行为缺乏信任。由于政府管理过程中，存在着官僚主义、寻租、裙带关系等问题，民众对政府的信誉和公信力产生了很大的怀疑。公民与政府之间的不信任的表现之二是对公共政策的不信任，公共政策在制定时，缺乏公正性，在执行的时候存在着执行不公、徇私舞弊等现象直接导致公民对公共政策的信任下降。[5]这两方面的不信任直接导致公民政策参与的不足。

（二）制度和规则不健全阻碍了公民政策参与

制度和规则也是社会资本的重要内容，是公民政策参与的重要保障。但是，我国的制度和规则还不健全，已经成为阻碍公民政策参与的重大障碍。具体表现为我国公民政策参与的法制保障严重不足。虽然我国大力倡导民众参与到公共政策之中，但是在民众政策参与的程序、形式、内容以及约束等方面还没有配套的法律法规，使得我国公民政策参与缺乏相应的法律依据。这就严重影响了我国公民政策参与的效果，也导致民众权利诉求表达不畅。另外，我国目前的法律法规中还缺乏对侵害公民政策参与权利行为惩戒的相关规定。不但我国公民政策参与权利缺乏具体规定，而且在实际运作过程中，很多利益集团及政府部门会人为地设置障碍，阻碍公民政策参与，使得公共政策失去公平公正。这种侵害公民政策参与权利的行为应该受到法律的惩治，但是在目前的法律规范中还缺乏这样的规定。因而无法对公民政策参与权利进行足够的保障。

（三）社会治理不优化使得公民政策参与薄弱

公民政策参与还要依赖于良好的社会治理结构，只有建立良好的社会治理结构才能保障各个主体之间的自主性和独立性，才能为公民政策参与提供厚实的组织保证。但是我国社会治理结构还不完善，公民政策参与的组织基础还比较薄弱：一是我国公民政策参与的意识和能力还很欠缺。由于我国公民社会的发展还不够成熟，公民还没有正确认识到自身在公共政策各个环节中的地位和作用，仍然把自身定位于政府的附属物，从而缺乏政策参与的积极性和主动性。二是我国民间组织发展滞后。个体参与和组织参与是公民政策参与的不同形式。在社会资本发达的情况下，民间组织发展比较成熟，公民政策参与的主要形式是组织参与。但是当前，我国社会资本发展并不成熟，民间组织也大都是在政府的管制下产生的。我国民间组织从产生开始就缺乏相应的自主性和独立性。再加之民间组织内部管理和运行过程中，也存在着很多不规范的地方。由此导致我国民间组织的发展非常滞后，从而造成公民政策参与的组织基础非常薄弱。

（四）传统政策过程的路径依赖制约社会资本

公民政策参与是现代政策过程中的一个重要内容，是促进公共政策更加科学优化和保障社会公共利益的重要举措。但是，受管理体制的影响，我国传统的政策过程中没有重视公民政策参与。在当前我国推动公民政策参与过程中，仍然存在着传统政策过程的路径。一是官本位思想的影响。传统政策过程中，存在着严重的官本位思想。现代政策过程中，尽管我国加大了对行政伦理价值观的重塑，但是官本位思想的影响仍然根深蒂固。受此思想的影响，公民普遍缺乏现代公民意识，在政府公共事务过程中，缺乏积极主动的参与精神，而只是被动地接受。长此以往，使得公民政策参与的意识变得非常淡薄。二是政策过程中政府的自利倾向。虽然政府是代表的公共利益，但是政府部门也存在着自身的利益。当政府自身利益与公共利益发生矛盾的时候，受传统政策过程路径依赖的影响，很多政府部门追求自身利益而侵害公共利益，加剧民众对政府的不信任。

四、实现社会资本对公民政策参与积极作用的措施

（一）重建政府与公众之间的信任关系

针对当前我国社会信任资本的不足，我国急需要重建政府与公众之间的信任关系。而建立这种信任关系要做好两个方面：一是要切实转变政府观念。传统的政府观念将政府定位于“统治者”、“控制者”，这是不利于公民政策参与的。各级政府部门及行政人员都必须树立起“服务者”的意识，切实做到“为人民服务”，努力为公民政策参与提供良好的外部条件，以更好地让民众表达和实现自身的权利诉求。二是要进一步优化政府行为。要按照服务型政府的要求，加大行政体制改革力度，在政府运行效率、公正透明、合理合法方面进行优化政府行为，以塑造良好的政府形象，获得民众对政府的认可和信任。三是要大力加强公民教育。公民政策参与还很大程度上取决于公民的参与意识和能力。公民参与意识和能力的形成主要来源于公民教育。为此，我国要加大对公民意识以及相关政治知识和技能方面的教育，以进一步增强公民政策参与的有效性。

（二）加强公民政策参与的法制建设

针对我国规范社会资本存在的不足，我国急需要加强公民政策参与的法制建设，以推动公民政策参与的规范化和有序化。具体来看，要做好如下几个方面：一是要完善人民代表大会等基本制度。通过完善人民代表大会制度更好地保障公民参与到公共政策过程之中。要进一步完善我国人民代表大会的选举制度，切实保障公民的政治参与权。要进一步完善公民立法参与、人大会旁听以及人大代表述职制度，进一步扩大公民政策参与。二是要进一步完善听证制度。听证制度是公民政策参与的主要途径。完善听证制度有利于更好地保护公民的切身利益。在具体的完善过程中，要对听证的方式、程序进行进一步规范，还要进一步扩大听证的适用范围。三是要进一步完善信息公开制度。我国要进一步完善《政府信息公开条例》，并建立政府信息公开的相关配套措施，进一步推动政府信息公开，更好地满足民众的知情权。

（三）发展公民政策参与的组织载体

民间组织是公民政策参与的重要组织载体。为了促进公民政策参与，就需要大力促进民间组织的发展。具体来讲，促进民间组织的发展要做好如下几个方面：一是要正确认识民间组织。长期以来，我国政府及社会民众对民间组织的认识还不够准确。民间组织一直都是政府的附属物。为此，要转变对民间组织的认识，让民间组织真正独立，并承担起部分社会管理职能。二是要树立正确的价值取向。民间组织的发展过程中如果没有正确的价值取向，民间组织是难担大任的。民间组织要发展，就必须树立正确的政治方向。在此基础上，民间组织要大力加强自身的能力建设。民间组织既要解决对政府的过度依赖，又要完善自身的组织结构，提高自身人员的素质。这样才能为公民政策参与提供组织载体。三是要加大对民间组织的监督。民间组织发展过程中，也存在着贪污腐化、违法乱纪等问题。为了防止这些问题的发生，就必须加强对民间组织的监督。

（四）促进社会资本与协商民主良性互动

社会资本与协商民主之间是相互作用、相互促进的关系。社会资本能够促进政府、公众以及民间组织之间的相互信任，有利于形成团结互助的公共精神。这样，公民能够以独立的主体参与到与政府的对话和协商中。同样，政府公务员也会倾听民众的心声，及时回应民众的诉求，这样有利于促进协商民主的形成。反过来，协商民主也有利于加强民众与政府之间的信任和合作，有利于促进社会资本的形成。长期以来，我国社会资本与协商民主之间缺乏良好的互动，成为阻碍我国公民政策参与的重大障碍。为此，我国急需要进一步加强社会资本与协商民主之间的良性互动。我国政府应该利用现代信息技术，建构起官民平等对话和协商的平台，更好地实现民众与政府之间的良性互动和协商。另外，我国还需要加强互联网公共论坛的制度建设，以确保公民政策参与的规范性。

为了促进公民政策参与，就必须构建起政府与公民之间的良好信任和合作关系，而这种信任和合作关系的建立又依赖于社会资本的发展。所以，促进社会资本发展已经成为推动公民政策参与的一项重要任务。

[1] Pier re Bourdieu. The Form of Capital [M].Greenwood Press,New Yolk,1986:65-69.

[2]Coleman.J.S.Social Capital in the Creation of human Capital American[J].Journal of Sociology,1988(94).

[3]Putnam.D.Economics Growth and Social Capital in Italy[J].Easter Economics Journal,1995(21).

[4]伍启元.公共政策[M].香港商务印书馆,1989:4.

[5]李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报:人文社会科学版,2007(1).